基于财政分权的房价上涨对产业升级的影响

关劲峤

（淮阴师范学院城市与环境学院，江苏 淮安223300）

基于财政分权的房价上涨对产业升级的影响

关劲峤

（淮阴师范学院城市与环境学院，江苏 淮安223300）

在财政分权的背景下，地方政府拥有推动房价上涨的动机和手段。而房价的持续上涨在很大程度上表现出对产业升级的阻碍效应。房价上涨会引起生产要素成本的叠加上涨，使企业经营困难；通过投资路径依赖影响企业发展战略，通过替代效应抑制市场需求，通过挤出效应阻碍相关产业发展，最终抑制产业升级。因此，要从政绩考核体系的完善、生产要素的市场化、基础研究的投入、产业协调发展和扩大内需等方面入手，引导房地产业健康发展，促进产业升级。

财政分权；房价；产业升级

近年来，中国遭遇了经济增长的瓶颈，由过去高速增长转变为中高速的新常态增长，部分省份甚至出现了负增长。虽然新常态的经济增速反映出产业转型、升级的阵痛，但也说明技术创新和产业升级并没有成为中国经济持续、稳定增长的动力。而与此同时，中国房价则持续上涨，部分城市的房价上涨速度甚至超过了经济增长速度，房地产投资和开发持续过热，引发了新一轮对房地产市场的宏观调控。那么，中国经济的新常态、产业转型升级的困境是否与房价上涨有关？房价上涨是产业升级的动力还是阻碍？

一、文献回顾

对于房价在产业升级过程中的贡献，一些学者给予了正面的肯定。高波等从区域产业转移的角度入手，认为房价上涨幅度的差异性诱使劳动力进行区域转移并改变了劳动力结构，引起了产业转移，从而促进了产业结构升级［1］。齐讴歌等则从城市空间结构角度进行分析，指出房价水平的上涨促使城市用地结构转变，推动城市制造业向郊区扩散，而使生产性服务业在城市中心集聚，从而实现了城市产业结构的优化和转型升级［2］。

另一些学者则指出了房价上涨对产业升级的负面效果。在房价持续上涨、房地产投资回报率较高的背景下，企业会将有限的资源配置到房地产部门获益，而影响到资金占用多、投资风险高、回报周期长的研究开发项目，企业的创新倾向变弱，对研发产生挤出效应［3］［4］，同时，将大量资源错配到与房地产相关性较强的、生产效率落后的行业里，以维持较高的利润率，还会阻碍全要素生产率的提高［5］。而朱默涵指出房价快速上涨会影响消费结构的升级和消费率提高，从而降低消费需求对产业升级的拉动作用，抑制产业结构的升级［6］。藏波等则以地价为研究对象，全面总结了地价上涨的产业升级效应，将工业地价上涨的产业升级效应分解为促进效应和抑制效应，并指出处于不同产业升级阶段的城市，地价上涨的产业升级效应存在着显著的不同［7］。

综上，以往对于房价的产业升级效应研究角度集中于劳动力转移、资源错配和挤出效应等方面。从研究结论来看，既考虑了正面的作用也指出了负面的效应。然而，过去的研究明显忽略了对生产要素、相关产业发展的全面考察，也忽视了房价利益主体之一——地方政府的角色和作用。有鉴于此，本文以财政分权为出发点，将地方政府引入房价上涨对产业升级贡献的分析当中，进而全面分析生产要素价格、消费市场、相关产业和企业对房价的响应，对房价的产业升级效应作出更为综合的判断，提出有针对性的政策建议。

二、财政分权与房价上涨的内在关联

大多数学者都将地方政府干预房价的动机归因于土地财政，认为是土地财政推高了房价并形成了房价的有效支撑［8］［9］。 但事实上，要更为全面理解中国房价的上涨，应该从财政分权的背景入手，分析地方政府干预房价的动机和手段。

（一）财政分权使地方政府形成推动房价上涨的动机

根据公共经济学理论，中央政府向地方政府分权的动机来自地方政府了解社区居民偏好的假设，并认为财政分权有利于居民福利的提高［10］。而中国1994年进行的分税制改革，其本意是缓解中央财政压力，同时希望藉由政绩考核体制推动地方经济增长。随着财政分权体制的推行跨入第24个年头，其在促进中央财政收入攀升、推动地方经济增长方面都取得了明显的效果，但也形成了较多的弊端。最突出的问题就是促使地方政府在追求政绩和财政收入的基础上形成推动房价上涨的动机。

