农作物区域产量保险财政补贴研究

马改艳， 周 磊

(1.福建农林大学金山学院； 2.福建农林大学经济学院，福建 福州 350002)

农作物区域产量保险财政补贴研究

马改艳1， 周 磊2

(1.福建农林大学金山学院； 2.福建农林大学经济学院，福建 福州 350002)

分析了农作物区域产量保险财政补贴的补贴额、补贴方式、补贴资金来源、补贴资金分摊等问题。研究发现，最优补贴额应当为保险公司愿意承保的最低保费与农户愿意支付的最高保费的差额；补贴方式主要采取“保费补贴”；补贴资金主要通过调整财政支农资金的配置格局及使用方向、划拨每年农业救济款的一部分等方式来筹集；补贴资金分摊方面，中央政府应承担主要的保费补贴责任，尤其是对基本粮食作物，省级政府主要承担本地区特色农作物的补贴，县级部门不承担补贴，取消农业大县、财政穷县对农业保险的配套补贴。

农作物区域产量保险；补贴额；资金来源；分摊机制；补贴方式

由于传统农作物个人产量保险的弊端，农作物区域产量保险将成为世界未来农作物保险发展的主要方向，而政府的财政支持是开展农作物区域产量保险的重要保障。其原因主要如下：(1)通过政府补贴，引导农户投保，扩大区域产量保险的覆盖面，能有效降低逆向选择和道德风险；(2)农业保险本身具有正外部性，属于公共物品范畴；(3)财政支持可以补偿一部分启动成本，快速打开农作物区域产量保险的市场；(4)农业风险的高致灾率导致农作物区域产量保险的高赔付率，高赔付率必然要求投保人支付较高的保费；(5)增强农作物区域产量保险的市场竞争力。根据测算，农作物区域产量保险的保费比传统个人产量保险要高(当然其赔付额也高)，只有提供财政补贴，农作物区域产量保险才能与传统农作物保险展开市场竞争，否则其与传统农作物保险相比，没有太多的吸引力。美国、加拿大等国家的实践经验表明，财政补贴能提高农作物区域产量保险的参保率。有的国家通过财政补贴后，甚至强行要求特定区域(尤其是历史上的保险赔付较高的地区)的农户都要参保，以保障保险公司的经营稳定性，如美国的团体保险计划(GRP)；有的国家通过强制措施，如将农业贷款与保险产品相捆绑(农户要获得优惠的农业贷款就必须参加保险)的方式推动更多农户参加农作物区域产量保险，如印度的国家农业保险计划(NAIS)[1]。

可见，将农作物区域产量保险纳入财政补贴范畴对促进其发展具有重要意义。但财政补贴额如何确定，采取何种补贴方式，补贴资金如何筹集，补贴资金如何分摊，这些问题的解决对推广农作物区域产量保险非常必要。本文主要围绕这几个问题展开研究。

一、基于期望效用理论的补贴额测算

理论研究认为，政府补贴应当能够使农业保险的供求曲线恰好能相交，即最优补贴额应当为保险公司愿意承保的最低保费与农户愿意支付的最高保费的差额。农作物保险补贴额主要取决于费率水平、保障水平、政策目标、财政实力和农户的支付能力，补贴率应与纯费率、保险标的重要程度，以及政府重视程度成正比，与保障水平和投保意愿成反比[2]。保费补贴额就等于保险公司收取的实际保费与农户愿意支付的最高保费之间的差额[3]。也有学者从外部性理论的角度估算保费补贴率，认为保费补贴额应该等于农作物保险“溢出”的边际外部利益，即农作物保险的边际社会利益等于边际私人利益加“溢出”边际外部利益(或补贴额度)[4]。

测算补贴额度应该根据区域风险水平厘定费率，并考虑农户对该保险产品的真实支付意愿。根据区域风险水平厘定的费率仅代表保险公司能保障财务平衡所要求的基本费率水平，并不代表相应地区不同类型的农户能接受这个费率水平。为了确定不同类型农户的最高保险支付意愿，应该在相应地区通过实地调研获取关于“农户的最高支付意愿”的一手数据，但本文没有获得这方面的有效数据，因此，对农户的保费支付意愿仅进行理论上的分析，以确定农作物区域产量保险的补贴额度。

