农村土地流转制度刍议

刘升华 马登昆

【摘要】：农村土地流转机制是制约农村经济发展的一大瓶颈，促进农村土地承包经营权的合理流转已成为当前完善和发展农村家庭联产承包经营制度的一项重要措施。立法极大完善了农村土地流转制度。但现有法律制度仍存在诸多流弊，各种流转方式在内涵外延、设立变更原则等方面存在种种冲突和矛盾，本文试分析了四方面不足并提出相应修改建议。

【关键词】：农村土地承包；经营权；转让；抵押；继承

国家农业部颁布了于2005年3月1号起施行的《农村土地承包经营权流转管理办法》。这些立法动态无疑表明农地流转日益受到重视，正如《中华人民共和国农地承包法（草案）及议案说明》中第八点明确指出“随着农业产业化及现代化进程的加快，今后工作的重点之一就是土地经营权流转的管理。规范土地承包经营权流转，使其有序地进行，有利于农业产业化经营和农业及农村经济结构的调整，也有利于推动农村土地承包关系的长期稳定。”

但是，现行立法存在缺陷，有待完善，本人从以下几个方面分析：

（一）各流转方式之间内涵外延界定不清，存在交叉重叠现象。

总结物权法和承包法，法律以列举的方式明确确立了转让、互换、转包、出租、入股、抵押及继承几种方式，代耕虽然对防止撂荒土地具有积极作用，但当事人之间实质是劳动力的雇佣关系，并不是市场流转行为。法律对上述几种方式界定不清，导致外延交叉重叠。应在以后的立法中注意明确。

（二）在流转方式上，仍存留债权让与的痕迹。

物权法草案二次审议稿第132条规定“将土地承包经营权转让的，应当符合法律规定并经发包人同意。”《承包法》37条也作了相关规定。新近颁布的《管理办法》第11条及25条更是将其具体化为承包方申请及发包方同意两道程序。关于转让应当经过发包人同意的立法规定在理论界和实务界受到猛烈抨击。这一规定至少会产生以下两点不合理之处：1、违背了农村土地承包经营权的物权性质。立法将承包经营权作为专章规定在用益物权编中，这一举动无疑向世人昭示该权利的物权性质。作为物权的土地承包经营权，权利人可以按照自己的意愿為自由处分而排除他人意志的干扰和阻碍。承包方转让承包经营权是权利人自由处分该权利的表现，无须征得发包方同意。原来法律规定转让须得发包方同意实质是将承包经营权视为债权。现在农地承包经营权已然“妾身已明”，获得物权效力，再将债权流转方式强行移植过来，必将架空承包经营权的物权效力，使其虚有其表，无益于保护承包经营权人的利益。第二，对广大农民来说，是对他们所享有的土地流转最终决定权的立法剥夺。“转让需得发包方同意”实际上将土地转让过程的终极处分权赋予发包方，而承包方作为真正权利人却对自己的权利没有决定性质的发言权。这样无疑会伤害农民对土地的情感，在需要转让土地又无法征得发包人同意的情况下造成土地抛荒、撂荒。即使能够征得同意，这一前置程序也将加大转让成本，况且立法并未界定“发包方”，也未明确规定发包方同意的标准，在现实生活中常常被发包方用作借口，趁机干预承包经营权的市场流转行为，扰乱流转秩序，限制土地的自由流转。

（三）流转登记制度不严密，存在前后矛盾的立法主张。

《承包法》38条和物权法草案133条规定，土地承包经营权人将土地承包经营权互换、转让的，不经登记不得对抗善意第三人。可见立法对承包经营权的变更采用登记对抗主义。而《承包法》22条及草案129条第1款同时又规定“土地承包经营权自土地承包合同生效时成立”，从该规定推出承包经营权的取得采用的是无需登记的债权合意主义，这就产生了矛盾。承包经营权的取得是其流转的前提，而承包经营权的变更是流转的结果。现行立法却对农地流转关系的两头设置了不同的登记原则，显然违背了物权法理中物权设立于物权变更应当一致的原则。因此未来立法中应将这两种相互矛盾的规定加以协调，建立一个便捷、高效、安全的土地承包经营权变动登记公示制度，这对物权流动制度保持高效运转具有极大的影响力。

