教育公平视角下我国城乡幼儿师资配置差异分析

2017-10-13李晓霞

三明学院学报 2017年5期

关键词：教职工师资幼儿教师

李晓霞

（闽南师范大学教育科学学院，福建漳州 365000）

教育公平视角下我国城乡幼儿师资配置差异分析

李晓霞

（闽南师范大学教育科学学院，福建漳州 365000）

当前学前教育公平问题日渐突出，尤其是城乡幼儿师资配置在数量、质量与结构方面不均衡现象尤为显著。学前教育城乡幼儿师资配置失衡与城乡二元结构社会体制的制约、教育经费分配不均、幼儿教师编制及职称评聘制度的不完善等有着密切关系。因此可以通过打破城乡二元结构壁垒，多渠道保障农村幼儿师资有质量供给，建立健全学前教育管理体制，合理制定幼儿教师编制及职称评聘标准等对策实现城乡幼儿师资配置的均衡。

城乡学前教育；幼儿师资配置；教育公平

Abstract:The fairness of pre-school education is becoming more and more serious.It is especially prominent that the imbalance between urban and rural preschool teachers lies in the number of teachers,quality and structure.The balance of teachers'allocation are restricted with the social system of urban and rural areas,unequal distribution of educational fund and imperfection of establishment of pre-school teachers.Therefore,it is possible to realize the equalization of urban and rural pre-school teachers by breaking the urban-rural dual structural barriers,ensuring the quality supply of rural pre-school teachers,establishing a sound pre-school education management system and rationally developing pre-school teachers and job evaluation criteria.

Key words:urban and rural preschool education;preschool teacher allocation;educational fairness.

教育公平是社会公平的重要基础，始终左右着教育改革的方向和教育事业发展的成败。学前教育公平的理念包括起点公平、过程公平及结果公平。[1]（P10）其中过程公平是教育效果相对均等及教育成功机会均等实现的前提，学前教育过程公平特别强调提供给幼儿相对平等的接受学前教育的教育资源和教育条件，涉及幼儿园师资配置、幼儿园的办学条件诸如场地面积、图书资源等。目前我国城乡学前教育发展仍然极其不均衡，在幼儿入园机会、公共幼儿教育资源配置及学前教育质量等方面仍然存在很大差距[2],尤其是城乡间幼儿园师资配置在数量、质量与结构方面不均衡现象尤为显著，严重地影响了我国教育公平和社会公平的发展进程。分析当前我国城乡幼儿师资配置不均衡、不公平的现状，探寻合理均衡配置幼儿师资的对策，对于加快我国教育公平的进程具有重要意义。

一、我国城乡幼儿师资配置差异现状

考虑到现有学前教育相关统计数据的可获得性，本研究拟从幼儿师资配置的数量、质量及结构三方面，从教育公平的视角出发，对比分析我国城区、镇区及乡村幼儿师资配置的差异问题。

（一）幼儿师资配置数量上的差异

师幼比是影响学前教育质量的重要指标，适当的师幼比能够体现良好的师幼关系及高质量的师幼互动。通过师幼比及班均教师数的对比情况也可以直接反映出城乡幼儿师资在数量配置上的差异。通过表1可见，2015年全国的师幼比为20.79，城区的师幼比为15.60，镇区为22.06，而农村的师幼比竟高达 32.61，是城区师幼比的两倍之多，且远高于全国平均师幼比数值；班均教师数城区为 1.86，而乡村仅为0.81，城区是乡村的2.3倍。可见我国城乡在幼儿师资配置的数量上呈现出从城区到乡村依次递减，且乡村幼儿师资配置数量极度匮乏、城乡幼儿教师数量严重失衡的现状。由于农村幼儿园教师缺口过大，部分地区存在不能保证按幼儿园规定班数开班，造成幼儿园班级数量少、班额巨大、农村幼儿园师幼比严重超标、“教师包班制”现象普遍存在。[3](P34-43)