首先，政绩考核体制使地方政府高度依赖于房价上涨。长期以来，中央政府对地方政府的考核较为单一，更多地用GDP衡量地方官员的政绩，导致地方领导干部只顾经济的增长，只抓GDP增长的数量指标。地方经济在增长过程中逐渐形成了对大规模固定资产投资模式的路径依赖，而尤以房地产固定资产投资为重，以至于很多地方政府都将房地产业作为支柱产业。虽然房地产业的发展确实对经济增长作出了很大的贡献，但是房地产业发展的根基在于产业的发展和经济的增长，而不能本末倒置。脱离经济基本面的房价持续上涨则缺少支撑，容易造成供过于求，形成房价泡沫，甚至出现房地产高库存。而地方政府为避免房价泡沫化和房地产高库存等问题的简便方法就是要形成房价上涨预期，维持房价上涨态势，促进房地产投资。

其次，地方政府依赖于房价上涨缓解财政支出压力。财政分权之后，财权上收、事权下放，地方政府承担了大部分事权和财政支出。在财政收支存在巨大缺口的背景下，地方政府不得不依赖于所垄断的土地市场获取预算外收入，土地批租成为地方政府获取预算外收入的重要手段。而房价上涨无疑能够活跃土地批租市场，促进地价快速上涨，地方政府也会获得更高的土地出让收入，缓解甚至改善地方财政收支压力。

（二）财政分权赋予地方政府推动房价上涨的手段

财政分权使地方政府面临着财政收支缺口和促进地方经济增长的巨大压力，但也获得了预算外收入和财政支出软约束的便利。地方政府一方面可以通过垄断土地市场获取预算外收入，并通过土地市场的操作推高地价。另一方面，地方政府预算的软约束又为其向房地产业进行转移支付提供了便利，财政购买手段的便捷使用也为房价上涨提供了有效支撑。

首先，地方政府通过土地市场垄断推高地价。虽然地价与房价的关系并不明确，但土地成本的上升必然带动房价的上涨。地方政府对土地市场的垄断及相关的土地管制手段为影响地价提供了现实的条件。

一方面，地方政府通过改变土地出让方式影响房价。虽然土地出让的市场化有利于土地资源的优化配置，但商业用地批租制度、土地出让的“招拍挂”在一定程度上也成为推动房价上涨的重要工具［11］。地方政府还有意鼓励、扩大甚至虚拟土地市场竞争，对参与竞拍的房地产企业给予税收上的优惠、减免甚至返还土地出让金，都能够降低房地产企业开发成本，增强了企业的购地竞争力，在很大程度上推高了地价，最终用地成本的提高也推动了房价上涨。

另一方面，地方政府又可以通过紧缩土地供应量影响房价。为了推高地价，地方往往会采取“饿地”的措施，而土地市场一系列制度的推行都为控制土地供应提供了条件。土地储备制度的实施使得土地储备机构成为土地供应的唯一来源，进一步增强了土地市场的政府垄断地位，政府完全垄断了土地的供应结构和数量［12］［13］。 以利益最大化为决策目标的地方政府会有意减少用地供应，增加土地市场的竞争程度以推高土地价格，最终推高房价。

其次，预算软约束成为地方政府影响房价的推手。房价的快速上涨提高了土地出让收入，也使地方政府对房地产业愈加依赖。而大量出让土地既能够促进固定资产投资水平，也能使地价在持续上涨的条件下给地方政府带来更多的收益。但如果过度出让土地而不“饿地”，则会对稳定房价构成威胁，就需要增加房地产的市场需求。鉴于税收补贴和减免都对房价的攀升有明显的作用［14］。地方政府在财力允许的条件下，会给予房地产需求以更多的优惠和补贴，包括采取购置税收减免和财政补贴等办法。然而，在财权和事权的不匹配的背景下，地方政府额外增加对房地产市场的财政支出会进一步增加地方财政收支的缺口，使地方政府的财政负担更为严重。由于财政分权体制使地方政府相应地获得了“预算内软约束”和“预算外基本无约束”的权利［15］。地方政府能更方便地通过预算外收入和地方融资平台等手段解决财力约束的问题，使优惠政策的实施阻力更小。而对房地产市场转移支付的增加，减少了购买成本，提高了购买力，从而增加了房地产市场需求，对房价上涨起到了明显的促进作用。

