力促新型城镇化与农业现代化协调发展

梁淑英　杜程程

〔摘要〕 新型城镇化与农业现代化是相互促进、协同发展的共生关系。当前，我国新型城镇化与农业现代化协调发展的态势已初步形成，但还存在城镇化发展对农业现代化的带动作用不足、现代农业发展基础薄弱难以满足城镇化需求等问题。为此，应充分发挥新型城镇化作用，引领带动农业现代化快速发展；加快推进农业现代化，为同步推进新型城镇化提供坚实基础；科学統筹城乡发展，促进新型城镇化与农业现代化协调发展。

〔关键词〕 新型城镇化；农业现代化；协调发展；城乡二元结构；土地制度改革

〔中图分类号〕F127 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2017）02-0056-04

新型城镇化与农业现代化是相互促进、协同发展的共生关系，二者协调发展是推进城乡一体化发展、全面建成小康社会的必由之路。当前，我国新型城镇化与农业现代化协调发展呈加快态势，但在许多方面仍不协调，研究探讨这些问题及其深层原因，提出对策建议，对新型城镇化与农业现代化协调共生发展具有重要的现实意义。

一、新型城镇化与农业现代化不协调发展的表现

（一）城镇化发展对农业现代化的带动作用不足

改革开放30多年来，我国城镇化速度不断加快，特别是20世纪80年代以来随着改革开放的深入推进，经济快速发展，城镇规模迅速扩大，数量不断增加，2015年城镇化率为56.1%。但是，目前我国新型城镇化的步伐与农业现代化的推进步调并不一致，主要表现为：由于政策、资源、经济结构等原因造成区域发展不平衡；经济产业依然较为分散，不能形成集聚效应，依然在走高投入、高污染、高能耗、低产出的发展模式；一些中小城镇的道路、水利、通信、服务等公共基础设施薄弱，社保、医疗、教育等资源稀缺，相关配套功能缺乏，对人口的吸纳能力有限；城镇产业位置分散、规模小、产业特色不明显，限制了提供就业岗位的能力。这些问题导致城镇对农村的辐射和带动能力不足。

（二）农业现代化发展程度较低，难以满足城镇化需求

目前，我国农业现代化发展程度较低，城乡居民收入差距依然较大，农村建设仍然滞后，有限的农业资源供应与不断增加的农产品需求之间的矛盾日益尖锐。我国土地、淡水等重要资源的人均水平均低于世界平均水平，加之农业生产方式粗放，水土流失严重、土壤肥力下降、水资源利用率不高，薄弱的农田水利设施亦造成水资源的大量浪费，使农业自然资源不足的问题更加凸显，给农业生产带来很大限制。2015年我国粮食产量实现了可喜的“十二连增”，但是粮食产量的继续增长已经遇到了瓶颈；与此同时，城镇化提高了居民的生活水平，增加了农产品的需求数量，对于产品的质量要求也更加严格，这使得保证农产品供应量和粮食安全的压力更大。此外，我国现阶段的农业发展，在技术层面缺乏及时大胆的创新和推广，缺少专业化的市场经营管理和服务方面的人才。这些因素都在一定程度上制约了城镇化的发展。

（三）新型城镇化和农业现代化进程中面临的生态与环境压力持续加大

新型城镇化和农业现代化的快速发展，加快了能源需求速度，产生了一系列环境问题。在城镇化发展进程中，我国长期以来推行的是粗放式发展模式，很多地区发展目光短浅，单纯以速度作为工业化、城镇化的发展指标，造成用地失控、环境污染、资源消耗过度的严重后果，城镇化发展面临不可持续性。农业资源的不合理开发及过度使用，不仅影响农业生产成本和产出比，而且还会威胁到农产品的质量安全，严重阻碍农业生产的持续发展。

二、影响新型城镇化与农业现代化协调发展的因素分析

（一）城乡二元结构在很大程度上造成新型城镇化和农业现代化的偏离

囿于制度捆绑下的城乡二元结构，在很大程度上造成我国新型城镇化和农业现代化的偏离。大量进城农村劳动力，虽然大部分时间不在农村居住，也已经不再从事农业生产，但仍无法获得城市居民身份，不能真正落户城市，在就业、住房、医疗、教育、社会保障等基本公共服务领域享受不到与城镇居民同等的待遇，难以在城镇定居。据统计，2015年我国常住人口城镇化率达到56.1%，户籍人口城镇化率为39.9%，二者之差达到16.2%，可见相当多的进城农民工没有解决“市民”身份问题。这就需要深化改革，打破制度藩篱，创新体制机制，解决进城农民工身份问题。对于没有进城的农村劳动力，需要进一步健全体制机制，着力构建以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系，通过深化改革使广大农民共享新型城镇化和农业现代化成果。

