农村居民最低生活保障制度效果研究

李娇娇

摘要：最低生活保障制度是我国社会保障体系最后一道防护线，目前社会保障体系已经初步建立，并取得了一定的成效，但是，在农村最低生活保障制度实施过程中也逐渐暴露出一些问题。本文通过研究河南省商丘市农村最低生活保障实施过程中的保障对象的范围、保障对象必须符合的条件、相应的法律法规、农村最低生活保障基金的运营、监督机制、发放的透明度等方面，对农村最低生活保障制度效果进行评析，进一步挖掘农村最低生活保障实施效果的问题，并针对这些问题，提出相应措施以完善农村最低生活保障制度。

关键词：商丘市；社会保障体系；农村最低生活保障制度

当今社会，农村最低生活保障制度（以下简称低保）越来越受到关注，发挥着越来越重要的作用。我国不断努力使农村最低生活保障走向制度化、正规化，但是随着农村低保制度发展，也显现出许多不足。在政府对农村低保制度逐步完善的背景下，近些年来，河南省在低保制度方面也取得了许多成就，但在实施过程中也存在许多不足，因此正确了解农村贫困群体的基本需求和问题，以及农村低保制度的制定和运行情况、实施效果，进而完善农村低保制度，具有很强的理论意义和现实意义。

一、农村低保制度的建立与发展

2003年，民政部表示中西部没有达到条件的地方不再实施农村低保制度，只在发达地区继续试行，提出整体推进城乡最低生活保障制度建设，进一步探索城乡一体化的最低保障生活政策；2005年中央政府在十一五规划提出“有条件的地方要积极建立农村最低生活保障制度”；2007年，党中央和国务院决定在全国统一建立实行农村最低生活保障制度，国务院下发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，这是第一份国家关于农村低保制度下达的政策性文件。20lO年，在农村低保方面，全国有2528.7万户，有5214萬人得到了农村低保，受保人数比上年增长了9.5%，全国农村发放农村低保资金比上年同期提高了22.6%，而且全国农村低保平均低保比去年增长了16.2元，全国农村低保月人均补助水平比上年提高了8.8%；2013年，全国有农村低保对象2931.1万户、5388.0万人，比上年同期增加43.5万人，增长了O.8%，全年各级财政共支出农村低保资金866.9亿元，比上年增长20.7%，其中中央补助资金612.3亿元，占总支出的70.6%；2013年全国农村低保平均标准2434元每人每年，比上年提高366元，增长17.7%，全国农村低保月人均补助水平116元，比上年增长11.7%。

数据表明，目前全国受保人数越来越来多，我国农村低保制度越来越完善

二、商丘市农村最低生活保障制度实施措施

当前，商丘市受保人数达到约31万，约占全市农业人口的5%，从而有效地保障了农村贫困居民的基本生活，促进了全市各项事业的持续良好发展。但是近几年以来，商丘市低保制度出现低保覆盖率低，受保人数少，以及商丘市的低保法律法规不完善等问题。

（1）严格按照程序，做到三个到位：受保对象的确定到位；做到透明操作；规范农村低保档案管理。

（2）进行有效地监督。在实施农村低保制度的过程中，要及时采取监督措施，保障受保居民的切身利益，维护我国社会长期稳定发展。

（3）规范资金的发放与管理。农村低保资金是用来保障农村受保居民的基本生活的专款资金，必须加强资金监督管理工作，保证资金的专款专用，任何个人或者单位不得挪用。而审计部门要对资金使用进行监督和不定时抽查，发现问题，及时上报。

三、商丘市农村低保制度存在的问题及对策

1.商丘市农村低保制度存在的问题

（1）农村低保法律法规体系不完善。商丘市农村低保制度从试点以来，一直缺少相应的政策和法律保障，农村低保制度的立法工作滞后于社会的需要。虽然国家在2007年颁发了《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，使农村低保制度相对以前有很大的提高，但仍旧没有严格意义上的法律法规。

（2）家庭收入难以精确界定。这个问题是全国范围内共有的问题，现在商丘市很多农民外出打工，他们由于体力较弱或者缺乏一定劳动技能，导致工作不稳定，收入很难统计准确。因此家庭收入存在着很多的不确定性。

