美国大学治理对我国高校“去行政化”的启示

马 骦

(河北民族师范学院 历史文化与旅游学院，河北 承德 067000）

【教育教学研究】

美国大学治理对我国高校“去行政化”的启示

马 骦

(河北民族师范学院 历史文化与旅游学院，河北 承德 067000）

当今大学治理的模式主要有以欧洲大陆为代表的国家主导型、英国大学的专业中介型以及美国大学的社会参与型三种，二战后，美国大学逐步引领了世界高等教育改革的潮流，其大学治理模式也开始被他国效仿。当前，我国高等教育领域正在全面推进大学治理体系建设，高校“去行政化”势在必行，为此，必须要解决大学中行政权力与学术权力的关系问题，美国大学多方参与的共同治理模式可以为我们提供许多有益经验。

大学治理；美国大学；高等教育；去行政化

党的十八届三中全会提出将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为我国全面深化改革的总目标，特别凸显了“治理”的重要性。这种从传统意义上的“管理”到现代理念上“治理”的转变，虽只有一字之差，却代表着一种全新的治国理政思维。这一转变既体现了党和政府全面深化改革的决心，同时又为学界提出了一个重大议题。与之相应的，2010年国务院颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，其中也提出要“完善大学治理结构”。可见，在我国学术权力弱化、行政权力泛化的背景下，推进大学治理已然势在必行。

大学向来负有培养人才、传播知识、科学研究等多项职能，又以引领文化、服务社会为使命，属于国家治理体系的重要组成部分。尤其是自2010年以来，创设现代大学治理机制已然成为国内外学者的共识，因此，完善大学治理体系既是国家层面推进治理体系现代化的根本要求，也是高等教育自身改革进步的迫切需要。

一、何为“大学治理”？“大学治理”为何

何为“大学治理”？这应是大学治理相关研究的起点和最基本问题。治理（governance）是一个政治学范畴的术语，主要指政治管理的过程，具体包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式以及对公共资源的管理。[1]20世纪90年代以来，治理理论开始在西方学界备受推崇，然而学者们至今仍对“治理”“大学治理”的概念界定莫衷一是。虽然存在争议，但是理论上对大学治理的一个基本认识是“大学治理是各利益相关者参与大学重大事务的决策机制和过程”[2]，遵循治理理论的逻辑，这样的治理有四个特征：治理既不是规则也不是活动，而是一个过程；治理过程的基础是协调；治理既包括公共部门，也涉及私人部门；治理不是一种正式制度，而是持续的互动。[3]同时，大学治理也需要解决谁来治理、怎样治理、治理的怎么样等问题——谁来参与大学治理？这是大学治理主体的问题，教师、学生、行政人员与校外人士均囊括其中；怎样治理可以说是大学治理制度的基石、是区分各国大学治理模式异同的关键；而治理的怎么样则是各方最为关注的问题，也是印证治理模式是否合理的关键。

在我国为何“大学治理”能够获得国家的大力推动，无疑是为了突破我国大学发展中的瓶颈，然而，这种改革却并非“中国特色”。自上世纪以来，在教育国际化、人才需求多样化、大学财政困境等因素的驱动下，耶鲁大学、牛津大学、东京大学等国外名校就纷纷开展了以“创设有利于大学发展的治理机制，建立现代大学治理制度”为目标的治理改革。

在我国改革开放以来，高等教育可谓经历了跨越式的发展，大学无论在资产和人员规模还是学科建设水平上都有了大幅提升。然而，大学的组织性质并非单一的公或私，而是一种准公共产品，这样的性质决定了现代大学必然是一个包含众多利益相关者的利益共生体，行政权力与学术权力相伴相生。加之我国公立高校的事业单位性质，导致我国大学在发展过程中，因行政权力膨胀而产生的失范行为屡屡发生。工具理性下的大学时常偏离教育，大学“学术团体行政化”“学术评价的非学术化”为人所诟病，蔡元培先生所倡导的“思想自由，兼容并包”的大学精神也愈发黯淡无光。种种现象俨然已经成为我国高校综合改革、建设世界一流大学的羁绊，这不禁又让我们想起了钱学森之问“为什么我们的学校总是培养不出杰出人才？”

