自然资源用途管制的有效实施及其制度保障<br/>——美国经验与中国策略

自然资源用途管制的有效实施及其制度保障
——美国经验与中国策略

2017-10-16施志源

中国软科学 2017年9期

关键词：用途管制制度

施志源

(1. 福建师范大学法学院，福建福州 350117；2. 重庆大学法学博士后流动站，重庆 400044)

自然资源用途管制的有效实施及其制度保障
——美国经验与中国策略

施志源1,2

(1. 福建师范大学法学院，福建福州 350117；2. 重庆大学法学博士后流动站，重庆 400044)

尽管中美两国的国情与立法体制不同，但美国自然资源用途管制的有益经验仍然值得中国借鉴。就中国而言，要发挥好政府在资源管制中的作用，并着力提升管制的针对性与科学性；要完善相关的法律制度，以保障政府管制权的规范行使，健全资源利用的环境影响评价机制，促进主体功能区的科学规划，并加强资源用途管制的效果评价。

美国；中国；自然资源；用途管制；有效实施

Abstract：Although the national conditions and legislative systems in China and America are very different, there is a lot of valuable experience we could use for reference. As for China, it is necessary to give full play to the role of the government in the use regulation of natural resources, focusing on improving the targeted and scientific regulation of natural resources；it is also very important to improve the relative legal systems so as to guarantee the government’s normative exercise power of use regulation, perfect environmental impact assessment mechanism of natural resource utilization, promote the scientific planning of the main functional areas and strengthen the effectiveness evaluation of natural resource use regulation .

Keywords:America; China; natural resources; regulation; effective implementation

自然资源用途管制是指针对自然资源应用的范围和程度进行的一种强制管理，是对一定国土空间里的自然资源按照自然资源属性、使用用途和环境功能采取相应方式的监管；用途管理实质上就是功能管理[1]。自然资源用途管制作为优化国土空间开发的主要手段*2015年9月，《生态文明体制改革总体方案》明确提出了“构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度”的目标。参见：中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》[OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2015-09/21/c_1116632159.htm, 2015-09-21/2016-05-05.，已经成为生态文明体制机制改革的重点领域。借鉴美国在自然资源用途管制中的有益经验，促进中国自然资源用途管制的有效实施，既有利于保护好自然资源，也有利于促进经济社会的可持续发展。

一、美国自然资源用途管制的经验与启示

(一)美国自然资源用途的分级管制及其立法特点

美国的自然资源用途管制主要是由中央监管和地方监管两个层面组成。美国国有的土地、矿产、森林等自然资源所有权和处置权分别属于联邦政府和州政府。公有自然资源资产管理遵循“谁所有-谁管理-谁收益”的原则，如联邦(中央)政府负责管理联邦公有土地，省(州)政府负责管理省(州)公有土地[2]。联邦和州对各自所有的自然资源进行管理，管理权限明确，比如，在联邦政府公有土地上的矿产资源由联邦政府进行管理，州政府对州属土地上的矿产开发进行管理，管理权限不会交叉或扯皮[3]。在联邦层面，由内政部集中统一管理土地、矿产、森林(部分)等自然资源[4]。在州层面，州政府是本州资源管理的领导者,美国各州的自然资源管理体制主要以综合管理为主，少部分州采用分散管理的模式。因管理模式不同，各州管理自然资源的机构也不尽相同，比如，宾夕法尼亚州设立政府绿色委员会，佛蒙特州设立直接向州长负责的自然资源委员会，弗吉尼亚州则是由州长通过任命自然资源大臣分管自然资源保护的各个州部门[5]。各州对州这一级管理的自然资源采取的用途管制措施不尽相同。一般来说，各州有权自主监管影响自然资源和人类健康的活动[6]。各州制定的资源管制法律在促进可持续发展中有着重要的作用，因为法律能协调可持续发展的进程，帮助管制者实现经济、环境和社会等各个方面的平衡[7]。