（二）土地制度改革进程影响着新型城镇化与农业现代化的协调发展

土地制度改革关系到多方利益主体，牵一发而动全身，改革难度可想而知。当前阻碍农村土地制度改革的因素主要包括两个方面：一是农村家庭劳动力转移后，大量土地被闲置，对承包地的不同处理方式会带来不同结果。统计数据显示，2015年我国农民工数量已达到2.77亿人，其中常年外出务工的农村劳动力就接近2亿人，年轻的新生代农民工，往往选择外出打工，而不愿回到农村种地，随着农村居住人口老龄化的不断加剧，劳动力面临短缺，未来“谁来种地”的问题日益凸显。二是引进工商资本流转农民承包地将加大土地非农化风险。工商资本、金融资本进入农村进行土地流转，很可能受到当地政府政策的引导和干扰，缺乏对农业投资领域风险的预见性，很容易遭遇亏损。一旦连续遭遇亏损，势必会中途放弃经营，停止对农民支付土地租金，甚至有些资本流转到农村，从一开始就打着农业生产的旗号从事商业活动，势必会对我国粮食安全造成威胁，进而影响农产品的有效供给。

（三）社会保障制度不完善制约着新型城镇化与农业现代化的协调发展

城乡分割的二元制度严重制约了农业生产和农村经济发展，很大程度上限制了城乡间生产要素的自由流动，从而造成新型城镇化和农业现代化发展不同步。2000年我国城镇化率为36.2%，2015年达到56.1% ，15年间提高了19.9个百分点，年均增长速度為1.33个百分点。在我国城镇人口的统计口径中，包括了常住在城镇但户籍仍在农村的农民工，由此可见，进城农民工“市民化”问题仍是亟需解决的难题。长期以来，进入城市的农民工被置于城市社会福利体系和社会管理体制之外，不能享有与市民同等的权利，根本原因还在于我国社会保障体系不健全。

三、推进新型城镇化与农业现代化协调发展的对策建议

（一）充分发挥新型城镇化对农业现代化的引领带动作用

1.发挥新型城镇化的市场辐射作用，优化农业产业结构。新型城镇化是以人为核心、以产业为支撑的城镇化，以人口聚集和产业集聚为特征。人口聚集、产业集聚推动了城镇化进程中的工业产品生产性市场、农业产品消费性市场和三产服务性市场的繁荣，而市场是产业发展的基础，市场越广则产业发展潜力越大。所以在推进农业现代化进程中，如果着力将新型城镇化进程中的工业产品生产性市场、农业产品消费性市场、三产服务性市场向农业农村辐射延伸，则可通过城镇化的农产品消费市场带动农村特色产业的发展壮大，通过城镇化的涉农加工工业带动农村涉农产品精深加工，通过城镇文化、商贸、物流、旅游等三产服务带动农村物流运输、中介营销、信息咨询、文化传承、旅游观光等三产服务业的发展，从而延长农业产业链条，拓宽农村产业新业态，推进农业产业结构转型升级，构建现代农业产业体系，从而加速推进农业现代化。

2.打破生产要素约束瓶颈，推动生产要素双向流动。城乡间要素的自由平等交换是提升城镇化质量、消除二元结构、统筹城乡关系、发展新型城镇化和农业现代化的重点环节。在当前城乡间发展存在较明显差距的情况下，土地、劳动力、农村产权等要素的主要载体是农村，资本、技术、城市产权等要素的主要载体是城镇，受到以城镇化为主导的要素流动引导机制的驱动，农村生产要素向城镇转移已经初具规模，但城镇生产要素向农村流动的制度机制尚不完备，出现了生产要素从农村流向城镇远远大于从城镇流向农村的不平衡格局。比如，在我国现行户籍管理制度下，农村人口落户城镇受到很大限制，但同时也要注意到，城镇人口落户农村同样受到限制，这主要归因于我国农村集体土地的公有制。只有具备了要素自由流动的开放环境，城镇化才能得以快速发展，集体土地所有制由于产权关系的封闭性，在很大程度上制约了要素在城乡间的自由流动。大量的零散资金注入农村，会促使封闭的集体所有制逐渐解体，建设用地、宅基地的置换使得集体成员内部的产权关系从本质上得以改变，要素流动更加趋于开放化和自由化。土地、资本等要素的流动，可以加速土地置换带来的交易，使农民获得长久的财产性收益。资本通过投资经营得到有效利用，可使得原本封闭受限的土地发挥巨大的经济价值，当地经济社会也可以通过各种具有活力的经营模式得到健康长久的发展。

