新常态下高校养老保险制度改革的问题与对策
2017-10-14冯承金
冯承金
(武汉理工大学 人事处，湖北 武汉 430070)
新常态下高校养老保险制度改革的问题与对策
冯承金
(武汉理工大学 人事处，湖北 武汉 430070)
目前，中国经济从高速增长转向中高速增长的新常态，劳动力流动不断加速，人口老龄化问题凸显，经济社会结构不断调整，社会养老保险体系建设面临严峻的挑战。以高校养老保险制度改革为突破口，通过对比分析，揭示了高校养老保险制度存在的现状和问题，阐述了高校实施养老保险改革的必要性和紧迫性，结合高校实际情况，对高校养老保险制度改革提出了相应的对策及建议。
新常态；社会保障体系；高校；养老保险制度
改革开放以来，中国经济取得了飞速发展，但随着经济、社会结构的不断调整，中国经济由高速发展转入中高速发展新阶段。正如习总书记指出的“中国发展仍处于重要战略机遇期，我们要增强信心，从当前中国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态”。新常态不仅体现为经济发展从高速增长转向中高速增长的状态，同时表现在社会结构的调整，劳动力流动不断加速，人口老龄化问题凸显等方面。面对新形势，社会保障体系改革既有机遇又面临挑战。高校作为整个社会保障体系中的重要组成部分，需要紧扣中国经济发展的新特征，善于总结，勇于实践，积极探索推动高校养老保险制度改革的新途径，不断完善社会保障体系，从而维护社会经济持续健康发展。
2015年1月3日，国务院出台《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》(国发[2015]2号，以下简称《决定》)，规定“为统筹城乡社会保障体系建设，建立更加公平、可持续发展的养老保险制度，国务院决定改革事业单位工作人员养老保险制度”。随后，国家又相继出台了《国务院办公厅关于印发机关事业单位职业年金办法的通知》(国办发[2015]18号)、《人社部关于贯彻落实<国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定>的通知》(人社部发[2015]28号)、《人社部关于机关事业单位养老保险制度改革几个具体问题处理意见的通知》(人社部发[2015]121号)等一系列配套支撑文件，对参保范围、单位和个人的缴费基数、“中人”过渡方案以及职业年金实施办法等进行了详细的说明，强调“各级部门必须认真学习，深刻理解和领会《决定》精神，充分认识改革的重要性和紧迫性，正视改革中存在的问题和困难，切实把思想和行动统一到党中央、国务院的决策部署上来，采取扎实有效的工作举措，全力推进并确保完成机关事业单位养老保险制度改革任务”。上述文件的颁布实施，为新常态下高校养老保险改革的稳步推进提供了强有力的政策依据，为打破现有的养老保险制度奠定了坚实的基础。
一、我国养老保险制度现状
养老保险是一种社会保险制度，与医疗保险、生育保险、失业保险等隶属于社会保障制度的基本范畴，养老保险制度的建立旨在为劳动者达到法定退休年龄或因年老而丧失劳动能力后的基本生活提供最直接和最基本的生活保障，从根本上保护劳动者的合法权益，维护社会的安全与稳定[1]。我国养老保险体系建设之初并没有建立统一的养老保险制度，而是采用了“城乡分治、职业分管”的思路，对不同行业的人员实行不同的政策，按照人口类型可分为城镇企业职工养老保险、机关事业单位养老保险和农村养老保险三大部分(见图1)。
图1 中国养老保险制度发展历程
