“三权分置”与土地流转的关系考察

刘晓玲

（中共湘潭市委党校，湖南 湘潭 411100）

“三权分置”与土地流转的关系考察

刘晓玲

（中共湘潭市委党校，湖南 湘潭 411100）

“三权分置”与土地流转是一对相互独立而又相互关联的两个概念。随着新一轮农村土地改革的全面深化，迫切需要将两者之间的关系从理论上加以澄清、纠正和总结，并在实践中得以发展、完善和创新。“三权分置”虽源于土地流转实践，但并不等同于实践中土地流转的所有方式，也有别于土地流转本身。“三权分置”既是对土地流转实践的政策追认，更是为市场化的土地流转提供了政策支持。在“三权分置”的推进过程中，要适当借鉴我国土地流转风险防范机制的部分经验并吸取必要的教训，从而建立和完善“三权分置”风险防范机制。

“三权分置”；土地流转；关系

2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称《意见》）。[1]这是国家政策对现实问题的有力回应与积极反馈。因中央的积极推进，目前“三权分置”已经成为多个学科领域（特别是经济学界、法学界、社会学界等）共同研究的一个重大课题。但由于“三权分置”与土地流转有着天然的密切联系，于是对两者的表述存在着含混不清、模棱两可的现象，造成了一定程度上混乱。随着新一轮农村土地改革的全面深化，迫切需要将两者之间的关系从理论上加以澄清、纠正和总结，并在实践中得以发展、完善和创新。

一、“三权分置”与土地流转的基本概念

“三权分置”与土地流转是一对相互独立而又相互关联的两个概念。

1.“三权分置”的基本概念

《意见》明确指出：“三权分置”是指“顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行……”。[2]至此，“三权分置”的概念在政策层面上基本被确认下来。具体而言，农地“三权分置”是在家庭联产承包责任制中农户承包经营权之上设立一个新的“土地经营权”。该权利由实际经营主体享有。土地的经营权与集体的所有权、农户的承包权同时运行，共同构成三个权利人对农用地的权利内容。其中，所有权、承包权、经营权分别是农村基本经营制度的根本、基础和关键。

但是如何合理界定“三权分置”中集体所有权、农户承包权与土地经营权的权能范围，如何明确“三权”在占有、使用、收益、处分方面的权能边界，[3]特别是“农民集体和承包农户在承包土地上、承包农户和经营主体在土地流转中的权利边界及相互权利关系”，[4]至今尚未有理论上的统一见解。也正因为如此，中央积极鼓励“三权分置”的理论创新。

2.土地流转的基本概念

土地流转既是农民在家庭联产承包责任制基础上进行的调整与土地关系的具体实践，同时也是农民对这一行为口语化的表达。在2014年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》之前，我国法律法规以及政策性文件中的规范性术语是“土地承包经营权流转”。但关于土地承包经营权流转的内涵，政策法律上并无确切定义，更多的是具体实践操作。[5]

在现行法律和具体实践中，土地流转的方式主要包括转包、转让、出租、互换、入股等五种。根据2005年的《农村土地承包经营权流转管理办法》规定：转包是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经营。转让是指承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源，经承包方申请和发包方同意，将部分或全部土地承包经营权让渡给其他从事农业生产经营的农户，由其履行相应土地承包合同的权利和义务。出租是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农业生产经营。互换是指承包方之间为了方便耕作或者各自需要，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换，同时交换相应的土地承包经营权。入股是指将土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农业合作生产经营。[6]各学者独立研究的结果表明，当前的土地流转以转包和出租为主，以转让、互换和入股为辅。

二、“三权分置”与土地流转的相互关系

1.“三权分置”源于土地流转

“三权分置”最初来源于农村土地流转的实践。在“三权分置”中，农地的所有权依然归村集体所有，承包权依然归农户所有，这与现行的法律和政策相一致。其核心是引入了第三个权——“土地经营权”。在土地流转中派生出土地经营权。这意味着没有流转就谈不上经营权，没有土地经营权也就无法形成“三权分置”。