表1 2015年我国城乡幼儿师资配置基本情况

长期以来，我国学前教育发展存在幼儿园师资总量严重不足的问题。有研究表明，按照2013年教育部发布的《幼儿园教职工配备标准（暂行）》中的规定，城乡幼儿师资的配置要求，我国现有学前教师配备数量情况严重低于国家标准要求，且幼儿教师缺口较大，并预测“全面二孩”政策实施后，学前教育阶段对专任教师及保育员的需求量将不断上升，现有的供给规模将无法满足未来学前教育发展对幼儿园教师数量的需求。[4](P3-18)如何有质量地供给充足的幼儿师资，并促进城乡间幼儿教师数量的均衡配置，是实现我国城乡学前教育有质量发展的关键。

（二）幼儿师资配置质量上的差异

幼儿师资配置的不均衡也体现在优质教师资源分布的不平衡。幼儿师资质量直接影响着学前教育的保教质量，关系幼儿的各种认知、能力及情感的培养。幼儿师资质量的重要指标是教师学历、职称及专业背景。[5](29-35)通过对2015年我国城乡幼儿园教师学历与职称结构分析来看，幼儿师资配置质量问题也十分显著，幼儿园教师素质不容乐观，尤其农村幼儿园教师整体素质较低，城乡幼儿师资质量差距悬殊。

1.专科以上教师学历和未达标教师学历

教师的学历层次是反映教师队伍师资水平的一项重要指标。根据《中华人民共和国教师法》第十一条的规定：“取得幼儿园教师资格，应当具备幼儿师范学校毕业及其以上学历。”通过图1可见，2015年我国城乡幼儿园教师专科以上学历的比例，城区占比为81.05%，镇区为73.48%，乡村为61.92%，镇区及乡村均低于全国平均水平；另外，城乡幼儿园教师未达标学历比例也存在一定差异，乡村显著高于城区及全国平均水平，占比为38.08%。

图1 2015年我国城乡幼儿园教师学历情况

学前教育对幼儿教师的专业化发展要求是极高的，高学历也许并不一定代表高能力，但不达标或过低的学历层次则更不容易拥有高水平的教育教学能力。[6](P285)学历层次偏低及不达标是我国农村幼儿教师队伍中普遍存在的问题。一项以四川省部分农村教师为研究对象的调查显示，农村幼儿教师中第一学历属于非师范教育竟高达94%，非学前教育专业的师范教育类为4%，而学前教育专业的仅为 2%。[7]（P442-448）非学前教育专业背景的教师不仅入职适应性较差，而且对幼教工作的职业认同不高，职业幸福感不强。[8](P74-76)目前，我国县镇及乡村幼儿园还存在大量转岗培训教师及代课教师，其中绝大多数没有受过职业训练，专业化程度较低，加上在职培训机会少，农村幼儿园教师整体素质较低，而且师资队伍稳定性也较差。[9](P21-26)

2.教师职称

教师的职称结构从另一个侧面反映了幼儿园师资的配置情况，因为职称的高低反映的是教师的教龄、业务能力及研究能力。[10](P219)从2015年我国城乡幼儿园专任教师职称情况分析（见表2），专任教师中具有中学高级职称的比例，乡村远低于城区和全国平均水平，占比仅为0.43%；具有小学高级职称的比例，城区及镇区均高于全国平均水平，且镇区高于城区，占比为10.28%，乡村为8.03%；小学一级、小学二级和小学三级职称所占比例，城区和镇区没有显著差异且均高于全国平均水平，而乡村则低于全国平均水平；未定职级所占比例，乡村却高于城区、镇区及全国平均水平，占比为75.8%。特别值得关注的是，从全国幼儿园专任教师职称构成比例来看，无论城区、镇区还是乡村，未定职级教师所占比例均达到总数的70%以上，占比非常之大。一方面反映出我国幼儿园师资总体业务及研究能力需要提升，另一方面也反映出我国幼儿园教师职称制度亟需改革。因为目前我国尚未形成专门针对幼儿园教师职业特点的职称评价标准，长久以来以小学教师职称评价为标准，显然不符合幼儿园教师职业发展特点。