伴随政治和经济的迅速发展，我们国家的养老保险制度也经历了复杂的发展过程，并且凸显出了“双轨制”的重要特征，具体表现在城镇与农村养老并行和职业养老双轨运行两个方面，无论是哪一方面都展现出了养老保险制度形式和待遇水平的明显差异。这种差异主要是由于不同的统筹方式和支付渠道，以及待遇标准不同造成的[2]。随着《决定》的出台，要求“机关事业单位统一实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，二者按一定的比例进行缴费，并且缴费金额将与个人退休后的养老费用直接挂钩”，以此，上述存在的差异必然会逐步缩小(如图2)。此项改革举措不仅关系到高校教职工的个人利益，并且关系到高校教育事业的发展，更关系到和谐社会的构建，因此在整个社会保障体系发展过程中举足轻重[2]。
图2 新旧养老保险制度的不同
由于历史原因，中国大部分高校及其教职工并没有参加社会养老保险。长期以来，高校教师本人不需要缴纳养老费用，退休后学校根据教师工龄、职称、所获荣誉及贡献度等发放数量不等的退休工资，而这一部分经费主要来源于国家的资助和学校自身的创收。当然，由于高校级别和所处地域的不同，国家划拨到每个学校的退休教师养老经费也存在一定的差异。随着中国经济逐步进入中高速发展的“新常态”，国家财政所面临的压力正在逐步增加，再加之人口老龄化问题的凸显，传统的“国家养老”的模式已不再适应国家和高校的发展。同时，社会公众对这种养老制度上的差异也存在明显的不满情绪，改革高校养老保险制度，不仅成为了促进社会经济持续发展的必然要求，也成为维护社会繁荣稳定的社会需求。
二、高校养老保险制度改革的必要性
我国正在建立和健全社会主义市场经济体制，与计划经济体制相伴随的退休养老制度既不适应事业单位管理体制的改革趋势，也不符合城乡养老保障体系统筹发展的客观需要，改革高校养老保险制度，是党中央、国务院作出的重大决策部署，是我国养老保险体系建设的一项重大突破，因此高校养老保险制度改革不仅是必要的，而且是紧迫的，具有十分重大的意义[3]。
(一)有利于完善社会保障体系
20世纪70年代未以来，我国逐步形成了社会统筹与个人缴费相结合的养老保险制度，城镇企业职工和广大农村居民都根据实际情况划入了养老保险制度范畴，养老保险制度覆盖了社会广大人群。但是由于体制原因，高校教职工并没有进入现有的养老保险体系，成为了游离在养老保险制度之外的少数群体[3]。一方面，城镇企业职工和其他城乡居民按照政策要求缴纳相应比例的保险费用，退休后根据缴费金额和缴费年限来领取养老金；另一方面，高校教职工无需缴纳保险费，其退休后的保障金额与其退休时的工资水平和连续工龄有关，由国家和高校财政直接划拨。制度上的差异和待遇水平上的差异，引起了社会公众的普遍不满。养老保险制度改革的实施，是对社会不满情绪的一种回应，是促进社会公平的积极体现，是对现有养老保障体系的补充和完善。
(二)有利于加速人才的流动
原有的养老保险制度要求城镇企业职工和其他城乡居民建立个人养老账户，既包括社会统筹账户，也包含个人存储账户，但高校教职工却普遍不存在所谓的养老账户，正是由于高校养老保险制度与城乡职工养老保险制度上存在的差异，导致人员调动时会产生体制阻碍，影响个人养老保险关系的转移续接，无形中制约了人才的流动和人力资源的合理配置。虽然国家在2001年颁布《关于职工在机关事业单位与企业之间流动时社会保险关系处理意见的通知》时规定“公务员及参照和依据公务员制度管理的单位人员，在进入企业并按规定参加企业职工基本养老保险后，根据本人在机关(或事业单位)工作的年限给予一次性补贴，由其原所在单位通过当地社会保险划入个人账户，所需资金由同级财政安排”，但是这一政策并没有在实际工作中得以落实。养老保险制度改革的实施，能够有效打破阻隔在高校和企业间的制度屏障，简化关系转接过程中的复杂手续，从而促进人才的合理配置和交流[4]。
