论侦查监督中检察建议的适用

岑威会

【摘要】：侦查活动监督是宪法和法律赋予检察机关的一项重要职能，也是人民检察院依法享有的对侦查活动是否合法进行监督的权力。这是检察机关法定的权利，但对于行驶监督职责运用检察建议的方式法律没有明确规定。为了更好的确保侦查活动的合法与准确、防止侦查权的滥用，把检察建议运用到检察机关对侦查活动的监督并没有超过其权限，从现有的法制来看其不仅存在着法律适用的依据，还在实践中起到很大的作用。但从检察建议的本质及其运用的范围来说，我国检察建议并不成熟。因此，如何完善检察建议及促进检察建议的适用的是本文探讨的核心。

【关键词】：检察机关；侦查活动；检查监督；检察建议

引言

人民检察院内部设有侦查监督科，负有立案侦监、审查批捕以及其他活动监督的职能，是检察机关法律监督的具体。侦查活动监督职能为侦查监督部门的一大职责，而检察建议是检查监督常用的一种手段，在司法实践中，检察机关时常要针对办案过程中遇到的某些专门问题提出检察建议，但究竟何为检察建议，目前并无统一概念。[1]不论是检察机关强化法律监督，开展犯罪预防工作的重要手段，[2]还是向有关人员提出改进或者纠正的意见，或是为建章立制、加强管理，向有关单位提出的具体要求，[3]都不能否认检察建议是检察机关的行为，不论其具体性质如何，肯定了其合法存在，则其就是具有法律性质的建议毋容置疑。我国宪法规定人民检察院是国家的法律监督机关，对于公安、国安等侦查机关及检察院内部的自侦部门的侦查活动负有监督职权。但由于我国目前的刑事诉讼模式重配合而轻监督以及立法方面的欠缺，致使检察机关的侦查监督权不能得到充分地发挥。作为一种非诉讼监督方式，检察建议是检察机关法律监督权的重要组成部分，对于检察建议的探讨具有一定的现实意义。

一、检察机关侦查活动中适用检察建议的依据

我国首次以法律的形式正式规定检察建议是2012年8月31日新修正的《民事诉讼法》第208条之规定，至此检察建议制度实至名归，与诉讼监督一起构成了我国完整的检察监督体系。但毕竟是在民事诉讼中，在刑事诉讼中关于检察建议并没有明确的规定，甚至学界其有没有法律依据都存在一定的争议，存在肯定与否定两种观点：

肯定派从现有的法律依据下，总结出来的依据有：《宪法》129条关于检察院是国家法律监督机关的规定；《检察官法》第33條关于奖励检察官提出检察建议的规定；《人民检察院组织法》第4条、第5条对于检察机关职能的规定；《刑事诉讼法》第165条关于对补充侦查检察建议的相关规定及174条关于对简单清楚的案件适用简易程序的相关规定；最高人民检察院颁布的《人民检察院民事行政抗诉案件办理规则》等以司法解释的形式对个案再审的检察建议的监督方式。

否定论者则认为：《检察官法》第33条第2项对提出检察建议成绩明显给予奖励的规定，结合其他条款来看，只能认为是鼓励积极提出检察建议，并不能得出检察建议具有法律依据的结论。《人民检察院组织法》第4条、第5条的规定作为检察建议的法律依据有点牵强附会。因此，现行法律并没有就检察建议作出明确规定，更没有就检察建议权行使的具体问题进行详细的阐述。

另有论者尝试从一个新的角度去论述检察建议的合法性，其认为行使公权力必须有明确的法律依据，但是基于自由意志主动接受另外一种权利的制约，对他人权利的侵害不构成非法性。司法实践中被建议单位接受检察建议，意味着已经默示地承认了检察机关有发出检察建议的权力，并自愿地接受检察机关的法律监督。