尽管美国是以判例法为主的国家，但仍然注重通过制定法案(ACT)或法令(BILL)来规范自然资源的开发利用，以加强自然资源的用途管制。比如，在水资源用途管制方面，美国联邦政府颁布了《清洁水法案》、《安全饮用水法案》和《水质量法案》，美国联邦环保署发布了《分散处理系统手册》和《分散处理系统管理指南》[8]；在矿产资源用途管制方面，美国联邦政府颁布了《通用矿业法案》、《矿产标定法案》和《矿产租赁法案》，美国内政部联邦地质调查局发布了《国内矿产保护法案》，美国联邦环保局发布了《固体废料排放法案》[9]，等等。在美国的自然资源管理体制中，各州级政府的自然资源管理职能相对独立。因此，各州也积极出台各自的自然资源法令，以管理好各自领域内的自然资源。比如，乔治亚州于1989年通过了《综合自然资源规划法》(或称之为《乔治亚州规划法案》)，法案要求对供水流域、地下水补给地区、湿地和河流廊道进行规划，1992年州大会制定了《乔治亚州水保护方法》，1994年制定了《强制性水资源规划》；同时，为了缓解乔治亚州水资源日益紧缺的压力，乔治亚州大会于1995年制定了SB 202法令，以补充《综合自然资源规划法》的不足[10]。总体而言，美国联邦政府和各州制定的法案或者法令对各自领域内的自然资源用途管制起到了推动和规范的作用。

(二)美国自然资源用途管制中的科技态度

1.积极引入新技术加强自然资源用途管制

美国内政部认为自然资源管理是“通过综合技术控制或指导自然资源的利用，实现既定目标，达到可持续利用”，这里的综合技术管理包括自然资源调查、评价、生态系统监测、综合利用技术指导等[11]。有学者指出，美国环境监管在传统方法上一般依赖于标准或技术要求，以此判断是否满足环境质量的目标[12]。也有学者指出，美国关于食品能源的改进措施以及与之紧密相关的生态足迹，与区域农业实践的整体资源管理直接联系在一起；通过资源管理改变农业作业的相关指标可以直接提高生态系统健康[13]。可见，美国在进行自然资源用途管制的过程中，非常注重运用新的技术提升自然资源用途管制的效率。其中，将碳吸收与封存等生态系统评估服务*从2000年起，联合国呼吁开展千年生态系统评估(the Millennium Ecosystem Assessment)，旨在通过评估人类健康和生态系统健康的关系，推动生态系统的保护和资源的可持续利用，促进生态系统更好地满足人类的需求。参见：千年生态系统评估[OL].http://baike.baidu.com/item/千年生态系统评估?fr=aladdin， 2016-5-25.引入自然资源用途管制便是一个典型。美国政府和立法机构意识到人类可持续的健康和幸福将会受到来自人类利用生态系统的方式和生态系统所提供的效益的威胁，在自然资源管理中积极引入生态系统评估服务。目前，生态服务机制已被美国《国家环境政策法案》、《清洁水法案》、《海岸区域管理法》、《自然资源损害评估报告》、《石油污染法案》等多项政策或者法案吸收，并在相关的资源管制中得到有效实施[14]。其中，《清洁水法案》禁止填筑材料进入美国水域，要求采取减缓行动来取代湿地和水产资源在流域功能的损失，这些功能通常包括给鱼类和野生动物提供栖息地，保护和改善水质以及降低风暴潮带来的破坏。这里补偿性缓解指的是：恢复、建立、增强或在某种情况下保护湿地、溪流或其他水产资源，用于抵消不可避免的不良影响*Environmental Protection Agency. Wetlands compensatory mitigation. EPA-843-F08-002; 2003. See SUTTON-GRIER A E , MOORE A K, WILEY P C, et al. Incorporating ecosystem services into the implementation of existing U.S. natural resource management regulations: operationalizing carbon sequestration and storage[J]. Marine Policy,2014, 43(1): 248.。美国将碳服务纳入现有的环境法规的实施中，已经在保护和恢复沿海栖息地上取得了良好的效果，是成功将科技运用于自然资源用途管制的一个典范。