（3）动态管理机制不完善。虽然商丘市每年都会实行动态管理，而且每年至少审核两次。但管理部门没有及时更替受保人员，只是参照上年名额进行微调，使低保动态管理流于形式。最近几年，人员流动频繁，导致很难精确掌握低保对象家庭收支情况，难以根据受保人收入变动，及时调整受保对象。

（4）农村低保管理工作不规范。①监督机制不完善。在对商丘市某村的调查中发现，虽然政府设立了举报电话、举报邮箱等监督途径，但当村民拨打电话，反映遇到的问题时，几乎得不到回应和有效的解决方案。②造假严重。由于农村低保管理工作不规范，导致造假现象严重。

（5）農村低保资金管理不到位。低保资金是低保实施的有效保证，商丘市农村低保资金管理混乱，没有明确的管理制度，监管人员素质普遍不高，管理机构服务差，管理效率低下，缺乏有效监督。

2.农村低保制度问题的应对措施

（1）建全农村最低生活保障制度相关法律法规。要想真正解决农村贫困的问题，相应的法律保障是必不可少的，同样，商丘市必须增强相应的立法制度保障，以此为依据完善商丘市的农村低保，规定低保工作中的处理方法和问题的处理方式，还要完善农村低保监督机制。同时建立一些贴切实际、对农村贫困居民有益、适当创新的政策，使之更加具有灵活性。

（2）合理确定家庭收入水平。对农村低保对象家庭收入情况的确定，具有很大的作用，而商丘市要想准确界定受保对象：要进行合理的家庭收入水平调查，改进家庭收入的计算方法，制定核算收入的标准，增加核算的准确性；应该进一步完善农村低保申请表和调查表格；进一步逐户来审核家庭收入的真实性；进行公示，接受农村居民的监督。

（3）加强监督管理机制。在商丘市，经常存在关系户、造假信息、漏报的情况。因此加强监督是必不可少的，因此应该积极完善农村监督管理体系，进一步加强低保监督管理。改善低保监督管理体系设立由居民组成的委员会，代表村民的利益，更好地监督农村低保，从而使农村低保制度更加公平。还要设立专门监管部门，专门对商丘各地区进行监督，进行不定期抽查。丰富监督管理方法，可以建立奖惩制度，对取得成效的进行一定的奖励，对于执行不力的进行惩罚。丰富监督渠道，完善的监督渠道对于低保有效运行是必不可少的，只有让每一个公民通过多种多样的方式参与监督，才能取得更好的效果。

（4）提高农村低保制度运行管理水平。第一，对低保对象做好动态管理。需要做好对受保人员的每一阶段的调查工作，如果其收入提高，则将其名额转让给他人实现对低保对象的动态管理。第二，商丘市应该根据低保对象的身体健康状况、家庭结构等，即导致贫困的原因进行分类，然后针对不同对象进行不同标准的救助，从而提高农村低保运行管理水平。

（5）改善农村低保资金管理机制。首先，需要增加更多渠道来筹集资金，如果仅仅依靠国家拨款根本不能满足贫困居民的需求，需求不能满足，则会制约农村低保制度的发展，因此商丘市政府应该通过捐赠、鼓励收入再分配等来增加农村低保资金。其次，严格资金发放程序，每一步都需要有相应的负责人，规范发放程序，保正资金发放到受助者手中。再次，规范资金领取程序，使程序有效进行。最后也最重要的是，加强资金的监督检查，防止资金被违法人员滥用。

四、结论

本文通过详细分析商丘市的一些农村低保制度实施情况，指出商丘市在农村低保制度方面存在的一些问题，进而有针对性地提出完善农村低保制度的措施：第一，建全农村低保制度法律法规；第二，合理确定家庭收入水平；第三，加强监督管理机制；第四，提高农村低保制度运行管理；第五，改善农村低保资金管理机制。总而言之，我国的农村低保制度基本已步上正轨，商丘市的农村低保制度也在逐步完善，虽然在运行中有许多的问题需要解决，但由于政府越来越重视，以及社会不断发展，农村低保制度存在的问题会不断改进，并发挥越来越重要的作用。