笔者认为：第一，对于接受检察建议的自愿性赋予检察建议效力的做法不敢苟同，毕竟侦查、起诉、审判是一个完整的诉讼程序，作为刑事诉讼的准备阶段的侦查活动，是侦破案件、收集犯罪证据的重要过程，在整个刑事诉讼过程中占有着重要的地位，而侦查机关所具有侦查权为收集证据、查明犯罪事实提供了保障，但也拉大了侦查机关或部门与犯罪嫌疑人的实力对比，容易使犯罪嫌疑人的合法权益受到侦查机关的不当侵害，其自愿性就不言而喻了。

第二，检察建议的存在是有依据的，但在探讨检察建议的法律依据问题需要理性对待。从上文论述中可以看出，刑事诉讼中的确没有关于明确规定检察建议的法律条文，但是也有其存在的合理依据。首先，虽然规定多是关于检察机关法律监督机关性质和检察机关审判监督权的原则性规定，但检察机关是国家的法律明确规定的监督机关，只是没有明确检察监督可以采用检察建议这一种方式。然而从我国检察制度中来看，是包含了检察建议的，例如提出检察建议或者对检察工作提出改革建议被采纳，效果显著的检察官是可以嘉奖的。其次，虽然检察机关遵循职权法定，但我国并不没有明确禁止检察建议作为检察监督的方式且缺乏明确的规定，并不是没有规定，因此采用检察建议的方式进行监督并不违反职权法定。《中华人民共和国刑事诉讼法》中关于侦查活动监督的内容主要体现在第76条、第137条。以上条款是检察机关进行侦查活动监督的法律依据。而检察建议在检察监督活动中《人民检察院组织法》第5条的相关规定最为密切。侦查活动中《刑事诉讼法》第165条第2项关于需要补充侦查可以提出检察建议的相关规定以及第174条第1项对依法危害不大、事实清楚、证据充分可以建议适用简易程序的相关规定等都是刑事检察建议的直接法律依据。

二、检察建议在侦查监督的适用

侦查活动监督针对侦查机关、侦查部门的侦查活动是否合法进行察看，并对其违法取证的纠正情况进行督促，监督主体是各级人民检察院，监督对象是公安机关、国家安全机关、走私犯罪侦查局、监狱、军队保卫部门和人民检察院的侦查部门的刑事侦查活动。这一监督是一项贯穿于侦查工作全过程的法律监督，讯问犯罪嫌疑人、询问证人、被害人、勘验、检查、扣押物证、书证、鉴定、通缉、采取强制措施等所有的侦查行为均是监督的对象。我国的侦查活动监督具有局限性、事后性、软弱性等特征，出现了检察人员找不到明确的规定不敢用，司法实践中存对检察建议的重要性认识不足不愿监督或者不敢监督的情况。在诉讼程序中检察机关结合执法办案提出检察建议，是检察机关的基本职责，而如何改善上诉局面需要对检察建议在侦查监督的适用问题进一步探讨。

（一）侦查监督不同阶段的检察建议适用

1.事前的检察建议

通过提前介入侦查活动方式对侦查活动进行监督。检察机关依据相关法规，对于重大案件，可以根据案情需要派员参加侦查机关的讨论和其他侦查活动，即在案件移送检察机关之前对侦查活动予以介入。

2.事中的检察建议

在检察官同步介入侦查过程之中，通过零距离的观察和无障碍的监督，可以较早、较准地发现违法的苗头，并能及时予以指出并加以纠正。检察官参与侦查活动，还能够及时发现侦查机关在侦查方向、提取、固定证据及强制措施适用等方面存在的问题，通过与侦查人员的沟通和交流，为侦查活动指明方向，并提出意见和建议。此时出具检察建议为尽快侦破案件、牢固证据基础提供了法律保障和智力支持，同时也实现了对侦查活动的事时监督。

3.事后的检察建议

侦查活动已经结束，检察建议存在的意义不仅仅是对案件本身的建议，而是起到一个促进侦查活动管理的建议，提出不足及改进的建议，虽然这一次的侦查活动没有出现意外，但是其可能会导致某些结果的产生，其本身的行为具有一定的危险性，针对类似的情形提出相关建议，使得防患未然。