2.重视科学技术的负面效应并加强管制

科学技术可以提升环境保护的水平，但科学技术的发展也可能给环境保护带来新的更大的挑战。水力压裂法*水力压裂技术的运作如下：把水，砂子和化学试剂的混合液高压泵入地层深处的岩石，打开小的缝隙以允许石油和天然气更流畅的流到钻井口。水平钻探首先是垂直向下一英里或更深开一个钻井，然后再朝水平方向同样以一英里或更长的距离打开另外一个钻井。这样一来，水平钻探便能进入大面积区域的储油岩石。和水平钻探结合，水力压裂技术促进了美国产油量的大幅增长。水力压裂法也招致了部分人的批评，称水力压裂法引起了美国境内的地震。参见：水力压裂可释放1400亿桶石油中国、俄罗斯受益最大[OL]. http://finance.ifeng.com/a/20150517/13710901_0.shtml，2015-05-17/2016-11-18.的广泛使用就是一个典型的例子。水力压裂法可以大大提升资源的利用效率，但同时也可能给地下水带来污染的风险。在美国，水力压裂法的实施带来水监管和健康方面的担忧。因此，需要由美国联邦政府对水力压裂法的利用进行直接监管，并建立起一个全面的监管体制。在美国联邦层面，对水力压裂的做法持谨慎的态度，《安全饮用水法案》*美国《安全饮用水法案》最初是于1974年由美国国会通过的，分别于1986年和1996年进行了两次修改。参见：泗水县水利局.美国安全饮用水法简介[OL]. http://web.sishui.gov.cn/slj/show.asp?id=308，2013-05-27/2016-11-19.提供了一个潜在可行的机制规范水力压裂的运用并以此保证水质。《安全饮用水法案》允许环保署对水环境污染进行监管，但要求环保署在做出决定前应当充分权衡利弊，即在“遏制污染所需要付出的代价”和“遏制污染可能给公众健康带来的益处”之间进行科学的评估与有效的取舍；法案还要求环保署采用最好的、经过同行审查的科学方法和由可接受的方法搜集的数据。不少美国学者提出，“最好的”、“可接受的”等表述缺乏一个明确的标准，导致了监管标准的模糊，进而致使执法部门拥有较大的自由裁量权，并可能带来监管随意性大等弊端[15]。这也是美国《安全饮用水法案》在实施之后备受争议的重要缘由。因此，2005年《能源政策法案》正式解除了环保署监管水力压裂的权力。但也有学者认为，将水力压裂监管从《安全饮用水法案》中免除是很不明智的，管制规则应当充分考虑对人类环境和健康的影响[16]。尽管争论还在继续，但《安全饮用水法案》的相关规则表明了美国联邦政府注意到了水力压裂技术可能存在的弊端与风险，并希望从立法上减缓其可能带来的环境污染。这同时也给中国开展自然资源用途管制一个重要的启示：不可忽视科技进步可能带来新的环境破坏，应当充分关注和评估科技运用可能给自然资源用途管制带来的风险与挑战。

(三)美国自然资源用途管制的基本手段

1.通过限制自然资源财产权加强自然资源用途管制

在美国，开展自然资源用途管制常常是与加强对自然资源财产权的限制联系在一起的。随着美国公有土地的私有化，几乎不受限制地使用和滥用土地的权利导致大部分森林资源的毁坏。随着土地利用规划和环境法的发展，私人矿产的开采利用越来越受到政府的控制[17]。美国尽管存在大量的私人所有的自然资源，但美国的自然资源国有化趋势日益加强，即使对于仍属于私人所有的自然资源，国家也不断加强对它们的监督和管理，限制私人所有者对其拥有的自然资源进行滥采。在美国立法者和选民的眼里，阻止矿产的滥采被认为是一种“公共利益”[18]。为全面把握自然资源财产权的总体情况，美国重视加强自然资源产权登记工作，并把自然资源产权登记作为加强自然资源用途管制的一项基础性工作。美国在自然资源产权登记方面不断加强信息系统建设，比如，通过美国土地管理局的土地登记系统，可获取针对油气、煤炭、土地标桩立界、矿业权状况等各种相关资料[19]。