家庭联产承包责任制在全国全面铺开后，1984年我国农村土地流转政策由“禁止流转”逐步变通为“有条件允许转包”。这意味着土地流转从政治禁忌走向了历史性破局。80年代中后期至90年代，中央就重新允许农村土地流转出台了初步的政策依据和法律法规。实际中，最早在20世纪90年代中期，一些经济发达地区，因为非农就业机会增多，一部分农民外出打工后把自家承包地流转给亲戚邻居。这一时期，由于农民具有种地义务（缴纳农业税费），因此土地流转往往不需要租金。在这一关系当中，承包户流转的仅仅是农地的经营权，农地的承包权依然归属于他。土地承包经营权自发地发生了分离，分属于两个不同的主体：农户和实际耕种者（也可以是同一主体）。这便是农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”的最初萌芽。进入新世纪后，随着国家对“三农”政策的调整以及新型城镇化战略的推进，土地流转的具体形式和涉及面越来越广。2002年，《农村土地承包法》获得审议通过，国家以法律形式确定了“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法转包、出租、互换、转让、股份合作或者其他方式流转。”[7]

2.“三权分置”不等同于土地流转

“三权分置”虽源于土地流转实践，但并不等同于实践中土地流转的所有方式，也有别于土地流转本身。一方面，两者在内容上有交集部分。“三权分置”要求，无论是何种具体的实行形式，原有的土地承包关系保持不变，为的是确保农民对承包土地的权利。这意味着改变现有承包关系的土地流转方式不属于“三权分置”。在传统土地流转的5种主要方式当中，转包、出租和入股3种形式的土地承包关系不发生变化，而转让和互换则牵涉土地承包关系的变化（详见表1）。因而，这两种土地流转的方式并不是“三权分置”的实现形式。另一方面，只要承包关系保持不变，承包人可以通过多种方式实现“三权分置”。换句话说，土地流转只是实现“三权分置”的重要途径，而非全部。在实践中，我国各地资源禀赋、经济社会发展水平、人地关系等方面的差异催生了多元化的“三权分置”路径和形式，远丰富于现行法律规定的土地流转方式。具体而言，包括土地经营权抵押、代耕代种、土地托管等等。他们的实质是围绕土地经营权的放活实现规模经营。

表1 土地流转5种形式的特征

3.“三权分置”有利于土地流转

“三权分置”虽然不等同于土地流转实践，但是是对以往巩固和调整农民与土地关系的实际探索（土地流转）的总结，更是为进一步巩固和调整农民与土地的关系创造了新的空间，并提供了政策和制度保证。

2002年，《农村土地承包法》规定了农村土地流转的相关基本条款，标志着农村土地流转的全面启动。然而即便如此，土地流转在2008年十七届三中全会之前一直偏低。即使流转，也主要是在本村、组内部的亲朋好友之间，极少有村民把土地流转给村外人的。原因的关键就在于：市场化土地流转的实现要求土地的产权是明晰完整并受到有效保护的。而农村土地，尤其是承包地的产权是不清晰，甚至是不稳定的。土地权利的不清晰和不稳定就使得土地流转存在着较高的交易成本和不可预见的风险。于是从2009年开始，中央就分步骤、分区域开展了农村土地确权工作。确权就是对1997年前后的第二轮土地承包经营权进行法律确认。但是土地确权还并没有完全消除流转双方的担忧。因为：一方面，长期以来，农民已经习惯于“承包经营权”的说法，一时间难以从心理上真正跨越。他们担心：“土地流转”会将承包权和经营权一同流转出去，承包地会被经营者“圈走”。而另一方面，农地实际经营者也有担心：他们担心自己的权益不能得到很好的保障，所以他们不敢放手投入。因此，只有通过“三权分置”彻底厘清了农村土地的产权边界和权属关系，才能促进农地的流转和集中，进而提高农业生产力，并最终形成农村土地流转市场。反之，“三权分置”需要一定的现实条件，如果在条件不具备的情况下强行实现“三权分置”，反倒不利于农村土地流转。[8]

4.“三权分置”与土地流转各有适用空间

“三权分置”的主要目的之一在于通过促使土地经营权在更大范围内流转，改变家庭经营的土地细碎化分割，从而实现农业适度规模化经营。这与土地流转是一致的。在治理农地细碎化问题上，“三权分置”与土地流转并列，并且各有适用空间。