三、房价上涨对产业升级的影响机制分析

虽然理论上房价上涨对于产业升级既存在着正向的促进作用，也存在着负面的阻碍作用。但在财政分权对房价具有促增效应的情况下，房价上涨在很大程度上表现出对产业升级的阻碍效应。波特在《国家竞争优势》一书中提出了著名的钻石模型，并指出影响产业升级的四大因素包括生产要素、相关产业发展、企业战略和市场需求条件［16］。根据这一理论框架，本文认为财政分权背景下，房价的上涨会通过生产要素成本上涨、企业投资路径依赖、减少市场需求和产业结构畸形发展对产业升级产生影响，如图1所示。

图1 房价上涨对产业升级的影响机制

（一）房价上涨引起企业成本叠加上涨，阻碍产业升级

长期以来，地方政府负向扭曲生产要素价格，工业企业特别是面向出口企业以严重偏低的价格获得生产要素。但在要素市场化程度越来越高的背景下，生产要素价格面临着巨大的反弹压力。特别在房价持续上涨的情况下，近年来生产要素价格已经出现了大幅度的提高。

在房价上涨的背景下，劳动力价格存在着上涨的趋势。对劳动者而言，房价升高会导致其生活成本上升。如果居民未能占有房地产，则房价上涨意味着其购买成本、租赁成本的增加，必然提高其生活成本。而对低技能的劳动力群体而言，房价上涨大幅度提高了生活成本。生活成本的压力会迫使简单劳动力向相对落后的城市转移，寻找适合的工作岗位以降低生活成本。而简单劳动力的流出又降低了城市的劳动力禀赋，提高了服务价格［17］，使城市生活成本进一步提高，从而推动工资水平上涨。虽然在招商引资、促进经济增长的压力下，地方政府往往会通过各种手段压低工资。但在劳动力流动性较强的情况下，政府干预劳动力市场反而形成了“用工荒”，又进一步使劳动力价格大幅度上涨。

劳动力价格的上涨使城市的劳动力禀赋发生相对的变化，从企业角度来看，在劳动力平均成本上升的情况下，企业会改变用工结构，更多以资本密集型产业取代劳动力密集型产业。而从资金成本来看，房价上涨会吸引社会大量资本流入房地产业，房价持续上涨的预期又进一步助推资金的流入，使实体企业可融资资金减少，企业融资成本增加。因此，在劳动力和资金成本共同上涨的情况下，生产要素相对价格变化很小，也影响到资本对劳动力的要素替代，阻碍产业升级。

除劳动力成本和资金成本之外，房价上涨还助推地租、房租上扬，直接增加企业生产、服务的成本，造成实体企业经营困境。长期以来，地方政府出于对招商引资的偏好，也会将大量的土地资源配置给工业部门。但在房价上涨的时候，地方政府也会频繁地进行用地规划的调整，从而使工业企业的用地成本提高。一方面，工业企业的用地受到限制，用地成本小幅度上涨；另一方面，工业企业还会面临城市规划调整带来的大量外迁成本和额外增加的交易成本。企业直接费用的增加，减少了行业的利润水平，也减弱了企业创新的动力。

因此，房价持续上涨全面推高了生产要素价格，而劳动力成本、资金和土地价格的轮番上涨，对实体行业形成较大的成本压力。在国内市场需求不足、知识产权保护制度尚不完善的情况下，大幅度增加的成本已经超过企业可预见的技术创新收益。因而，对于服务行业，压低产品和服务质量，大幅度提高垄断行业价格已经成为部分行业谋求利润的方式。而对于长期以来依赖于低成本、低价格参与竞争的工业企业难以应对如此快速的成本上涨压力，更多选择产业的区域转移甚至国际转移而非技术创新，进而影响到地方经济增长的稳定。