1.农户的最高支付意愿测算。假设农户的收入水平为M，其效用函数为U(g)且U(g)>0，U(g)是下凹的，即U′(g)>0、U″(g)≤0；再假设，农户愿意支付保费I，获得对可能损失风险L的保险保障。根据期望效用理论，只有在投保所得的保险效用不小于未投保时损失的期望效用时，农户才会投保。由此可得：

E[U(M-L)]≤U(M-I)

(1)

设I′为农户投保的最高支付意愿，则：

E[U(M-L)]=U(M-I′)

(2)

可能损失风险L的期望值和方差分别为uL和σL2，利用U(g)在点M-uL处泰勒展开：

U(M-I′)=U(M-uL+uL-I′)≈U(M-uL) +(uL-I′)U′ (M-uL)

(3)

U(M-L)=U(M-uL+uL-I′)

进一步可得：

(4)

公式(2)、公式(3)与公式(4)联立，得：

求得农户对风险L愿意支付的最高保费为：

(5)

从公式(5)看，在同等风险水平下，农户的支付意愿受其风险偏好与收入水平的共同影响。即农户的风险偏好程度越高，其支付意愿越低(且小于可能损失风险L的期望值uL)；反之，农户的风险偏好程度越低，其支付意愿就越高。同时，收入水平或支付能力越高的农户，其购买保险的意愿就越强，愿意支付的保费也相应越高，对财政补贴的需求也就越低；反之，支付能力越低的农户，其购买保险的意愿就越低。愿意支付的保费也相应越低，对财政补贴的需求也就越高。

2.补贴额度测算。设农作物区域保险的费率为R，保障产量为Y，农作物的价格为p。根据我国农业保险的开展情况，推广农作物区域产量保险可能面临的主要问题是农户的最高支付意愿与保险人所需要的基本保费有差距，二者不能达到市场均衡状态，这时就需要政府补贴来解决。因此，理论上，农作物区域产量保险的补贴额度S为：

(6)

由公式(6)容易看出，在保障水平确定的情况下，农作物区域产量保险的补贴额度取决于农户的收入水平M、可能损失风险L的期望值uL(反映了农户对风险的偏好水平)和农作物价格p。关于农户收入水平M和农作物价格p的相关信息可以通过官方统计得到，而农户对风险认知与偏好水平的相关数据要通过实地问卷调查才能获取。另外，农作物区域产量保险补贴的具体标准还需根据相应地区的风险水平具体确定。

3.基于“二部法”的补贴规模设计。考虑到中央与各地方的财政实力，加上农作物区域产量保险属于保产量的收益型保险，该保险相应的保费要比传统保险高，如果政府不对该保险产品实施补贴的话，该产品与传统的个人产量保险相比就无优势可言。但如果对该保险产品实施补贴的话，其需要比传统保险更多的补贴。因此，不妨借鉴印度的做法，将该保险的参保农户按其收入水平或耕地面积进行分类，如将农户划分为“大农户”“普通农户”“小农户”和“末端农户”，然后根据农户类别进行差异化补贴。印度对“小农户”和“末端农户”有50%的保费补贴，由中央政府和邦政府各承担一半，3～5年内逐渐减少并最终取消保费补贴，并根据计划实施前一年的财务状况对补贴额进行适当调整。

借鉴印度的经验，本文认为要快速打开农作物区域产量保险的市场，政府在其实施之初就应对所有类型的农户(包括农业企业)实行保费补贴，补贴规模可按照“二部法”来设计。(1)将补贴分成“基础补贴”和“差异补贴”两部分。“基础补贴”即对所有参保人提供一定比例的保费补贴，“差异补贴”则按照农户类型进行差异化补贴。假设“基础补贴”的比例为农作物区域产量保险保费的30%，“差异补贴”对种植面积大的农户和农业企业的补贴比例适当小些，如保费的10%，对种植面积小的农户补贴比例适当大些，如保费的30%左右。这样，不同类型的农户大约分别能获得40%和60%的保费补贴。同时，借鉴印度的做法，在农作物区域产量保险的市场打开后，首先逐渐减少“大农户”的补贴比例，再逐渐减少“小农户”的补贴比例，最后只设置某一水平的统一保费补贴比例。这样做可减轻财政负担，也可减少补贴带来的负面效应。(2)将补贴与保单的保额挂钩。如果投保人选择的保额为保障产量价值的120%或150%，则超出的20%或50%就不能享受财政补贴，因为这部分保额产生的保费属于纯商业性质的费率，不应该享受补贴。

