司法改革如何凸显“民生底色”

杨力

【摘要】司法改革要以民生为最高标准，“要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。同时，又应当拿捏轻重与把握必要的分寸，一味迎合民意的司法会产生负效应。所以，人民性与专业化对司法而言，都不可偏废。

【关键词】司法改革 民生底色 群众路线 【中图分类号】D926 【文献标识码】A

“贯彻群众路线没有休止符。”为了落实习近平总书记这一指示，中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱近期在第八次全国信访工作会议上强调，“坚持党的群众路线，把理念提升、机制创新、制度完善和科技应用结合起来”。可以说，新一轮司法改革无论在改革力度还是深度上，足以在许多维度上堪称凸显“民生底色”，解决了许多关系到全盘成败的攻坚难题，不少改革甚至实现了历史性突破，具有里程碑意义，正是对这一理念的最好注脚与诠释。

司改为何要以民生为最高标准

新一轮的司法体制改革，除了为破解案多人少、优化配置职权，以及让司法权实现所谓的去地方化和去行政化，更为根本的目标，乃是为了回应与解决司法公信力存在的三个问题：

案件质效趋好与司法公信力趋弱之间的悖论问题。以往“两高”不断推动的法院裁判文书公开、羁押讯问过程录像、律师会见不在场、指导性案例发布等，正在让司法行为更加趋于规范和透明，案件质量综合指数持续上升。但又存在一些判决合法不合理、偶然性的冤狱平反、时有发生的涉诉信访等顽疾问题，严重影响了司法公信力提升。

当事人维权意识增强与权利滥用现象的平行存在。由于诉讼收费标准降低、立案登记制改革、行诉立案门槛放低等，当事人诉诸于司法越来越频繁，司法受理案件数量屡创新高。但滥用权利而透支司法资源的现象也趋于严重，包括虚假诉讼、不服从裁判、规避执行、暴力抗法、以信访谋取不当利益等。

民众整体客观评价与局部主观臆断之间的背反性。相较于当事人，民众对司法的整体满意度不断走高，但司法不透明导致的信息不对称，让舆论在某些案件中往往呈一边倒态势，使得有时负能量在很大程度上影响甚至主导司法。比如，民众对案件的想当然判断；选择性摘取信息、事实及强行拼凑；选择以公众道德而不是法律来作为评判是非的标准等。

毫无疑问，司法改革要以民生为最高标准，要努力在每一个司法案件中体现公平正义。毕竟民生所指，不只是满足饱暖的生理之需，更要解决深层次的痼疾，要满足人民群众深层次的利益：更有尊严的生活以及更加丰富的权利。

司改的“民生底色”全面盘点

司法改革成为国家法治软实力的坚实基础。新一轮司改方案以地方性先行先试、不断总结可复制与可推广的经验为进路。因此，所有地方性的司改方案都充分关注了现实中的社会基础、风险识别、资源配置、成本效益、制度成败和实施条件，以及甄别和评估不同选项产生的后果，使得司改的涟漪效应早已跨越司法边界，事实上成为国家法治软实力的坚实基础。这主要表现为在不违背上位法和中央统一部署前提下，司法改革着眼于进一步改善司法的外部环境，推出不少具有可复制与创新意义的举措。比如，上海的“司法权力清单”首次提出，让民众认知到司法机构的“法定职责必须为、法无授权不可为”；贵州的“以案定额”，借助于法院饱和工作量的大数据测算，实现资源优化配置，进一步破解“案多人少”的困境；而中央深改领导小组批准的浙江“互联网法院”，又成为坚决落实司法为民“两便”（便于当事人诉讼，便于人民法院依法独立、公正和高效行使审判权）原则的典范。

以司法责任制实现了阳光司法。“让审理者裁判、由裁判者负责”得到落实。在此基础上，司改又进一步推动审判公开和检务公开，以裁判文书公开为契机，坚持“公开是原则、不公开是例外”，以多元化方式保障公民知情权、参与权、表达权和监督权。主要包括：庭审的全过程录音录像、网络直播公开审判的流程，以及公布执行进度、执行结果和失信被执行人信息等；不少法院还开发了提供网上立案、阅卷和查询等服务的平台，高效地处理各类诉讼服务需求；等等，这些举措迅速推进了司法民主程度的提升。

为落实人权保护而建立刑事冤案预防。司法改革在审判过程中除了坚守以往的罪刑法定、疑罪从无、非法证据排除等基本要求，又突出了被告人、辩护人在申请启动证据收集合法调查程序上的配套性制度建设，重点下力气杜绝会严重影响司法公信力的刑事冤假错案发生。比如，更多启动非法证据排除调查程序，更多证人和鉴定人出庭作证，宣告无罪案件数量有所上升。同时，法院、检察院在依法保障被告人权利上，更加充分保护被告人获得辩护的权利，落实法定的指定辩护和法律援助力度，基本实现了对可能判处三年以上有期徒刑的案件辩护全覆盖；检察机关的贪渎部门在讯问全过程做到实施不间断的同步录音录像；刑事申诉的复查制度也在逐步走向完善。

推动建立多元纠纷解决机制定分止争。根据修订后的民事诉讼法，中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》后，司法改革在“诉调对接”上不断突破，设立委派和委托调解程序、主张调审适当分离、设立特邀调解组织，而且重点加强了人民调解、行政调解、商事调解、行业调解、司法调解的联动机制，还在民商事纠纷中建立评估机制、无争议事实记载机制、无异议调解方案认可机制，以及民事小额诉讼的调解前置机制等；同时，在拓展调解案件的类型上，開始从传统的交通事故赔偿、劳动争议、家事、医疗、环境、物业、消费者权益问题等普通纠纷，拓展到应对地域性的案件类型多元化和精细化趋向，民生效果显著。