为了跳出这个怪圈，许多高校已经做出了有益的尝试，诸如“复旦章程”、山东大学校长退出学术委员会、南方科技大学的“去行政化改革”等，然而，我们却不得不承认，我国大学距离真正意义上的“大学自治”仍然相去甚远。大学作为一个学术组织，既需要有规范的内部行政系统来保障各项事务的有序开展，又需要有健全完善的教授治学制度，这样方能彰显大学的学术特性。在大学建设的初期，权威和外在目标的指引作用是非常关键的，而在我国大学已然发展到了一定程度的当下，若要稳步前进并保有自身特色，就必须要依靠大学内部的自主精神和自我约束。[4]25这样看来，与以往的管理相比，大学治理的确甚合时宜。

二、世界主要大学治理模式的比较分析

古埃及、印度、中国等都是高等教育的发源地，古希腊、古罗马等国家都曾建立过较为完善和发达的高等教育体制，我国的教育机构最早可追溯到夏朝的“痒”，虽然一些学者也将这些高等学府称作“大学”，但真正意义上的大学在12世纪末的西欧才崭露头角。

12世纪末13世纪初的欧洲中世纪大学形成了自己独有的特征，如组成了系和学院、开设了必修课，颁发毕业文凭等，这种机构是现代大学的起源。在欧洲，启蒙运动开始后，宗教势力对大学的控制力逐渐减弱，民族国家政权成为了大学发展的主导力量。大学治理模式也由此出现了分化，出现了以法德为首的国家主导型模式和以英国为代表的专业中介型模式及以美国为代表的以市场为导向的社会参与型模式。[4]26

表1 世界主要大学治理模式

欧洲作为现代大学的发源地，直到二战前，都一直居于世界高等教育和科技发明的中心地位，而随着第三次科技革命的不断深入，美国在教育、科技领域迅速崛起。上海交通大学2003年发布的“世界大学学术排名”（ARWU）让欧洲教育界倍受刺激，其中，世界排名前20的大学名单中美国有15所榜上有名，占3/4的比例，而欧洲只有剑桥大学、牛津大学、伦敦帝国学院和伦敦大学学院4所大学，而且全部出自英国，欧洲大陆的高等学府无一入选；世界排名前50名的大学榜单中，美国有35所，欧洲大学只有10所。[5]这样的结果远低于欧洲人自己的预期，他们不禁开始反思：美国大学无论是本科生教育还是研究生教育都曾向欧洲取经，但为什么欧洲的高等教育现在竟会如此落后于美国呢？2008年，位于比利时布鲁塞尔的全球知名智库Bruegel，曾邀请五位经济学家进行了一项关于欧洲大学的研究。在研究报告中，他们认为除了欧洲大学相较于美国而言，大学经费投入不足这一重要原因之外，欧洲大学治理结构（特别是大学自主权）以及大学教师聘用、待遇机制中凸显的问题、大学招生缺乏竞争性等因素都制约着欧洲高等教育的发展。[6]

首先，在大学自主权方面。在美国，无论是公立还是私立大学，校董会都是其法人机构，并且保持法律上和实际运行中的独立[7]，正是这种独立性使得大学事务不必受到政府影响，保证了大学的自主权和学术自由；而在欧洲，大学以公立大学为主，公立大学通常都由中央或地方政府出资并进行不同程度地管理，大学经费预算、教师聘用、招生、薪酬管理等方面的自主权同美国相比极其有限。

其次，在教师的聘用与待遇方面。美国大学挑选教师的范围大多是全球性的，尤其是一流大学更是力求在全世界可流动的学者中，挑选出某个研究领域最好的学者之一，并实行“长聘制度”。教师得到的薪酬也是完全由大学进行自主决定，不必受到政府的管制；而欧洲大学教师中获得所任教学校博士学位的比例很大，西班牙达到了69%之多，“近亲繁殖”现象较为严重。大学教师被纳入了公务员的管理范畴，聘任制度几乎等同于终身制，缺乏优胜劣汰的机制，同时，教师薪酬还需要比照公务员标准，受到政府管制，对教师的激励作用有限。

最后，在学生的挑选与流动方面。在美国，除社区学院外，研究性大学会根据学生资格进行“盲录”，以保证录取到最优秀的学生。虽然录取的本科生仍以本州学生居多，但近年来美国大学已经愈发放宽了招收他洲和外国学生的比例限制。而对研究生而言，则没有设置招收本州学生的最低比例，皆是在全国、全世界范围内进行招生。无论是大学挑选优秀学生，还是学生进入理想大学的竞争性都十分强烈；对于欧洲人而言，读大学（本科层次）如同我国的九年义务教育一样，属于每个人的权利，在很多欧洲国家，主要的公立大学甚至不能自主挑选学生，必须全部录取，学生入校几乎不存在竞争。