二、补贴方式的比较与选择

农作物区域产量保险开展较早且发展较好的国家一般采取保费补贴、经营管理费补贴、再保险补贴和税收优惠的补贴方式，本文选取了美国、加拿大等具有代表性的国家进行分析(表1)。从表1可以看出，这几个国家都采取了保费补贴的方式，这种补贴方式能提高农户参保的积极性，但农户的投保行为还受其他因素的影响，如农户的风险偏好习惯、风险管理的替代办法和农户的保费负担能力，等等。因此，仅靠保费补贴农户并不能绝对提高农户的投保积极性[5]。对保险公司的经营管理费补贴，也是很多国家常用的农业保险补贴方式，但不同国家对保险公司的经营管理费补贴比例差别很大，高的可以达到30%左右，低的只有6%左右。美国的该项补贴比例最高，达34%[6]。此外，很多国家对再保险进行补贴，并实行税收优惠政策。

表1 代表性国家农业保险的财政补贴方式

保费补贴就是财政对区域产量保险业务的保费给予一定比例的补贴，补贴的对象是投保农户，在实际操作上是将补贴款项划拨给受理相关保险业务的保险公司，通过保险公司降低投保农户应缴纳的保费。经营管理费补贴是财政对保险公司在经营区域产量保险过程中所发生的一般管理费用给予的直接补贴。再保险补贴就是对经营农业再保险的保险公司或购买农业再保险的原保险公司给予一定的经济补贴或税收优惠，以提高其盈余水平。以上3种补贴采用的都是明补贴形式。税收优惠补贴就是对保险公司开展区域产量保险业务(或农业再保险业务)的盈利减免相关税收，它属于暗补贴的一种。同时，可以称保费补贴和经营管理费补贴为直接补贴，这种补贴方式既可降低农户缴纳的保费，又能调动保险公司提供农业保险业务的积极性；称再保险补贴和税收优惠补贴为间接补贴。

福利经济学理论认为，当任何一单位支出带来的边际社会收益相等时，就可以实现资源配置的帕累托最优。对区域产量保险的投保人来说，当他通过补贴获得了额外收益时，就意味着补贴带来的边际社会收益大于其他支出带来的边际社会收益，这也意味着收入分配发生了逆转移。对政策性区域产量保险的提供者来说，要保证它实现盈亏平衡或获得微利，保险公司不能通过经营政策性保险业务获得像纯商业保险一样的社会平均利润，否则就是通过补贴获取本应该通过市场公平竞争获取的利润，这就是财政支出的逆转移支付。这是由于直接补贴资金的相当比例由地方财政负担，导致财政实力较弱的地方财政要支付更多的补贴，而财政实力较强的地方财政反而支付的补贴更少，这种现象就是政府财政的逆转移支付[7]。一般而言，财政实力较弱的地方，其农业抗风险能力弱，保费负担能力也差；财政实力较强的地方，其农业抗风险能力强，农户的保费负担能力也相对较大。

在直接补贴方式下，农户和保险机构都有获取额外收益的经济激励，而财政补贴支出方处于信息弱势方，再加上保险公司的委托代理问题，最终会导致政府补贴额大于其超额补贴问题。也就是，如果农户得到补贴后获得的边际私人收益(或保险公司得到补贴后获得的边际私人收益)，加上补贴带来的边际外部收益，二者之和小于保费补贴给整个社会带来的边际总效益时，保费补贴就产生了效益的净损失，即保费补贴的低效率问题。同时，在直接补贴方式下，政府将补贴资金直接划拨给保险公司，会使得保险公司的财务压力降低，易造成其经营管理效率下降的问题，还可能诱发其为了获得更多的补贴资金而盲目提高投保率，从而忽视风险的可保性。另外，由于难以划分保险公司经营不善亏损和政策原因亏损的界限，经营管理费补贴很容易造成保险公司责任淡化、效率不高的问题。

相对于直接补贴方式，间接补贴方式具有其独特的优势：(1)有助于农业风险实现跨区域、跨时间分散；(2)有助于解决财政补贴的逆转移支付问题，提高转移支付的效率。直接补贴方式有逆转移支付的问题，而再保险补贴是由政府有关部门或国家再保险公司根据地方财力和风险状况提供的，由中央财政统一支付，有利于提高转移支付的效率。税收优惠本质上也是一种间接补贴，国际上普遍采用这种方式鼓励保险公司提供农业保险业务。