避免地方化的指定案件集中管辖。限制和监督行政等公权，让民众诉权得到有效保障，体现在行政诉讼、破产、食药监督、资源环境和区间交通等易受地方干扰案件的集中管辖改革上。随着司法与行政辖区相分离改革稳步推进，司法去地方化进一步实现。比如，司改依托铁路运输法院设立跨行政区划法院，不仅激活了原来铁路运输法院在“涉铁”案件中的跨区域性、流动性所累积的办案经验优势，让其过渡和转型走向新型的专门法院，更为关键的是从管辖的“物理隔离”上，让行政诉讼、食药监督等最易受到干扰的几类关系民生切身利益的重要案件类型，得以摆脱地方政府的干预，以真正实现依法独立行使审判权的目标。endprint

深化内分审执分离，破解执行难问题。司法改革审慎采取“深化内分”的执行改革模式，把执行裁判权从执行机构中分离出来，单独设立“执行裁判庭”。这一改革的目的在于破解以往审执合一导致的弊端：法院职能不能有效发挥，以及法院裁判无法有效执行。因此，该轮司法改革重点之一就是以破解执行难为问题导向，在执行裁判权行使上，完善立审执协调机制，强化立案、审判、执行各环节的财产查控、诉前保全、诉讼保全的责任和各部门之间的协调配合，关口前置，从制度和机制上降低申请执行人权利落空的风险，从源头上努力消除执行难的问题；同时在执行实施权的行使上，又强调完善执行的警务保障体制，建立专门执行司法警察机构和队伍，实行双重领导管理体制等。破解执行难，无疑是司法的高效、公正与权威获得人民深度认同的必要环节。

司改何以更好贯彻“民生底色”

推动侦羁分离改革。目前，看守所主要作为侦查阶段的羁押场所，由同级公安机关管理，看守所对侦查机关的讯问活动，结构上缺乏有效的外部监督。改革的思路是实现侦查权与羁押权的分权与制约，通过先行先试将看守所的管理移交到司法行政部门管辖，以彻底解决刑讯逼供，仍要配套运作机制上的进一步保障。比如，重案讯问的全程录音录像制度、刑讯争议的举证责任倒置、侦查人员只能在看守所提审、警察必须在法院开庭时出庭作证等。

设立法院庭前裁判监督权。目前的侦查、起诉、审判的职能分工有待进一步优化，重点是“审前程序”缺少独立的司法裁判，包括缺少审前的当事人权利救济机制和追诉过程的司法审查机制，因此，在侦查和起诉阶段遭受不公正对待的民众难以获得有效的司法救济。深改的要点在于建立以审判权为核心的审前诉讼构造，赋予法院庭前裁判监督权。即法院可主动发起对审前的所有活动进行司法审查，包括侦查合法性、起诉、不起诉决定、当事人合法权利救济等；同时，当事人也可以主动向法院起诉，引发法院程序性裁判。

民事执行实施权从法院分离。新民事诉讼法明确区分了执行裁判权和执行实施权。执行实施权作为司法行政职权，与审判权是两种性质不同的权力。两种权力的行使具有不同的特点和规律。司法实践中两种权力的行使出现混同，一定程度上导致了执行难。深化内化只是解决执行难的结构性调整过程的开端，毕竟法院的民事行政执行体制存在一定的角色冲突，如执行机关能从原机关分离出来是比较理想的。这样，可以避免由法院自己执行自己裁判的尴尬，建议可以把从法院分离出来的执行实施权转由司法行政部门行使。

设立“三个防范机制”以防止放权后法官权力滥用。前期的审判权运作机制改革，最大亮点在“放”，而于指向审判监督的“收”上，仍有较大提升空间。从法官的微观个体上，需要继续加强裁判文书说理改革，包括不援引指导性案例的背离说明、强调充分说理的透彻性、少数人意见载入判决书等；从中观层面上，则需要坚持“专业法官会议”这一参谋机构的设立，不宜以“新的行政化”为由而取消，一般而言，可以由审判长决定是否提交，若提交后参谋机构已作出决议，合议庭不采纳的，建议在内卷中给予充分说明，或者直接提交审委會讨论；而从法院的整体层面上，省级法院的遴选（惩戒）委员会办公室完全可以把案件管理办公室、纪检部门的全部或部分职能进行合并。

遴选委员会组成更合理及功能进一步扩大。作为司法改革一环的遴选委员会组成，不应限于改革主导机构与学术专家的专属产物，而是可以参照越来越多国家的相应机构，邀请一定比例的非法律代表或社会人士共同参与。因为遴选委员会的设立有利于彰显司法民主，世界银行和部分国际组织已将之列为衡量一国法治水准的评估指标。基于该委员会的专业化、透明性和权威性，下一步可以把其功能适度放大，探索将其纳入法官晋升和调任的荐任范畴，以及以“智囊”或“智库”角色更多参与法院的规划和对“司法预算”作第三方评估。同时，让下级法院代表和非法律社会公正人士进入扩容后的委员会成员库，尤其是借助于讨论机会平等与结果公正如何达到社会所接受的均衡，使成文制度与习惯规则的非对称性得以平滑解决，动态的弹性结构与制度的刚性之间有机结合，更多更深入征求民众和社会意见，为司改长远规划谋取更多改革共识。

当然值得关注的是，进一步司法改革应当更多体现民生底色。但是，又应当拿捏轻重与把握必要的分寸，毕竟一味迎合民意的司法会产生负效应。所以，人民性与专业化对司法而言，都不可偏废。

（作者为上海交通大学凯原法学院教授）

【参考文献】

①孙涛：《司法改革呼应民生司法需求》，中国法院网，2015年3月9日。

责编/宋睿宸 美编/杨玲玲endprint