欧洲大学在不断自省的同时，也开始逐步吸收、借鉴美国模式的精髓来弥补自身不足。美国大学治理模式中共同治理、权责分层、彼此竞争等特征共同铸就了美国独具特色的社会参与型治理模式，在世界范围内保持着极大的竞争力和活力，成为了各国学习和效仿的榜样，对我国当下的大学改革同样启示良多。

三、我国大学治理的困境与美国的启示

（一）我国大学治理的困境

我国现代高等教育深受欧洲和美国影响，当前大学治理的现状与二者各有异同。与欧洲相似之处在于政府对大学的干预都十分明显，只是我国大学除此之外还要受到党委领导；与美国相似的是，在挑选学生和聘用教师方面，存在着较大的竞争性。近年来，我国大学的发展速度很快，尤其是自1998年5月江泽民主席在北京大学百年校庆的讲话中提出建设若干所“世界一流大学”的目标以来，大学办学资金有了更充沛的财政资金保障，人才培养方式也在逐步改变。然而，我国大学却呈现出了一种在有目标、有资金的情境下，大学治理改革依旧举步维艰的局面。这种困境的产生想必离不开我国大学的传统治理模式——科层制，即用行政化的逻辑取代大学自治的逻辑。[8]在这种情境下，大学自治便无从谈起，政府对大学的管制太多、干预太多，严重削弱了大学的创新能力，[9]这也是引发“钱学森之问”的根源之一。

因此，无论我国选择何种模式来推行大学治理，“去行政化”已经是一个不可回避的着力点，各界人士对于“去行政化”的疾呼实则反映了我国大学治理结构存在的两大突出问题：一是结构失衡，这主要体现在大学外部治理上政府独大，在内部治理上行政机构臃肿，学术治理机构弱小；二是权力集中，这是治理结构失衡带来的必然结果，只怕我国高校的学术权力还未到达讨论强弱问题的层面，而是有无的问题。[10]反观美国的大学治理，则是一种分权、相互制衡的共同治理型结构，这种模式也正引领着当今世界大学治理改革的趋势。简而言之，我国大学既要在外部摆脱政府的束缚，努力构造多中心治理的格局，又要在内部平衡学术权力与行政权力，兼顾社会效益与学术自由。为此，可多多借鉴美国大学治理模式的优越之处。

（二）美国大学治理体系对我国高校“去行政化”的启示

多方参与的共同治理是美国大学治理模式的核心，以此确保了大学的学术自由与有效治理。

从外部治理来看，参与美国大学治理的主要有政府和专业中介机构。美国的高等教育体制与政治体制一样，也体现了典型的地方分权特征。大学的直接经费来源主要是州政府的拨款、学生学费以及私人捐赠。在美国，高校与政府在法律上是平等的“伙伴”关系，政府是不能直接插手大学具体事务的，即便是公立大学，政府也只能通过财政、规划、评估等手段来施加影响。这种法律上的伙伴关系保证了大学在对教学等事务进行决策时只需要遵照学术标准而不需被外在的行政压力左右，也就从根本上维护了大学的学术自由。[11]

与此同时，还存在着一些对大学的质量和信誉进行认证、评价的第三方中介机构，这些机构兼具专业性和中立性，并保证其评价结果真实、客观、可信。它们既代表着社会力量参与大学治理，表达公众诉求，引导大学在保持学术自由的同时，兼顾政府和公众利益；又能够建立起政府与大学之间的有效连接，进而帮助政府在不直接干预大学事务的前提下，适时调整对大学的政策和资源配置。

反观我国的高等教育，在经历了漫长的封建社会、半殖民地半封建社会的羁绊后，近现代大学在内忧外患的清代末年诞生，自诞生之日起，大学就作为政府的附属机构而运行。无论是昙花一现的民国初期大学改革，还是改革开放、社会主义市场经济体制确立以来的今天，我国政府对大学高度集权式管理的反省与转变，都未能使我国大学摆脱浓厚的政治色彩，也没有从根本上改变大学对政府的依附关系。应当承认的是，政治功能是大学的重要功能之一，“去行政化”也并不是要否定政府对大学的宏观调控和合理、适度管理，而是要理清政府的权力边界、责任边界。我国政府在大学治理中，同样需要切实转变职能，从全能政府向有限政府、服务型政府转变，逐渐淡出大学事务直接管理者的舞台，转而通过统筹规划、监督指导、财政拨款等手段对大学进行间接管理、柔性管理。