综合以上分析，笔者认为，在当前各地农民收入水平整体较低而农作物区域产量保险的保费相对较高的情况下，考虑到农作物区域产量保险的经营管理费比传统农作物保险低，以及经营管理费补贴的委托代理问题引发补贴效率低下问题，农作物区域产量保险补贴应主要采取“保费补贴”这种方式。同时，要发展农作物区域产量保险的再保险业务，在再保险业务开展之初就对其进行补贴，以实现农作物生产风险的跨区域、跨时间分散，但对于经营管理费补贴方式，则应慎重采用。另外，还要对经营该保险业务的保险公司实行税收优惠政策，以鼓励保险公司提供该保险业务的积极性。

三、补贴资金的来源及政府间分摊机制

在解决了财政补贴额问题后，还需要解决财政资金补贴来源问题。长期以来，财力不足是制约我国财政支农的重大因素，现行政策性农作物保险试点中就出现地方财政不足和补贴资金来源渠道狭窄等问题。因此，从多渠道筹集补贴资金，保障补贴资金及时、足额到位，对推广农作物区域产量保险至关重要。

一方面，在不增加中央和地方财政支出的条件下，可通过调整支农支出结构的方式筹集补贴资金。近几年，我国财政支农力度不断增加，但大部分支农资金用在农业综合开发、林业以及生态等项目上，虽然这些项目效益显著，但其效益辐射的范围不局限于“三农”领域，而其财政投入一直都算在农业投入中，在一定程度上分散了财政支农的力度。因此，需要重新调整财政支农资金的配置格局和使用方向，以增加农业保险补贴资金的来源渠道。此外，可以考虑把每年100多亿元的农业救济款的一部分用于补贴农业保险，这既可以增强农民的抗灾能力，又可以提高救灾资金的使用效率。农业保险扶贫模式与传统救灾扶贫模式相比，具有更高的效率优势和规模优势。农业保险扶贫模式将财政资金直接拨付给保险公司，减少了许多中间环节，从制度上解决了资金使用效率低的问题，提高了扶贫资金的使用效率。农业保险扶贫模式的另一个优势是可以通过杠杆效应显示其规模优势。政策性农业保险的发展实践表明，每1元的保费补贴可以为农民带来约40元的风险保障，能真正发挥“四两拨千斤”的效应。2015年中央财政的专项扶贫资金有460.90亿元[8]，如果将其中的100亿元以保费补贴的形式发放，则大约可以为农民提供高达4000亿元的风险保障。

另一方面，可以用补贴农业保险的方式代替部分其他政策性农业补贴项目，如粮棉油价格补贴、平抑物价补贴等价格补贴项目。而粮棉油价格补贴、平抑物价补贴等这些价格补贴项目有干扰市场、扭曲价格的负面影响，这些补贴项目也被WTO列为 “黄箱”政策，而农业保险补贴则属于WTO 的“绿箱”政策。此外，还可以通过把资本市场的闲置资金引入农业保险市场的方式来拓展资金来源渠道，引导资本市场化解一部分农业风险。

我国农作物区域产量保险尚处于探索阶段，没有实践经验可参考。而印度的区域产量保险计划已推行了十几年，其积累的经验值得参考。印度的区域产量保险实施之初，其中央政府与各邦政府对“小农户”和“末端农户”各负责50%的保费补贴以及对保险公司的经营管理费补贴，印度邦以下的地方政府不承担补贴。农业保险是我国财政支农的重要政策，实施农业保险对于保障我国粮食安全具有重要作用，因此，中央政府和省级政府应当承担更大的责任，尤其是对于基本粮食作物，中央政府应该承担主要的保费补贴责任，省级政府主要承担对本辖区内的特色农作物保费补贴，要降低农业大省、财政穷省的保费补贴力度，而县级政府则主要负责保费补贴的执行，即县级部门不承担补贴，特别是取消农业大县、财政穷县对农业保险的配套补贴要求，避免因基层政府财政压力大而出现保费补贴“断档”的问题[9-10]。因此，可以考虑将国家主要粮食作物的保费补贴由中央政府与省级政府按7∶3分摊。