2.通过资源规划加强自然资源用途管制

美国自然资源规划是国家以公共利益为原则行使用途管制职能的表现。编制自然资源规划是美国开展自然资源用途管制的核心环节，通过制定规划确定自然资源用途管制的总体布局和具体部署是美国联邦政府和各州的通行做法。美国注重做好自然资源规划工作，自然资源的用途通常由各类规划确定，编制规划必须充分考虑自然资源用途的合理分配*比如，《美国联邦土地政策和管理法》规定，应当在遵守国家分区等区域性用途管制的规定下编制土地利用规划，对公有的某块土地或某地区的使用做出规定。参见：国土资源部信息中心课题组.国外自然资源管理的基本特点和主要内容 [J].中国机构改革与管理，2016(5):26.。在规划制定之后，规划主管部门负责对因自然资源产权人(所有权人、使用人)引起的用途转变进行监管，自然资源资产的使用与处置必须遵循各类国家规划的要求，改变用途必须得到规划部门的许可。资源规划方案的确定是编制资源规划中最重要的一步。一般而言，自然资源规划由政府部门、非政府组织、企业和社会进行磋商，综合权衡资源评价、环境影响评价、经济效益评价和社会评价等各种因素，确定最佳的资源规划方案。在规划方案确定之后，还经过了规划文件的起草、规划的实施以及实施过程中的监测与修改等步骤[20]。

3.通过审批许可加强自然资源用途管制

审批许可是美国自然资源管理部门管理自然资源的基本手段，也是加强自然资源用途管制的基本方式。美国自然资源管理部门以审批许可的方式，发放各类开发利用自然资源的许可证书，或者出售国有自然资源所有权或使用权。比如，《美国联邦土地政策和管理法》规定，通过行使地役权、颁发许可证、租契、发布规章及采用其他恰当的措施，对公有土地的利用、占用和开发依法加以管理；乔治亚州制定的《自然资源与保护SB 375法令》授权自然资源保护署署长在一般水污染排放许可证中对水侵蚀和沉降控制可以采取污水限制与相关的最佳管理措施[21]。在自然资源用途管制上，美国还注重资源许可与资源规划制度之间的衔接*比如，乔治亚州制定的《自然资源与保护SB202法令》规定超过25年的水资源使用许可需要有水保护和发展的规划作为依据。See BEBERMAN J A . Conservation and natural resources water resources: extend maximum duration of water use permits; provide for water development and conservation plans; preserve the department of natural resources’ right to appeal decisions of administrative law judges [J]. Georgia State University Law Review, 1995, 12(1): 51.。

4.根据资源稀缺性程度不同有区别地制定自然资源用途管制策略

一方面，对于本土储量较为丰富的自然资源，美国注重运用法律保护本国的资源产业。比如，为应对国外自然资源的低价格影响，美国政府意识到需要严格的贸易法律和有效的救济机制。面对不间断的产业援助请求，美国通过了《1979年贸易协定法》，该《法案》第303节规定美国政府可对进口的产品征收“反补贴税”，来弥补外国政府提供的“奖励或补助”[22]。另一方面，对于本土比较稀缺的自然资源，美国积极寻找价格低廉且清洁的替代能源，以弥补自然资源用途管制可能导致的资源紧张。美国联邦与各州都把液化天然气作为弥补北美天然气产量下降的核心策略，因为液化天然气是一个相对清洁且廉价的燃料来源，且可以从海外以低廉的价格购得[23]。由此可见，如果能找到某一类型自然资源的替代资源，那么对原有稀缺自然资源的用途管制将更为有效。

二、中国自然资源用途管制的制度现状

在中国现行的法律体系中，尚未制定有一部专门的《自然资源用途管制法》或者《自然生态空间用途管制法》。长期以来，在制度设计中往往把自然资源用途管制制度规定在与自然资源管理相关的法律制度或者政策性文件之中，自然资源管理部门也习惯性地把自然资源用途管制作为自然资源规划与管理的组成部分来看待。由于自然资源类型繁多，且不同类型自然资源的用途管制是由不同的自然资源管理部门负责实施的，相关领域的用途管制制度也往往具备浓厚的部门色彩。通过对比土地资源、林业资源、水资源等领域的资源用途管制制度建设情况，可以管窥中国自然资源用途管制制度的概貌(见表1)。