(三)有利于促进社会公平
在改革开放初期，企业职工和高校教职工在退休金上的差距并不像现在这么大。从20世纪90年代开始，伴随企业划入统一的社会保险制度，在综合分析在职职工现有工资水平和物价涨幅的基础上，养老金的缴费率和替代率都维持一个较为合理的指数，企业退休人员的养老金呈现稳步上升趋势[4]。与之相对应，高校教职工的退休金全部来自国家和高校财政，养老金替代率一直处于较高水平，从而导致高校教职工的退休待遇普遍高于企业职工，而且差距还十分明显。作为社会财富的直接创造者，广大企业职工对于这种财富分配上的差距存在广泛的质疑，对社会保障体系的公平性给予了否定，很大程度上影响了社会的和谐发展。高校养老保险制度改革的实施，将从根本上转变产生差距的制度模式，将高校教职工和广大企业职工纳入相同的保障体系，从而不断缩小两者间存在的待遇差，有效化解社会矛盾，促进社会公平。
(四)有利于缓解供款单位财政压力
与一些西方发达国家相类似，我们国家人口老龄化的趋势愈来愈明显，随之而来的便是离退休人员的不断增长。通过调查发现，现阶段，武汉理工大学退休职工与在职职工比例为1:1.25，清华大学已达到1:1.8，而华中科技大学更是达到了1:1.1。众所周知，高校的财政支出与离退休人员的数量息息相关，随着离退休人员的不断增多，高校财政用于离退休金的比重将持续增加。蛋糕只有一个，切给离退休人员的比例越多，就会导致高校用于队伍建设、人才引进和科学研究等方面的比重将不断减小。这一结果的产生无疑会对高校的教育教学产生巨大的影响，不利于学校的可持续发展[2]。改革高校养老保险制度，将退休人员的养老金划入社会统筹和个人缴费相结合的新机制下，从根本上打破了传统模式下离退休人员对国家和单位财政的依赖，促进养老保险制度社会化，能有效缓解供款单位压力，符合中国特色社会主义经济运行的要求。
三、高校养老保险制度改革中存在的问题
高校养老保险制度改革是一个除旧立新的过程，而且注定是一个漫长而复杂的过程。自2015年1月3日国务院出台机关事业单位养老保险改革决定以来，机关事业单位改革的步伐普遍都比较缓慢，高校教师作为一个比较特殊的群体，尤其面临严峻的挑战和考验。
(一)传统思想观念的束缚阻碍改革的进行
随着中国经济由高速向中高速转变，中国目前的经济、社会结构面临巨大的冲击，一些不能与时俱进的旧事物、老体制必然会被时代的巨轮所淘汰。教育体制改革、医疗改革、高校去行政化等等，这一系列新事物的出现都是社会发展到一定时期的必然产物。据不完全统计，目前我国机关、事业编制人员人数达到3000多万，可以说这是一个庞大的群体，机关事业单位养老保险改革的实施，将会打破这一群体长期以来赖以生存的“铁饭碗”，一时间是很难让人接受的，即使是高知分子云集的高校在思想观念上也受到很大的束缚。目前,许多高等学校及其教职员工对养老保险改革的认识还停留在一个比较原始的阶段，认识还比较模糊：一方面他们不想改变目前比较稳定的生活状况，对改革的必要性和紧迫性缺乏充分的认识；另一方面，他们不想每月从工资中拿出一部分去缴纳养老保险，认为改革的结果必然会影响甚至降低自身退休后的待遇，从心理上对这一改革持有严重的负面情绪，在思想观念上难以接受此次改革[5]。
(二)与企业养老保险对接困难