3.在新型城镇化过程中努力实现城乡基本公共服务均等化。2014年国务院出台了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，标志着深化户籍制度改革进入全面实施阶段。截至2016年9月底，全国有30个省份出台户籍制度改革方案，取消了农业与非农业户口的区别。取消身份名义差距，标志着户籍制度改革迈出了关键一步。彻底改变城乡户籍背后的如教育、医疗、保险等诸方面的公共服务差距，还需要更大的投入，更多的时间。应通过优化教育管理体制和投入机制，完善社会保险制度，拓宽住房保障渠道，建立同农业转移人口市民化相挂钩的财政转移支付机制等手段，使进城农民工及其家属充分享受城镇居民享有的基本公共服务，保障农村剩余劳动力有效转移。农村剩余劳动力有效转移，一方面可以推动、带动农业生产的专业化、精细化、规模化和产业化，加速农业现代化发展进程；另一方面，能够为新型城镇化提供精壮人口和劳动力，带来活力和创造力，从而实现新型城镇化与农业现代化协调发展。

（二）加快推进农业现代化，为同步推进新型城镇化提供坚实基础

1.发展多种形式的规模化生产，提高农业生产效率。现代農业区别于传统农业的特点之一是规模化发展。应着重探索以多种形式发展农业的规模化生产：一是产业布局的规模化。现代农业产业布局，应按照土地自身属性合理设置其种植、养殖、加工、旅游等用途，筹建一批产业特色鲜明、竞争力强的大园区，在园区中重点培育合作社、家庭农场、专业大户、新型职业化农民等新型经营主体，充分发挥龙头企业的带动作用，指导农户、合作社向专业化领域发展，鼓励和帮助各种农业主体开展多种形式的合作。二是产业链条的规模化。应加大农业招商引资力度，加快先进技术、人才等优质生产要素从城市回流农村、反哺农业。加快构建从生产、加工、设计到仓储、运输、销售的完整产业链条，在每一个环节上做大规模、形成气候。三是服务的规模化。应鼓励大企业到农村开发和建设各类农业服务项目，加快建立集公益性、经营性和自助性于一体、专项服务和综合服务于一身的现代新型农业社会化服务体系。

2.以产业培育为支撑，壮大城镇经济实力。提升农业现代化水平，要以产业培育为着手点，重点发展龙头企业，加快推进农业产业结构调整。目前，我国农业仍处于传统发展阶段，农林牧副渔等产业占居主要地位，农村第二、第三产业发展滞后。因此，要实现农业产业结构转型升级，在确保粮食安全的前提下，延长拉伸农业产业链条，大力发展农业产业化。加快引导资本、技术等生产要素的区域集中，建立区域性农业强势主导产业，发展农产品深加工，打造区域功能强大、产业特色鲜明的农产品产业带，提高农业产出效益。充分发挥龙头企业在农业产业结构调整中的“领头羊”作用，大力培育合作经济组织，便于农户获得政府高质量的服务，有效减少或避免各种农业经营风险，还有利于提高农民在市场经济中的谈判能力，保障农民获得稳定连续的收益。

3.大力实施农村土地产权改革，切实保障农民利益。在推进新型城镇化进程中，要进一步深化土地产权制度改革。一是在宪法和物权法框架内明确农民的土地財产权。我国现行集体共同共有制度容易带来集体土地产权的不明确、不完整问题，需要以制度手段确保农民的宅基地使用权和耕地的承包权，使农民能够依法享有较为完整的土地使用权、经营权、收益权和处置权等涉及切身利益的权利。二是坚持“依法、自愿、有偿”的原则，探索建立农民土地使用权市场交易制度，培育新型农业经营主体和服务主体。三是按照“同地、同权、同价”原则，逐步建立农村集体建设用地市场。统筹安排，加快建立城乡一体化的建设用地市场，确保农村集体建设用地享有与城市建设用地平等的权益，切实依法保障农民合法利益。