表1 三类典型自然资源用途管制制度建设对比表

纵览中国自然资源用途管制的制度现状，“分散”和“杂乱”是其明显的缺陷，突出的问题便是不同类型自然资源的制度建设步调不一致。从表1可以看出，土地资源用途管制制度建设起步最早，相关法律对土地资源用途管制作了较为全面的规定，目前已经建立了从土地规划到土地利用再到土地督察的相对完善的用途管制制度体系。其他自然资源用途管制方面的全国人大立法则相对滞后。就出台专门性的规范性文件而言，水资源用途管制的制度建设走在前头。用途管制制度建设步调不一致，导致了同一生态系统下的不同类型自然资源其用途管制的力度不平衡[24]。缺乏整体性和协调性的自然资源用途管制制度显然不利于生态环境保护。改变这种“不统一”、“不均衡”、“不到位”的自然资源用途管制局面，成为了当前生态文明体制改革进程中亟待解决的一个问题。

三、中国自然资源用途管制的实施策略

尽管中美两国国情不同，两国的立法体制也存在着很大的差异，但自然资源作为人类普遍需要的物质财富，自然资源的有用性、稀缺性、分布不均匀性等共性特征决定了实施自然资源用途管制在全球范围内存在着一些共性的规则。美国在自然资源用途管制方面取得了较大成功，对于中国制定自然资源用途管制实施策略具有不可忽视的借鉴和参考价值。

(一)发挥好政府在自然资源用途管制中的作用

美国联邦政府及各州政府对自然资源用途管制取得成功的很大原因，在于其政府职能的有效发挥。我国是单一制国家，与美国的政府体制有着明显的区别，但美国自然资源用途的分级管制体制仍然可以给我国政府开展自然资源用途管制提供一个可借鉴的模式。其中，最重要的启发就是中央政府与地方各级政府之间应当有一个合理的分工，保证自然资源用途管制从中央到地方的有效实施。政府要实现自然资源用途管制的合理分工，明确各级政府的相应权限是关键。美国资源管制给中国一个很重要的启示，那就是要明确各级政府的资源管制权限，发挥地方政府在自然资源用途管制中的能动性和自觉性。只有明确特定区域内的某一具体类型的自然资源归属于哪一层级的哪一个部门管辖，自然资源用途管制才能得以有效的实施。同时，还要建立有效的监督制约机制，促使政府在实施自然资源用途管制过程中摈弃部门利益的思想，真正从保护自然资源的可持续开发利用来实施自然资源的用途管制。

(二)着力提升自然资源用途管制的针对性

从美国政府开展自然资源用途管制的基本手段可以看出，自然资源用途管制要取得理想的效果，必须注重提升管制措施的针对性。的确，自然资源类型多样，不同类型的自然资源，其用途管制措施、用途管制程度也不尽相同。另外，不同的区域对同一种自然资源的用途管制措施是不尽相同的，应当根据本地区的资源储量和当地的经济社会发展需要，因地制宜制定相应的自然资源用途管制制度。在美国，国家监管的反对者们认为联邦政府无法形成一个有效的“一刀切”的做法，因为各地区的地理和经济情况各自不同。对自然资源采取何种管制措施，在很大程度上取决于其所处的地理位置。同一种自然资源，在不同的区域，其空间区域不同，自然环境条件不同，资源的稀缺性程度不同，所需要采取的用途管制措施自然也就不同。自然资源的用途可能因自然条件变化而变化，也可能因人文社会环境的变化而转化。因此，在对自然资源进行用途管制时，应当充分考虑自然资源用途转化的成因，尤其是要注重分析人口增长、经济发展、文化演进等方面的因素可能带来的自然资源用途的转化。