表2 2015年我国城乡幼儿园专任教师职称情况

（三）幼儿师资配置结构上的差异

幼儿园师资结构上的配置不同于中小学教师以学科结构为核心的配置，幼儿园更关注专任教师、保育员及保健医生等教职工，根据服务类型、幼儿年龄和班级规模体现在数量与结构上的合理配备。根据2013年教育部印发的《幼儿园教职工配备标准》（暂行）规定，幼儿园教职工包括专任教师、保育员、卫生保健人员、行政人员、教辅人员、工勤人员。幼儿园保教人员包括专任教师和保育员，并提出各幼儿园应当按照服务类型、教职工与幼儿以及保教人员与幼儿的一定比例配备教职工，教职工数量及结构应符合相关标准，人员资质应符合相关要求，以满足保教工作的基本需要。我国全日制幼儿园每班要配备2名专任教师、1名保育员（或配备3名专任教师），全园保教人员与幼儿比达到1∶7至1∶9；半日制幼儿园每班要配备2名专任教师，有条件的可配备1名保育员，保教人员与幼儿比达到1∶11至1∶13；全日制幼儿园的全园教职工与幼儿比为 1∶5 至 1∶7，半日制为 1∶8至1∶10。

从表3可见，2015年我国城乡幼儿园教职工的配备，无论从数量还是结构上都没有达到《幼儿园教职工配备标准》（暂行）规定，一方面反映出我国幼儿园师资数量缺口仍然很大，另一方面也表现出在保教人员配备结构的合理性上仍然存在很严峻的问题。数据显示，2015年我国镇区保育员与在园幼儿比为77.88，而保健医生与在园幼儿比为606.11，是城区的一倍；乡村保育员与在园幼儿比为130.14，而保健医生与在园幼儿比竟高达921.37，是城区的三倍之多，保育员与保健医生数量缺口巨大，农村幼儿师资配置与城区差异十分悬殊，远远不足维持幼儿园内一教一保或两教一保的保教人员配置结构要求。通过数据也可间接推测出农村部分幼儿园根本没有配备保健医生，甚至缺少其他人员如财会人员、安保人员等的配备。由此可见，部分镇区及乡村地区幼儿园教职工人员结构配置是极其不合理的，大力推进我国城乡幼儿师资均衡配置己经迫在眉睫，刻不容缓。

表3 2015年我国城乡幼儿园教职工与在园幼儿的比例情况

二、城乡幼儿师资配置非均衡发展的原因

（一）城乡二元结构社会体制的制约

我国自20世纪50年代末期实行户籍制度以来，人为地形成了城乡二元结构的社会体系，其基本特征就是城乡分割和城乡不平等，城乡人口在劳动条件、生活质量、社会保障等方面有着天壤之别[11](P27)，在教育运行所需的经济支持和社会支持等方面出现显著差异，农村学前教育财政经费十分匮乏，严重制约着城乡教育的均衡发展及教育公平的实现。首先，城市偏向的教师政策，使关系到幼儿教师切身利益的工资收入、福利待遇、社会保障支出等更多倾向于城市，严重影响了农村幼儿教师工作的积极性与教师队伍的稳定性；其次，由于城乡经济发展水平、农村学前教育的办学条件、幼儿教师工资待遇及工作环境等的差距，致使农村幼儿教师职业吸引力不强，且逆向流动严重，大学毕业生及优秀的年轻老师不愿到农村任教，农村的学前师资配置长期处于弱势地位；最后，与当前我国学前教育大发展形成强烈对比的是幼儿师资数量严重不足、补充渠道不畅，教师补充数量远远跟不上幼儿园建设速度，直接影响我国城乡学前教育的可持续发展。

（二）教育经费分配不均的障碍

长久以来，我国学前教育经费投入处于严重不足状态。2014年我国学前教育经费总收入仅占全国教育经费总收入的6.3%，其中学前教育国家财政性教育经费仅占全国财政性教育经费的3.6%，可见国家对学前教育资金的投入严重不足。

首先，由于我国目前的幼儿教育实行“国务院领导，省地（市）统筹，以县为主”的管理体制，国家和省级、地市级政府负责统筹，县级政府是落实学前教育发展规划的主体，而地方财政的强弱将直接影响城乡幼儿教师资源配置的巨大差距。由于城市及经济发达地区的学前教育公共财政拨款投入到位，学前教育发展受关注程度较高，幼儿教师的专业培训、工资待遇等能够获得较好的经费保障，幼儿教师质量颇受关注，教师资源配置相对合理；而地方政府对农村和落后地区和学前教育经费投入则明显不足，幼儿教师的各项福利待遇得不到经费保障，用于教师专业培训及继续教育的经费极其短缺，严重影响幼儿教师质量的提升。