4.加强职业技能教育，培育新型职业农民。新型城镇化呼唤农业现代化与之共生协调发展，农业现代化呼唤新型职业农民作为经营主体。一要借鉴其他国家农业法人经营组织发展壮大的经验，重点培育种粮大户、专业户、农业龙头企业以及专业合作组织等经营主体中的负责人，不断提升农业实用技术实践水平，增强决策者经营管理能力。二要鼓励、引导和培养年轻人才返乡支农。大中专院校、中等职业学校中的毕业生，有一部分是潜在的农业从业者，对这部分人要给予引导和鼓励，培养他们从事农业经营的基本技能。除此之外，还要为他们从事农业经营活动、成为职业农民提供政策与制度上的支持，解决未来中国农业“谁来继承”的问题，这样才能不断为农业发展输入新鲜血液，夯实人才保障。三要优化农业培训机构，注重因地因时制宜，完善课程设置、师资安排，不断提高培训质量，按照新时期农业现代化的要求，对接较为先进或最先进的种养技术、加工技术、经营管理理念以及最新的市场动向、发展态势，培育有文化、懂技术、会经营的新型职业农民。

（三）科学统筹城乡发展，促进共同繁荣

1.深化制度改革，落实体制保障。应打破城乡二元结构桎梏，推动“农转非”，促进城乡之间要素的自由流动，在更高层次上形成城乡之间以及工农之间互动上升的发展格局。农业现代化发展水平，实际上取决于新型城镇化的发展能够将多少农村人口彻底转移到城镇。因此，推进新型城镇化与农业现代化协调发展，必须加快户籍制度改革步伐，减少农民进城就业和居住成本，消除其后顾之忧，破除户籍制度限制，切实把已经进城的农村劳动力真正转换为城镇人口。同时，政府要及时做好配套改革和出台具体措施，深化就业、教育、医疗、金融、社会保障等制度改革，建立覆盖城乡、覆盖实有人口的全方位社会保障体系。

2.加强科技创新，转变发展方式。科技创新是推进我国经济持续健康发展的强大软实力，也为新型城镇化发展提供了不竭动力。新型城镇化的新，新在发展方式。在城镇化发展过程中，人口过快增长、资源承载力有限、环境污染等各种矛盾伴随而来，解决这些深层次问题，必须依靠科技创新的力量。科技创新是产业健康发展的基本保障，通过加快科技成果转化，推动工业化发展，促进产业升级，能够有效带动城镇化水平的提高。相比工业的不断发展，农业现代化在我国仍然是短腿。发展现代农业，关键是发展现代农业科技，应大力增强农业科技创新能力，不断提高科技在农业发展中的贡献率。

3.强化政策引导，整合社会资源。在政策的制定和落实方面需加强各部门间的协调配合，促进人口、土地、住房、就业、社会保障、生态环境等各项涉及民生的基本政策和改革举措形成合力并有效落到实处。应以城镇化水平为导向，建立一套指标体系：特大城市和大城市以城市国际化程度、经济发展水平、技术创新能力、常住人口覆盖率、基本公共服务水平等为指标；中小城市、重点中心镇以吸纳农业转移人口规模、劳动生产率水平、基本公共服务水平和资源环境利用效率等为指标；一般镇以特色产业发展、农业生产水平、商贸和公共服务覆盖率等为指标。

4.注重生态环境，提高宜居水平。目前，我国工业发展依然存在資源消耗大、利用效率低、环境污染严重等问题，同时农业生产中由于化肥、农药的过度使用造成了严重的面源污染，反过来对新型城镇化的生态环境造成破坏。所以，必须切实转变经济发展方式，通过加大政策支持力度，引领企业向低碳、环保、集约方向发展；在农业生产中，应通过加大培训力度，引导农民科学种田，提高农业劳动生产率。只有转变经济发展方式，才能改善城镇生态环境，提高资源环境承载力，进而促进新型城镇化与农业现代化协调发展。

〔参 考 文 献〕

〔1〕曹俊杰，刘丽娟.新型城镇化与农业现代化协调发展问题及對策研究〔J〕.经济纵横，2014（10）：12-15.

〔2〕曾 超，钱晓颖.我国农业现代化与新型城镇化发展关系研究〔J〕.农村金融研究，2013（12）：68-72.

〔3〕马晓河，胡拥军.中国城镇化进程、面临问题及其总体布局〔J〕.改革，2010（10）：30-45.

责任编辑 梁华林