(三)借助科技手段提升自然资源用途管制的科学性

科学技术是一把双刃剑，运用得好可以提升自然资源用途管制的效率，运用不好则会给自然资源用途管制带来新的压力和挑战，甚至产生新的污染而破坏原有的生态平衡。美国政府关于水力压裂法的监管带来的最大启发就是：不能仅仅考虑科学技术对生产效率的提升，还要注意分析该技术可能给生态环境带来的风险。因此，针对科学技术在自然资源领域的运用，建立一个风险评估机制就显得尤其必要。自然资源管理部门有必要成立一个专门的技术指导委员会来承担科学技术运用风险评估的职能，委员会成员可以由环境科学、地理科学、农林技术、水利工程等相关领域的专家组成，以加强对运用相关技术的指导与把关。对于可能给生态环境带来重大影响的科技运用，应当广泛听取各领域专家和公众的意见，在进行充分的可行性论证之后再加以运用。对于无法准确预判其负面效应程度的新技术新发明，应当持谨慎运用的态度，以免给生态环境带来无法修复的破坏。当然，也不应当一味地排斥新的技术或者发明，因为那可能错过一次“具有革命性的提升”*比如，美国第一口油井的钻工德雷克(Drake)发现了缆索方法，就使我们关于探明储量的观念发生了革命性的变化。参见：丽丝.自然资源：分配、经济学与政策[M].蔡运龙，译.北京：高等教育出版社，2002: 34.。对于无法准确评估其影响程度的新兴技术，可以采取由点及面的办法，先选择一定的区域进行新技术运用的试点，待效果得到实践检验后再全面铺开。美国关于运用水力压裂法的争议就是一个很好的先例，提醒我们对于新技术的运用应当持审慎的态度。

四、中国实施自然资源用途管制的制度保障

(一)自然资源用途管制制度建设的基本要求

一是要把促进绿色发展作为贯穿始终的指导思想。绿色发展要求合理划分生活空间、生产空间与生态空间，从而构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局、自然岸线格局[25]。自然资源用途管制的制度创新，必须始终围绕着绿色发展的总体部署来展开。二是要把协调好管制者与被管制者的关系作为制度设计的基本准则。在设计自然资源用途管制制度时，既要在自然资源的“可用”与“禁用”之间进行正确的抉择，又要在自然资源的“多用”与“少用”之间进行适当的取舍。三是要把区域协作作为制度设计的重要内容。自然生态空间是一个不可分割的整体，同一流域流经多个省份、同一山脉链接相邻省份的现象是普遍存在的。人为的区域划分可能会给自然资源用途管制带来不利的影响。此时，建立健全相邻区域的协作机制就显得尤为重要。

(二)自然资源用途管制制度建设的具体建议

1.建立健全政府规范行使用途管制权的制度保障

规范政府在资源用途管制中的权力运行，主要目的在于防止权力行使的随意性，杜绝以用途管制为借口侵犯公众的合法资源权益。政府的自然资源用途管制一定要把握好权力行使的边界，不该管的坚决不管。同时，也要避免政府在自然资源用途管制中的懒政或者怠政，把政府能否有效地开展自然资源的用途管制工作，作为检验政府管理自然资源成效的一个重要指标。用制度规范政府的用途管制权，关键是要把握好赋权的边界。根据管制的手段和刚性程度，自然资源用途管制可以分为强制性管制和倡导性管制*有学者提出，根据管制的手段可以分为指挥式管制和诱导式管制两种类型。参见：王雨濛.土地用途管制与耕地保护及其补偿机制研究[M].北京：中国农业出版社，2013:19-20.。强制性管制是指政府通过强制力推行管制措施，要求管制对象必须遵循管制规则，不受管制或者违反管制规则的，将承担相应的不利法律后果。倡导性管制是指政府制定若干倡导性标准，并采取一定的鼓励性措施，引导被管制者自愿履行政府倡导的标准或者准则。倡导性管制一般没有强制性要求，但其管制规则具有较强的引导作用。强制性管制和倡导性管制措施并不是截然分开的，对于某些管制对象，既需要强制性管制措施，也需要倡导性管制措施。