（二）侦查监督中不同情形的检察建议适用

1.审查批准前建议的适用

通过审查批准逮捕，发现是否有漏犯、监督捕前强制措施的适用是否合法、为侦查机关指明侦查的方向对侦查机关是否存在刑讯逼供、引供诱供、询私枉法、贪污受贿等非法行为的监督。在发现侦查机关的行为存在轻微违法但没有造成严重后果、尚未达到追究其法律责任的情况下，可以依法向侦查机关发出《纠正违法检察建议书》。侦查机关在受到检察建议书后，对于检察建议书中建议给予重视，及时改正，且若是同样的情况不能再出现，否则不再适用检察建议。

2.批准逮捕中检察建议的适用

根据我国《刑事诉讼法》的相关规定，侦查机关根据侦破案件的需要对犯罪嫌疑人拟适用逮捕措施的，应当向同级检察机关提出批准逮捕的申请。检察机关收到侦查机关移送的相关证据和案卷后，在对案件的相关证据依法进行审查后，应当在法定期限内做出批准逮捕或者不批准逮捕的决定。在批准与不批准的仪式程序中，检察机关通过行使审查逮捕权适用检察建议，例如对于批准逮捕的，侦查机关应当立即执行，并将执行结果及时通知检察机关。对于不批准逮捕的，检察机关应当说明不予批准的理由，需要补充侦查的，应当同时通知侦查机关继续进行侦查。对于经常没有立即执行或者没有将执行结果及时通知检察机关，或者需要补充侦查，而相关机关没有积极履行义务的，由相关办案检察人员针对具体情况提写检察建议，由相关部门负责人审查检察建议的必要性，盖章后以检察院的名义送达相关部门。

3.补充侦查中检察建议的适用

通过审查起诉进行监督，对退回补充侦查的方式、做出存疑不起诉决定的方式、对讯问犯罪嫌疑人、询问证人的方式、对讯问嫌疑人、询问证人等，可以得知侦查机关在侦查活动中是否存在刑讯逼供、暴力取证等侵犯公民权的问题，是否存在取证主体、手段、方式方法不合法问题，是否存在执法粗暴的问题，可以得知诉讼参与人的各项诉讼权利是否得到有效的尊重和保护，从而决定监督的方式，采用检察建议是否能监督侦查活动。

三、检察建议在侦查监督中效力

检察建议的立法效力层级过低。现行《刑事诉讼法》中并无检察建议的规定，迄今为止，效力层级最高的是人民检察院发布的《人民检察院检察建议工作规定（试行）》，该规定严格来说甚至都不算司法解释，只是检察机關内部的工作规定。检察建议立法效力层级过低的状况直接制约和影响检察建议效果的发挥。而实践中更是有人把之比喻为“父亲教育儿子”的模式，只是形式上说说，实际上并不动真格，左耳进右耳出，因此对于检察建议适用以后其效力如何保障，即检察建议发放至相关单位或者个人后，检察建议是否被实施或者采纳，笔者认为可以分情况而定：

积极采纳了检察建议，对于轻微违法事情进行了处理，作出整改措施。相关单位在受到建议后，短时间内作出相关方案并书面回复发放检察建议机关。即对轻微违法事情不在进行相应处理，若作出改进承诺后却不付出实际行动，超过规定期限，则严肃处理。接受检察建议却不具体改进作为加重的情形，列如提升罚款、不在适用检察建议而采取其他严格法定的措施。

另一种情况，收到检察建议后，相关机关可以就检察机关的内容、发文机关等提出异议。异议成立，取消检察建议。异议不成立，相关机关需对检察建议表示接受或是不接受。若是表示接受，则需要按照积极采纳检察建议的方法处理。若是不接受，笔者认为检察建议毕竟是非诉讼监督方式，并不能取代法定的诉讼监督方式。因此检察建议只能针对的轻微的与刑事诉讼法规则不相符的偏差，而不是大的错误，且建议不能针对同一问题重复性建议，当第一次建议使得相关机关并不重视的时候，同样的建议并不会使得问题得到整改，因此，需要更具有法律效力的措施。