（二）房价上涨导致投资路径依赖，阻碍产业升级

虽然房价的泡沫化能够降低企业融资成本，增加利润，并促进企业技术创新。但不可忽视的是，长期的房价上涨、房地产投资收益率长期偏高，会使涉足房地产的企业形成房地产投资路径依赖。多元化经营企业从房地产投资获得的相应收益并不会从房地产市场撤出，而是反复投资于高收益的房地产业当中。部分工业企业甚至转而将房地产相关业务作为主业，而缩减其自身业务并减少对技术创新的投资。

在生产要素成本上涨的背景下，企业创新的减少会迫使产业转移。不断寻找新的低要素成本城市，维持传统的、粗放式的生产模式。值得注意的是，由于产业转移的非对等，产业转移过程中的利益重新分配更偏向于发达地区，不发达城市则承接了过多的落后产业。而转移过来的落后产能，获得迁入地政府的产业政策保护，继续依赖于政策红利获得低成本生产的资格，短期内依然维持着价格优势。这些落后的产业在发展壮大之后，转而形成地方经济的路径依赖，阻碍当地的产业升级进程。同时，地方政府在落后产能的助推下获得了出色的短期政绩，形成对粗放经济增长模式的路径依赖，也使当地的产业升级和转型愈加困难。

（三）房价上涨抑制消费，不利于产业升级

房价的波动对市场需求的影响是多方面、多维度的，对于不同类型的家庭，房价上涨对消费的影响会有所不同。在房价长期上涨过程中，一部分风险偏好型居民基于房价的预期进行了房地产投资。在财富效应作用下，这部分居民的财产性收入水平和财富水平会得到提高。

然而与国外相比较，中国居民对房地产的购买欲望更加强烈，除了受到传统的思想影响之外，房地产本身附加的公共服务和福利也是重要的原因之一。除作为一般消费品之外，房地产还承担着落户、入学、就业和资产保值的职能。在一定程度上，房地产消费需求缺乏弹性。因而，为了保持效用水平不变，在房价上涨时并不一定出现房地产消费下降的现象，居民反而会大幅度压缩、推迟其他商品消费以满足房地产消费，也即房价上涨通过替代效应降低了市场需求。

同时，从中国经济增长模式来看，居民消费占国内生产总值比例远远低于发达国家和同类发展中国家。相比较而言，固定资产投资对经济的拉动作用则更为明显，也更为地方政府所看重。同时，地方官员在财政分权的影响下追逐短期内快速提升政绩的经济增长模式，也就更为关注房地产业的增长和固定资产投资水平。着力进行城市经营，为房地产开发创造条件就成为一段时间内地方政府工作的重点。具有明显偏向性的政府财政支出必然会减少社会福利支出，进一步使居民消费能力下降。

在市场有效需求降低、商品消费减少的同时，挑剔型消费群体的形成受到了抑制。而挑剔型消费者是最能推动企业创新的力量。因而，促进产业升级的市场需求条件不足，减轻了产业升级的压力。最终，只会引导厂商进行价格竞争而非产品附加值的竞争，这不利于驱动企业进行技术创新。

（四）房价上涨引起挤出效应，阻碍产业转型升级

房价上涨会提高投机收益预期，引发房地产投资热。在财政分权背景下，地方政府对房地产业的依赖容易被市场预期到。一旦政府推动房价长期上涨的意图得以明确，大量资金就会被吸引到房地产投资、投机上。因而，一方面是非房地产行业因收益率低、缺少优惠政策扶持而走入低谷；另一方面，大量房地产企业在政府的鼓励、扶持下快速增长，使产业结构呈现明显的偏离性。

同时，房价的上涨还会吸引其他行业的企业开展多元化投资，涉足房地产开发与经营业务。尤其在房价持续上涨的时期，大量经营效率不高的国有企业也涌入房地产业，并获得不错的利润水平。这些涉及国计民生的国有企业从主业中抽离大量资金转而进行房地产开发，甚至长期以房地产为主业，变成事实上的房地产企业，无疑会影响着社会福利的提高和产业升级进程。