经过十几年的发展，形成繁荣、活跃的国有土地使用权转让市场，其所发生的交易数量更加庞大，频率更为频繁，但仍然建立了物权登记制度，并且在土地转让活动中发挥了巨大的作用。反言之，正因为土地流转涉及复杂的利益关系，具有频繁的重复发生率，更需要明确的法律登记制度对法律关系各方的权利状态加以公式化，明晰化、确定化。

（四）流转方式的缺失——关于抵押和继承。

1、关于抵押。《农村承包法》只规定四荒土地承包经营权的抵押，对家庭承包的土地经营权能否抵押没有明文规定。参照《担保法》34条第2款的规定，耕地、自留山、自留地等集体所有的土地使用权属于不得抵押的财产，可见现行立法对家庭承包的土地能否抵押持否定态度。理论界对此也形成两派观点。反对设立抵押的理由是防止农民失去土地从而失去生活保障。[7]本人赞成设立抵押。第一，设立抵押权并不发生土地承包经营权的转移，如果担心农民因抵押而失去土地，则转让方式让农民失去土地的风险更为突出，法律既然允许土地承包经营权的转让，为何不能设立抵押呢？第二，在经济较发达的地区，二、三产业发展较快，农民收入呈多元化，土地已经不再是农民生存发展的唯一依赖。对他们而言，土地更是一种具有流动性和担保价值的财产性资源，迫切需要挖掘土地的多元化利用途径，实现土地价值的最大化。在比较贫困的地区，农地和宅基地使用权无疑是农民掌握的比较有价值的财产。在宅基地不允许抵押的情况下，再限制农民承包经营权抵押，将导致农民因融资困难而无法实现对农业的投资，影响农业发展。如果法律限制农业的发展，即使给以再多的土地也是惘然。2、关于继承。《承包法》没有明文规定家庭承包的土地之承包经营权能否继承，只规定林地及按其他方式承包的土地承包经营权可以继承。理论上关于土地承包经营权能否继承之争实质是对法律所侧重保护的对象不同所致。反对继承者认为土地承包经营权由承包经营合同取得，具有一定的身份性，主张不应继承，应将土地尽快重新投入流转，以保护新承包方的利益。而主张继承者则侧重保护原承包方的利益，以权利的可继承性来增强承包关系的稳定性，增加原承包人对土地的投入和可期待利益。本人赞成该权利的可继承性。土地承包经营权既然是物权，根据财产权的属性自然具有可继承性，继承人不论是农业人口还是非农业人口均可继承。当然鉴于土地资源的稀缺性及防止土地进一步零碎化以促进土地适度规模经营，在继承时应作一些技术性调整。社科院草案关于土地承包经营权的继承规定很值得借鉴。该案第247条规定“农地使用权可以继承”“从事农业生产经营或属于农业人口的继承人，可以优先分得农地使用权”“继承人均为非从事农业生产经营或非农业人口的，在继承农地使用权后一年内，应将农地使用权转让给从事农业生产经营者。”本人认为这是一个两全其美的做法，即尊重了土地承包经营权的可继承性，又使被继承的土地能够尽快回复流转，促使土地的有效利用，兼顾其他承包经营户的利益。

参考文献：

[1]黄建水、粟丽《中国农村土地流转问题的法律思考》载《政法论坛》2001年第一期，转引自冯进康《关于我国农村土地流转制度的法律思考》载于陈小君等《农村土地法律制度研究——田野调查解读》[M]，北京，中国政法大学出版社2004版

[2]王利明《农村土地承包经营权的若干问题探讨》载于《中国人民大学学报》2001年第1期