其次，幼儿师资质量与其职前培养和职后培训有着密切关系，与城区和发达地区相比，农村幼儿教师培训面临许多现实的困境，如培训内容与农村幼儿园教学实践脱节，缺乏实效性，长效性不强；在获得培训机会及名额分配方面也往往处于劣势地位；县级财政及农村幼儿园本就捉襟见肘的教育经费用于教师职后培训的经费十分有限，影响了农村教师的专业发展和质量提升。[12](P28-32)

（三）幼儿教师编制及职称评聘的阻力

首先，幼儿园教师法律身份的模糊性导致未能引起社会各界对幼儿师资合理配置的重视。按照《教师法》的规定，幼儿园教师属于中小学教师队伍，但是幼儿教师的职业社会地位和法律身份仍处于不明确境地，直接影响幼儿教师的工资待遇分配和专业发展保障。尤其是农村幼儿教师境况更为严峻，幼儿教师的专业性未受到认可，社会地位和社会职业认同普遍较低，长期处于无身份无保障的尴尬处境。[13](P103-111)

其次，现行的幼儿教师编制方案城市偏向严重。长期以来，我国幼儿园教师编制一直参照中小学教师编制配置标准，无独立单列的幼儿园教师编制标准，导致幼儿园教师长期混编在中小学教师队伍之中。加之城市倾向的编制管理，致使农村及贫困地区幼儿教师编制配额极为匮乏，幼儿园保教人员、保健医生等各类教职工配置严重缺失，造成师资配置结构失衡。另外，参照小学教师职称评价标准的幼儿园教师职称评定办法，未能突显幼儿园教师的职业特点，也影响了幼儿园教师工作的积极性。

三、促进我国城乡幼儿师资配置均衡发展的对策

（一）打破城乡二元结构壁垒，多渠道保障农村幼儿师资有质量供给

1.政府要勇于担责，政策向农村倾斜

如何打破城乡二元结构壁垒，促进城乡学前教育均衡发展，政府应该承担起主要责任。可以通过提供各项强有力的政策支持、优惠待遇等手段吸引优秀的幼儿教师投身到农村学前教育事业。省级、地市级政府应加大对农村地区的支持力度，应在体制、制度等方面加大改革力度，提高并落实农村幼儿教师工资待遇、实施农村幼儿教师特殊津贴和健全农村幼儿教师社会保障及住房保障制度等，确保农村幼儿教师享有与城镇幼儿教师同等的合法权益，以提高农村幼儿教师职业的吸引力。国家应该对省级政府履行教育职责情况进行监督评价，尤其重点关注落实教育法律、法规、规章和政策情况及教育保障落实情况，以确保各项有力措施实施到位。

2.采取多项措施保证农村幼儿师资有质量供给

在鼓励普惠性幼儿园发展的同时，保质保量的幼儿师资供给是最急迫、最艰巨的首要任务。可以探索通过多种渠道和途径实现幼儿园教师的增量补给，尤其重点扩充农村幼儿教师队伍规模，确保实现合理的师幼比。各地要积极采取措施，多渠道补充幼儿教师数量，优先扩大农村幼儿教师规模，保障幼儿师资有质量地供给。例如，福建省从2015年开始试点进行幼儿园免费师范男生教育，毕业后须回到生源所在地区市任教，在幼儿园从事教育教学工作不少于10年，以稳定幼儿园师资数量及性别结构比例。[14]再者，应尽快制定城乡幼儿教师定期轮换流动制度以促进城乡幼儿园教师资源的合理流动，建立流动教师专项考核评估、津贴奖励、晋职晋级等激励机制的倾斜措施，从而快速有质量地提高农村地区幼儿师资水平，以逐渐实现幼儿师资配置数量上的均衡、公平。