据调查，现行政策性农作物保险，大部分县要负担5%的保费补贴，这对那些财政充裕的县没什么压力，但对那些财力薄弱的地方来说，这笔资金压力不小，以至于有些县级政府不愿意试点政策性农作物保险，即使已试点推广，县级政府部门拖欠、少发甚至不发保费补贴的现象也普遍存在。另外，美国和日本只有中央(联邦)资金补贴农业保险，美国的州、县和日本的府、道、县都不负担农业保险补贴。还有加拿大的农业保险由各省独立开展，其补贴资金基本由中央和省两级财政负担。虽然各国的国情与财政管理体制不同，但其做法却能提供一定的借鉴和参考。

四、总结

本文围绕农作物区域产量保险的补贴额、补贴方式、补贴资金来源、补贴资金分摊等问题展开研究。关于补贴额度，只给出了理论推导模型及粗略的测算结果，这也正是本文研究的不足之处。国际上一般采取保费补贴、经营管理费补贴、再保险补贴和税收优惠等几种补贴方式，这些补贴方式各有其优缺点，经过比较，认为当前我国农作物区域产量保险补贴应主要采取保费补贴方式，其他补贴方式可作为辅助手段。关于补贴资金的来源，可通过调整支农支出结构、划拨一部分农业救济款等方式予以筹集。上下级政府在分摊农业保险补贴资金时，如果是基本粮食作物，中央政府应承担主要责任，省级政府主要承担本辖区内特色农作物的补贴，而农业大省或财政穷省的补贴责任可适当减少，县级政府尤其是农业大县或财政穷县应不承担补贴责任。

[1]初萌.北京市区域产量保险研究[D].北京：首都经济贸易大学,2012.

[2]庹国柱,朱俊生.试论政策性农业保险的财政税收政策[J].经济与管理研究,2007(5):47-50.

[3]梁来存.政策性农业保险的政府保费补贴额度的测算[J].统计与决策,2012(20):148-151.

[4]孙香玉,钟甫宁.对农业保险补贴的福利经济学分析[J].农业经济问题,2008(2):4-11.

[5]庹国柱,李军,王国军.外国农业保险立法的比较与借鉴[J].中国农村经济,2001(l):75-81.

[6]张晓云.外国政府农业保险补贴的方式及其经验教训[J].财经研究,2004(9):64-65.

[7]庹国柱,朱俊生.关于我国农业保险制度建设几个重要问题的探讨[J].中国农村经济,2005(6):47-52.

[8]何雨欣,韩洁.中央财政全年460.9亿元扶贫资金全部下拨[EB/OL].(2015-07-21)[2017-06-05]. http://news.xinhuanet.com/fortune/2015-07/21/c_1115996207.htm.

[9]何小伟,庹国柱.农业保险保费补贴责任分担机制的评价与优化——基于事权与支出责任相适应的视角[J].保险研究,2015(8)：80-87.

[10]张伟,罗向明,郭颂平.民族地区农业保险补贴政策评价与补贴模式优化——基于反贫困视角[J].中央财经大学学报,2014(8):31-38.

(责任编辑： 何晓丽)

Studyontheinsurancesubsidiesofcropregionalyield

MA Gai-yan1， ZHOU-Lei2

(1.CollegeofJinshan,FujianAgricultureandForestryUniversity,Fuzhou,Fujian350002,China；2.CollegeofEconomic,FujianAgricultureandForestryUniversity,Fuzhou,Fujian350002,China)

This paper analyzes the subsidies, subsidies ways, source and apportionment of subsidies. The results show that the optimal subsidy shall be difference between the minimum premium of the insurance company insured and the highest premiums of the farmers willing to pay, should adopt the method of "premium subsidies"; and raise money by adjusting the configuration pattern and using direction of the agriculture financial funds, transferring part of the annual agricultural handouts and other ways. The central government should undertake main subsidies, especially for basic food crops. Provincial government mainly undertakes the subsidies of the characteristic crop in its region. County department does not undertake subsidies. The large agricultural county and the poor finance county providing subsidies for agricultural insurance should be cancelled.

insurance of crop regional yield; subsidies; source of capital; sharing mechanism; subsidies ways

F840.66

A

1671-6922(2017)05-0051-05

10.13322/j.cnki.fjsk.2017.05.009

2017-04-06

福建省软科学基金项目(2016R01010048)；福建省教育厅社会科学研究项目(JAS150833)。

马改艳(1981-)，女，讲师，博士。研究方向：农业经济理论与政策、农业保险。