2.建立健全开发利用自然资源的环境影响评价制度

只有进行环境影响评价，才能有效评估和预防开发利用自然资源对环境可能产生的负面效应或者损害，从而为自然资源用途管制的制度设计提供依据。以水资源的开发利用为例，只有做好环境影响评价,才能有效地确定出水利规划的整体设计是否存在价值，是否发挥着可行性作用[26]。在建立健全自然资源用途管制制度的过程中，完善自然资源开发利用的环境影响评价机制是不可或缺的前置环节。进行自然资源开发利用的环境影响评价，尤其要注重完善相关的公众参与机制。公众参与贯穿于环境影响评价的全过程 ,是行政决策民主化的重要体现[27]。让公众参与环境影响评价不能流于形式，一方面，要做好自然资源开发项目的信息公开工作，让公众全面了解自然资源开发利用项目的规模、强度、时限等信息；另一方面，应当将公众参与的程序贯穿于自然资源开发利用环境影响评价的全过程，充分尊重公众的知情权、参与权和监督权。只有这样，开发利用自然资源的环境影响评价才能真正做到客观与公正。

3.建立健全科学规划主体功能区的制度规范

将用途管制扩展到所有自然资源空间，是我国完善自然资源用途管制制度的根本目标*《2016年深化经济体制改革的重点工作方案》提出：“制定自然生态空间用途管制办法，将用途管制扩大到所有自然生态空间。”参见：关于2016年深化经济体制改革重点工作的意见[OL]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-03/31/content_5060062.htm，2016-03-31/2016-08-05.。但并不表明所有的空间应当采取统一的自然资源用途管制措施，相反，应当根据不同区域的特点采取有针对性的用途管制措施，因地制宜地开展自然资源的用途管制工作。长期以来，同质化政府对异质区域进行同质化管理引发区域发展的不协调，而推进主体功能区建设，可以有效克服这些弊端，促进区域的协调发展[28]。主体功能区规划是我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划。编制实施主体功能区规划，对于推进形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局具有重要战略意义[29]。可见，完善主体功能区规划制度，是落实自然资源用途管制措施必不可少的一环。科学规划主体功能区建设，应当建立健全自然生态空间规划体系，做好自然资源开发利用的空间规划，在划分好生产空间、生活空间和生态空间的基础上，明确不同的生态空间所应当采取的不同程度的自然资源用途管制措施。

4.建立健全自然资源用途管制效果评价的相关制度

检验自然资源用途管制是否达到了保护生态环境的预期目标，需要建立一个科学的效果评价机制。一是要完善自然资源用途管制的评价指标体系。紧密结合绿色发展的要求，建立以提升资源利用效益为核心的评价指标体系，充分考量自然资源利用带来的社会效益、经济效益及其对生态环境的影响，对自然资源利用的正外部性和负外部性作出客观的评价。科学的自然资源用途管制评价机制，对于准确评价自然资源的耗损和自然资源的补给情况，引导自然资源产业结构的合理布局，促进资源利用的供给侧改革同样具有重大意义。二是要完善与自然资源用途管制相关的环境标准制度。要把是否符合环境标准作为评价自然资源用途管制效果的重要指标，鼓励资源紧缺地区的地方政府制定严于国家标准的地方自然资源开发利用标准和环境保护标准，从而把环境标准体系纳入自然资源开发利用效果的评价体系之中，促进自然资源用途管制制度与生态环境保护制度的有效衔接。三是要把自然资源用途管制的效果评价与政府的效能考评、领导干部的政绩考核联动起来。这既有利于促进政府认真落实自然资源用途管制的职责，也有利于引导领导干部树立珍惜资源、节约资源的理念，更加自觉地落实自然资源用途管制的各项要求。

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(本文责编：辛城)

EffectiveImplementationofNaturalResourcesUseRegulationandItsSystemGuarantee:TheExperienceofAmericaandtheStrategyofChina

SHI Zhi-yuan1,2

(1.SchoolofLaw,FJNU,Fuzhou350117,China; 2.Lawpostdoctoralmobilestation,CQU,Chongqing400044,China)

D912.6

1002-9753(2017)09-0001-09