（二）建立健全学前教育管理体制，财政投入向农村幼教发展倾斜

1.理顺学前教育管理体制和办园体制是保障幼儿师资配置的重要政策措施

建立健全“国务院领导，省地（市）统筹，以县为主”的管理体制，充分落实县级政府的主体责任，要坚持公平取向，加大对乡镇及农村地区的学前教育经费总量，通过弱势补偿机制将公共财政更多地投向处境不利的农村学前教育，尽力缩小城乡学前教育资源配置上的差距，将有限的教育经费用于大力发展农村普惠性幼儿园建设，提升幼儿师资质量。政府可以通过设立农村学前教育专项发展资金以确保教育经费分配适当向农村倾斜，大力改善农村幼儿园的办园条件以吸引更多优秀人才投身到农村幼儿教师的行列。

2.采取有力措施确保幼儿教师职后培训的专项经费来源和质量品质

探索建立独立、持续、稳定的幼儿园教师培训保障机制，将农村幼儿教师培训制度化、长期化地纳入“国培计划”及当地基础教育教师培训整体规划之中。同时，注重职后培训品质，建构系统化的培训内容体系以提高培训的实效性与灵活性。通过拓展幼儿教师培训的多元形式，突出幼儿教师参与的主体性和积极性，为更多乡村幼儿教师提供高质量的学习培训机会，尽快缩小城乡幼儿师资质量上的显著差异。[15](P33-38)

（三）合理制定幼儿教师编制及职称评聘标准，充分考虑农村幼儿师资的特殊性

1.明确幼儿教师的法律身份和社会地位

《幼儿园教师专业标准》中指出“幼儿园教师是履行幼儿园教育工作职责的专业人员”，但是现实中却存在社会对幼儿园教师职业的专业属性认同度趋低和教师自身自觉意识缺失等问题。因此，除重塑作为主体的幼儿园教师的专业认同外，还需通过出台相关法律及政策，引导社会各界正确认识幼儿教师的身份角色及专业特性，既有助于提高幼儿教师的职业认同感，又有利于增强幼儿教师的专业吸引力。

2.严格按照相关规定核定编制，完善幼儿教师编制体系

教育和人事主管部门应该意识到当前城乡幼儿师资配置存在的巨大差异和不公平现象，按照《幼儿园教职工配备标准（暂行）》的规定，各地结合实际合理核定公办幼儿园教职工编制，依据科学的师幼比配足配齐教职工，并能充分考虑到农村学前教育发展的特殊性和挑战性，适当向农村幼儿园增加正式编制，以提高农村幼儿师资配置结构的科学性和稳定性。同时，尽快建立独立的幼儿教师职称评定体系，研制科学合理的评定标准，增加幼儿教师职称评定的机会，促进幼儿教师工作的积极性。

[1]钱雨.公平质量反思——全球化视野下的学前教育政策研究[M].南京：南京师范大学出版社，2015.

[2]教育部.教育部基础教育司负责人就《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》答记者问[EB/OL].（2017－05－16）[2017－06－02].http： //www.moe.gov.cn /jyb＿xwfb /s271 /201705 /t20170516＿304754.html.

[3]郑名.“学前教育三年行动计划”成效分析与政策建议[J].学前教育研究，2014（8）.

[4]杨顺光，李玲，张兵娟.“全面二孩”政策与学前教育资源配置——基于未来20年适龄人口的预测[J].学前教育研究，2016（8）.

[5]高丙成.我国幼儿园师资队伍状况评价指标体系的构建与运用[J].学前教育研究，2014（12）.

[6]曹能秀.美英日三国学前教育改革的比较研究[M].北京：人民出版社，2016.

[7]王钢，张大均，刘先强.幼儿教师职业压力、心理资本和职业认同对职业幸福感的影响机制[J].心理发展与教育，2014（4）.

[8]段俊霞，彭雪华.农村学前教师专业发展的困境与出路[J].现代中小学教育，2012（11）.

[9]杨莉君，曹莉.中部地区农村学前教育事业发展存在的问题及解决对策[J].学前教育研究，2011（6）.

[10]周险峰.农村教师研究30年：回顾与反思[M].武汉：华中科技大学出版社，2011.

[11]宋农村.中国乡村学前教育发展研究[M].北京：人民出版社，2013.

[12]林媛媛，张克明.贫困地区幼儿教师培训状况与发展建议[J].学前教育研究，2012（1）.