由于“双轨制”的存在，导致城乡企业与机关事业单位之间在体制上存在很大的差异，一般来讲，城乡企业实施的养老保险制度都有专属的社会保障机构进行统筹管理，而机关事业单位则采取的是现支现收的财务制度，这就从根本上决定了二者在对接时会存在很大的问题和困难[5]。而且，就目前来看，随着高校教育和人事制度改革的不断推进，高校的用工方式变得越来越灵活，人员情况则越来越复杂，事业编、人事代理、合同制、流动编等等，这些不同类别的人员在改革的进程中都不能一概而论，在与企业衔接的过程中必然面临许多复杂的问题。
(三)高校自身面临较高的转制成本
目前，高校普遍实行退休养老制度，教职工的退休金完全由国家和高校自身的财务承担，是一种现收现付的形式，转制后这种现收现付制将与企业现行的基金积累制相结合从而产生一种全新的部分积累制社会养老模式[6]。在转制的过渡期内，高校在改革节点前已经退休的老职工依然沿袭退休养老制度，在改革节点后退休的教职工除了个人账户养老金和基础养老金外,还需要相应额度的过渡养老金来填补他们积累的不足。由于高校在改革前根本没有缴纳任何养老金，导致改革后许多教职工在退休时难以积累足够多的养老基金，这一部分的空白都需要由养老保险制度来弥补，直接构成了养老保险金的隐性负债。同时，按照此次养老保险改革的规定，高校除了按照工资总额的20%承担养老保险缴费外，还要按照工资总额的8%承担职业年金部分缴费，无形中又加大了高校的转制成本，对于大多数高校来说面临的压力很大，是高校在改革过程中一个无法回避的重要挑战。
(四)改革任务繁重
高校养老保险改革后，退休教职工的养老保险金的核算要以个人人事档案材料为依据，因此基础数据是否准确、是否完备将在很大程度上影响改革的进程，因此，要认真做好人事档案材料的收集、甄别、清理工作，特别是涉及出生日期、参加工作时间、职务(职称)以及工龄等材料。对于基数大、身份复杂的高校而言，这将是一项耗时耗力的巨大“工程”。而且目前高校普遍呈现出用工形式多样、工资计算方式繁杂的趋势，导致工资总额的界定比较困难，从而影响缴费基数的确定。为推动高校养老保险改革的顺利进行，高校内部需要相互协作，根据实际情况研究制定一系列与养老保险制度相配套的制度改革与创新，从根本上破处长期存在的体制障碍，为养老保险改革的顺利实施扫清道路，这必然会是一个比较漫长的过程[7]。
(五)改革缺乏法律依据
目前，国家尚未针对机关事业单位养老保险改革出台相对应的法律法规，还依然停留在政策约束层面，约束作用十分有限，导致制度建设缺乏根基,各项政策的落实都显得十分乏力，严重制约了改革的推进步伐。这直接导致了高校养老保险改革受到束缚，改革之路更加艰辛。
四、推进高校养老保险改革的对策
高校要把养老保险制度改革摆在一个战略的高度，深刻认识养老保险制度改革的重要性、复杂性和紧迫性，从当前改革推进的难点出发，实施有针对性的对策，确保高校养老保险制度改革落到实处，取得实效。
(一)加强舆论宣传，建立正确的价值导向。
高校养老保险改革,是一个打破旧制度,建立新体制的艰难的过程,势必会受到传统观念和各种社会思潮的抵制，必须要不断加强舆论宣传，建立正确的价值导向。首先，要把握宣传的角度，运用逆向思维的模式去影响和感染广大教职工，让他们清醒地认识到养老保险制度改革是在维护广大教职工利益的基础上破除旧体制、不断完善社会保障体系、促进社会公平的一种积极行为，不是为了剥夺学校退休职工的养老权利。这一改革的实施，是社会不断发展的必然结果，是顺应高等教育不断发展的社会需要，有利于高校师资队伍建设和教育教学质量的提升。其次，高校要不断创新宣传模式，充分利用微信、微博、数字化校园等新媒体，及时、准确地向广大教职工传达改革的内容、目标以及进程，使每一位高校教职员都能走出认识误区、走进改革、融入改革，从而积极地投身改革。
(二)完善高校教师养老保险改革制度，实现新旧制度平稳过渡