四、对于改进侦查活动中检察建议适用的几点建议

对于促进检察建议发挥其职能，应当通过完善立法、建立外部协作机制、完善内部配合机制等途径来强化检察机关对侦查活动的监督职能。

（一）明确检察建议的法律效力

考察世界各国关于检察建议的规定，有的是在刑事诉讼法中加以规定，有的是在检察机关组织法中加以规定，体现出各国对检察建议均予以高度重视的态度。而我国，检察建议的法律效力被不当小觑。2012年8月31日新的《民事诉讼法》第208条增加规定检察建议。与此相适应，在刑事诉讼中，相关司法解释亦应及时跟进，对检察建议加以规定。明确检察机关的法律效力，便于认清检察建议，促进其适用。

（二）明确检察建议书的制发程序

检察建议是检察机关制作的正式法律文书，必须采用书而形式，检察建议应当按照统一的格式和内容制作，报请检察长审批或者提请检察委员会讨论决定后，以人民检察院的名义送达有关单位。检察建议书应当报上一级人民检察院备案，同时抄送被建议单位的上级主管机关。人民检察院应当及时了解和掌握被建议单位对检察建议的采纳落实情况，必要时可以回访。被建议单位超过一定期限对检察建议没有正当理由没有反馈或者不予采纳的，人民检察院可以向其上级主管机关或同级人大常委会、党的纪检监察部门反映情况。对于被建议单位对建议事项不及时整改而导致严重后果的，应当建议有关单位或部门追究相关责任人员的行政责任，对于构成犯罪的要依法移送司法机关追究其刑事责任。

（三）规范检察建议的模式

检察机关工作人员必须克服畏难和“少管闲事”或“分外之事”的思想，积极行使法律赋予检察机关的法定职责。同时，区分诉讼监督和检察建议不同的适用范围，对公安司法机关所办理案件确有错误而应当通过抗诉行使诉讼监督权的，应依法提出抗诉。检察建议的内容是否切中要害，是否具有可行，决定了检察建议能否得到重视和被有关单位采纳，在某种程度上也反映出检察机关的工作质量和水平。目前，部分检察建议存在大话、套话问题，指出的问题多有雷同，改进措施大同小异，最终使得检察建议流于形式、做表而文章，影响了检察建议本身的质量。为此，必须研究分析具体案件和存在的问题，针对不同案件或问题的特点、规律，考虑被建议单位的性质、职能等因素，在深入调查研究的基础上提出切实可行、合法准确的检察建议供有关单位参考。

检察建议应当包括以下问题：问题的起因和来源、改进的措施和意见、建议所依据的事实和法律以及被建议单位回复的期限等。实践中普遍存在的问题是检察建议的说理性不强，虽然指出了有关单位或人员工作中存在的问题，但难以做到以理服人，有凭借其监督地位而强加于人的感觉。检察机关在办案过程中发现了问题并就存在的问题提出了检察建议，但也仅限于提出建议为比，对检察建议的落实情况不再继续过问，加之现行法律对检察建议的法律效力、法律后果、后续程序并无确切规定，导致一些单位对检察建议敷衍塞责，难以起到整改作用。部分检察人员满足于各自所办理的案件，认为只要把案件办好就行了，检察建议并非自己的法定职责和义务，对检察建议的作用认识不够，不愿意或懒于提出检察建议。

总结

现阶段，检察机关对侦查活动的监督主要依靠侦查监督部门行使审查批准逮捕权以及公诉部门对案件进行审查起诉等途径来实现的，其实质是对侦查机关移送到检察机关的以案卷材料形式呈现的案件结果进行审查与监督。而监督侦查机关所进行的侦查活动自然成为法律监督的应有之义，对于如何更好的行駛监督权，区分检察建议的性质，使其发挥应有的本能，使其更好的服务于监督。

注释：

[1]龙宗智：检察制度教程[M].法律出版社.2002年版，第108页。

[2]包强：检察建议制度若干问题研究[D].复日大学硕士学位论文，2011年。

[3]蒋丽萍：中国检察权的宪法分析，中国政法大学博士学位论文[D]，2010年。

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