20世纪80年代分田到户时，为了体现公平，按照土地肥瘦、距离远近和水源好坏等条件将土地平均分配给农户，从而使得各家各户的土地都极为分散化、细碎化。土地细碎化在20世纪80年代和90年代并没有成为问题，而是与当时的农业生产力发展水平相适应的。然而，随着社会生产力的发展和农业本身的发展，土地细碎化的弊端日益凸显。为了解决土地分散细碎给农业生产带了的不便，通过土地调整和流转实现连片耕种成为了农民的理性选择。但是国家政策法律的要求是：1997年前后开始的第二轮承包关系在30年的承包期内实行“增人不增地，减人不减地”以及承包期内不得调整和收回承包地。这样一来，土地流转就成为了实现连片耕种规模化经营的唯一合法途径。因此，如转让、互换等传统土地流转方式虽不是“三权分置”的实现形式，但同样也可以解决承包地细碎化的问题，仍有适用余地。同时，土地流转之外的“三权分置”方式（如代耕代种、土地托管等）在解决土地细碎化经营上也已经取得了明显的实际效果。以土地托管为例。顾名思义，土地托管是指在不改变现有承包关系的情况下，承包农户有偿委托土地托管专业合作社或土地托管公司代为管理或经营承包耕地。其本质是农户购买农业社会化服务。作为受托方，土地托管专业合作社或土地托管公司将委托农户分散的土地进行集中统一经营，实现粮食种植的规模化、机械化、标准化、科学化。因此，“三权分置”和土地流转共同构成了治理我国农村土地细碎化的方式，并各有适用空间。

5.“三权分置”与土地流转在风险防范与控制机制上联动

在“三权分置”理论研究不断深入的同时，全国各地有关“三权分置”的试验和探索也在不断推进。如何有效防范和控制其可能引发的风险是确保“三权分置”有序实施不可遗漏的重要一环。鉴于各地农户已经积累了近30年的土地流转经验，可以适当借鉴我国土地流转风险防范机制的部分经验并吸取必要的教训，从而建立和完善“三权分置”风险防范机制。

首先，要充分尊重农民的意愿。在以往的土地流转实践中，曾出现过违背农户的意愿强行流转的案例。特别是随着农民权利意识的觉醒，一厢情愿的强行流转已不再符合农村、农民的现状，也不再符合中国特色社会主义市场经济发展的要求。因此，是否通过“三权分置”实现经营权的价值，以及采取何种分离方式，承包人有权自由选择、决定。其次，要坚持土地的农业用途。相较于“三权分置”，土地流转具有较为严格的身份限制，或限于农户之间。而“三权分置”中对经营权没有身份限制，具有开放性和流动性，有意愿和能力从事农业生产活动的主体原则上都可以获得。这激发了“资本下乡”的投资冲动。因此，必须严格禁止不具有农业生产经营能力者获得经营权之后的“非农”行为，以及适度限制其“非粮”的农业经营活动。第三，要合理设置“三权分置”期限。现行的政策法律对土地流转的期限规定是：“流转期限不得超过承包期的剩余期限。”1997年前后开始的第二轮土地承包期至2017年还剩不到10年的时间。如果流转期限过长，其导致的结果是经营权一权独大。当经营权无限逼近承包权，或实际上取代了承包权，甚至是吞噬所有权的时候，经营者就可以直接对抗承包人，甚至是所有权人。而实际中，不少土地流转期限都是10年，甚至更长。当然，如果流转期过短，经营者则不敢放心投资。因此，基于上述因素考虑，有必要设置一个“三权分置”的合理期限。真正做到所有人、承包户、经营者三个权利人的权利都得以有效和实际的保护。

[1][2][4]中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》.[EB/OL].http:∥news.xinhuanet.com/fortune/2016-10/30/c_1119815168.Htm.

[3]胡 震，朱小庆吉.农地“三权分置”的研究综述[J].中国农业大学学报（社会科学版），2016（12）：14.

[5]张平华，李云波，张洪波.土地承包经营权[M].北京:中国法制出版社，2007：189.

[6]农村土地承包经营权流转管理办法.[EB/OL].http://www.china.com.cn/chinese/PI-c/782543.htm.

[7]农村土地承包法.[EB/OL].http://www.china.com.cn/chinese/PI-c/196651.htm.

[8]潘 俊.农村土地“三权分置”：权利内容与风险防范[J].中州学刊，2014（11）：15.

D923.2

A

1674-1676（2017）05-0022-03

刘晓玲（1981- ），女，湖南湘潭人，中共湘潭市委党校经济教研部副主任，副教授，研究方向为中国特色社会主义政治经济学。

责任编辑：张明明