高校养老保险改革是为了打破“双轨运行”的陈旧养老保险体制，完善社会养老保障体系，必须要注重双轨间的对接与融合，妥善处理好社会各方的利益，并需要最大程度地为国家财政减轻压力。在“互联网+”的时代，高校养老保险制度改革必须充分利用现有的信息化工具和手段，积极构建高校人力资源大数据，以数据为支撑，努力做出科学合理的决策方案。此外，高校作为教书育人的高地，必须要始终坚持“以人为本”理念，统筹兼顾好各类人员的既得利益，要坚持做到新旧制度、新老人员的统筹兼顾、循序渐进，既要考虑老制度下退休人员的既得利益，也要考虑“中人”的养老金平衡问题，还要解决好“新人”的养老金补给问题，最终实现新旧制度的平稳过渡。
(三)加大高等教育投入，降低高校转制成本
高校的养老保险制度改革作为一项重要的国家决策，必需要发挥政府的主导作用。改革进程中，面对不断增加的养老保险费用和过渡期补充经费，各高校都将面临巨大的转制成本。为了保障高校改革的顺利推进，为广大教职工解除后顾之忧，国家既需要不断优化经济和社会结构，同时更需要不断创新发展思路，从而促进经济社会转型和社会经济的稳步提升。此外，国家需要从根本上加大对教育的投入，增加社会保险经费的比例，形成中央、地方和高校的联动机制，最大程度上保障高校养老金改革的参保经费。
(四)深化高校人事制度改革，推动养老保险改革稳步前进
推进高校养老保险制度改革，高校需要结合业务工作实际和经济社会发展新形势，不断拓展思路，开拓创新，积极推动现有人事管理制度的改革与发展。在探索养老保险改革的进程中，各高校可以充分借鉴企业养老保险管理运行经验，打破单位管理上存在的体制机制障碍，积极探索适合现代高校发展、满足广大教职员工生活需求的社会保障体系，从而实现与企业职工养老保险制度的无缝对接。
按照“精简、统一、效能”原则，以大部门、信息化、高绩效改革为重点，推进管理机构设置的科学化、规范化和法制化，建立与学校发展需要和章程规定相一致的组织架构和管理体制；完善绩效工资制度改革，加大竞争性绩效力度，探索和建立多元化薪酬分配体系，建立在职人员的工资薪酬合理增长机制；建立新教师预聘制，严把进人关，鼓励教师竞争上岗，体现公平性；对于退休人员，探索、创新出多种补偿的方式，确保并轨后机关事业单位养老待遇不降低，实现养老金并轨的软着陆[8]。
(五)建立健全养老保险制度化、法律化，确保改革有法可依
根据目前的养老保险制度规范，政府一方面要统一建立养老保险制度的法律法规，另一方面要针对高等学校的实际情况，制定出台相关的社会保障政策、法规。促使高校教师从养老金缴纳基数的确立，到缴纳年限的界定，乃至养老金的领取发放等都应做到有法可依，并沿着法制化的道路前进。要加强对养老保险基金运营和管理的监督机制，杜绝基金挪用等非法使用问题，以及不顾风险的不科学的投资行为，保障资金的安全，增强参保人员对资金保值增值的信心。
五、结 语
高校养老保险改革是我国全面深化改革进程中的一项重大决策，改革使基本养老保险在企业和事业单位之间转移和衔接成为了可能，有效促进了高校教师的自由流动，大大减轻了老龄化所产生的财务压力，同时也为高校深化人事改革带来了契机。在全面推进改革形势下，探索高校养老保险制度改革，这既符合国家政策的需要，也是社会发展到一定水平的必然趋势。
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(责任编辑 王婷婷)
F842;G642
A
10.3963/j.issn.1671-6477.2017.05.0018
2017-01-20
冯承金(1982-)，男，山东省泰安市人，武汉理工大学人事处讲师，硕士，主要从事人力资源管理研究。