此外，持续上升的房价也会诱使大量工业企业投资到与其业务不相关的房地产业，发展多元化经营。虽然多元投资既能够缓解企业所面临的经营困境，也能够获得更多的可观收益。但是，工业企业将大量资金投入到房地产业，必然减少在自身生产行业中的投资，流向研发项目的资金也势必减少。这就使实体行业经营愈加困难，企业的创新倾向也大幅度减弱。

值得注意的是，任何产业升级都有赖于相关产业特别是基础产业的发展，如果产业结构过于偏重房地产业，不但会催生房地产泡沫，不利于房地产业的健康发展，也会影响到产业升级的正常进行。

结 语

在财政分权的背景下，地方政府有动机且有手段在一定程度上使房价上涨。而房价的上涨最终向生产要素市场、消费市场、企业战略和相关产业传导，使产业升级进程受到负向的影响。因而，应该从以下几方面入手，抑制房价对产业升级的负面效应，促进产业升级。

一是完善政绩考核体制。当前房价持续上涨和产业升级进程缓慢的原因在于长期依赖的粗放经济增长模式，更在于地方政府的不当干预。因此，要改变过去单一政绩考核方式，将全要素生产率甚至产业升级的改善作为重要考核的指标。同时，通过对环境规制的加强、用地制度的监管，逐渐加强对落后产能的升级压力，促使企业进行技术创新。

二是加快生产要素价格的市场化。房价推动生产要素大幅度上涨的原因在于长期以来政府对要素价格的扭曲，加速生产要素市场化，减少政府干预不但可以推动生产要素价格合理回归，优化资源配置，还能够对产业升级形成动力。因此，有必要加快户籍制度改革，消除劳动力转移的制度壁垒；建立城乡、区域统一的土地出让市场，减少地方政府的土地垄断；加速金融机构的市场化，约束地方政府对金融市场的行政干预。

三是重视基础理论和应用研究。产业升级的成败与基础研究息息相关，没有基础理论和应用研究的成果，就没有相对持久的比较竞争优势，产业升级就缺少根基。因此，要增加基础理论和应用研究的投入，加快基础研究的基地建设，提高科研项目资助数量和质量；同时要减少成果转化的交易成本，完善知识产权保护制度，营造产业升级的学术氛围。

四是推动产业协调发展。房价持续上涨和房地产业的高收益吸引大量资金流入，从而对技术创新和相关行业形成挤出效应。因此，有必要推进房地产税制改革，提高房地产保有环节税率，降低房地产投资收益率和持久的高收益预期。同时，要放松对部分垄断行业的民间投资约束，推动企业技术创新项目的证券化，减少民间投资的交易成本，引导社会资金从房地产业转移到基础产业和实体行业。

五是净化消费品市场环境，扩大内需。产业升级的关键在于市场需求，在国内需求日益增长、国外需求萎缩的情况下，更应该重视国内市场的开发。首先应合理减轻消费税赋，清理不规范收费。其次要打通流通渠道，减少流通环节，降低产品价格。最后，要提高产品和服务的质量标准。加强产品和服务质量监管，加大生产违规的处罚力度，净化消费品市场，提高国内产品和服务的国内外声誉。

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Abstract： Under the background of fiscal decentralization， local governments have the motivation and means to promote housing prices．And the continually rising of house prices shows the hindrance effect to the industrial upgrading to a great extent．Housing priceswill cause the rising of production factors cost and enterprise＇s operating difficulties， affect enterprise＇s development strategy by the path dependent of investment， reduce market demand through substitution effect，hinder development of related industries by crowding out effect and ultimately inhibit industrial upgrading．Therefore， improving government performance evaluation，carrying forward marketization of production factors， increasing basic research investment， harmonizing industries＇development， expanding domestic demand and other aspects should be used to guiding the development of the real estate industry healthily and promoting industrial upgrading．

Key words： fiscal decentralization； housing price； industrial upgrading

［责任编辑：王 春］

The Influence of Housing Price Rising on Industrial Upgrading Based on Fiscal Decentralization

GUAN Jin-qiao（College of Urban and Environmental Sciences， Huaiyin Normal University， Huai'an 223300， China）

F42

A

1009-1971（2017）05-0135-06

2017-05-31

关劲峤（1976—），男，黑龙江林口人，讲师，从事发展经济学研究。