此外，我国大学长时间作为国家事业单位存在，是政府的附属机构，这种关系使得在大学与政府之间设立第三方中介机构的模式难以生根发芽。然而，从各国大学治理的经验来看，董事会等外部管理机构的确能够很好地发挥大学沟通政府、社会的桥梁作用，可以在我国进行一些有益尝试。实际上，20世纪90年代以来，已经有越来越多的专家学者从中介组织在欧美大学治理实践中的成功应用得到了启发，开始思考将中介组织纳入到我国高等教育管理体制改革之中。为了能让中介组织真正推动我国大学治理的发展，不仅要确保引入高质量、有经验、客观中立的外部机构，还要建立健全相关法律法规，保障中介组织的长期健康发展。

从内部治理来看，共同治理结构的一大优势和特色是给予了教师团体在学术事务决策方面超越董事会和校长的首要权力，即“大学自治”，这是美国大学保障学术自由的制度基础，有效避免了董事会和行政权力对学术活动的干预。这样，以校外人士为主导、代表社会公共利益的董事会，以校长为代表的行政系统和以教师为主体的学术评议会，形成了既各司其职又相互依存的“三权分立制衡”的共同治理架构，从而保证了大学决策的科学性和执行的高效率。[12]

学术自由、大学自治、教师终身聘任制是美国大学治理的重要传统和有力保障[14]，而在我国，由于大学长期作为政府的附属机构而存在，大学自治举步维艰，学术自由、终生教职也往往止步于形式。我国大学的教职工团体不仅在课程设置、教学内容等学术事务中的决策权极其有限，还常常要受到来自于大学乃至政府层次的一些硬性规定和要求，义务常常多于权利而存在。

事实上，保障大学依法、自主和独立办学的地位，应是建立健全我国现代大学治理体系的前提。因此，为合理构建现代大学治理体系、平衡行政权力与学术权力，我国可以尝试推广“大学有限自治”，逐步实现“政校分开”。在内部治理层次，一方面，在我国政府积极转变职能，打造有限政府的情势下，大学应主动向政府争取独立办学地位和学术自主权，并进行有效自律，避免所得权力的滥用；另一方面，政府和高校也要切实赋予教师团体在大学治理过程中的实质性权力，正如美国著名教育学家约翰·布鲁贝尔所言，教师应当广泛控制学术活动，因为他们最清楚高深学问的内容，因此，他们是最有资格决定应该开设哪些科目以及应该如何讲授的。此外，教师还应该决定招生、考试以及毕业要求等学术事务，更显而易见的是，教师比其他人更清楚谁有资格成为教授。[15]当然，我国国情和大学治理的现状与美国有很大不同，教师参与大学治理的程度和内容不能照搬照套美国模式。但是，毋庸置疑的是，大学应当营造学术自由的氛围，鼓励教职人员积极参与到大学的治理和评价过程中来，充分发挥教师团体的能动性和积极性，进而提高教学质量、办学水平和大学治理的质量。

四、结语

大学是一个学术权力与行政权力的综合体，我国要实现大学有效治理、高校“去行政化”必须要树立一种学术权力本位的观念，鼓励大学办学自主、政校分开，进一步完善以“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”为核心的中国特色现代大学制度。同时，必须明确的是，构建现代大学治理体系是一个历史的过程，不能一蹴而就，而是应与我国高等教育的发展水平、基本政治制度、社会制度相适应。

在完善大学治理体系的过程中，切忌盲目照搬、简单复制发达国家大学治理的模式，应当合理借鉴欧洲、美国等世界一流大学的治理经验，尤其是美国大学多方参与、共同治理的经验对于我国高校打破封闭的科层制结构、平衡行政与学术权力十分有帮助。

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[15]约翰·S·布鲁贝克. 王承绪等译.高等教育哲学[M].浙江:浙江教育出版社,2002:31-32.

Abstract:There are three kinds of modes about the contemporary university governance. They are the “country leading” mode which is represented by European continental universities, the “professional agents” mode represented by British universities, and the “society participating” mode represented by American universities. After the Second World War, the American universities gradually lead the world’s trend of the higher education reform. And since then, the mode of American university governance began to be studied by other countries. Field at present, our country’s higher education is putting forward the all-round construction of the university governance system. The deadministration in our universities is imperative. Therefore, we must coordinate the relationship between the administrative power and the academic power. The common governance mode of American universities could provide us with a lot of useful experience.

Key words:university governance; American university; higher education; de-administration

The Enlightenments of American University Governance to Chinese University’s De-administration

MA Shuang
(History, Culture and Tourism College, Hebei Normal University for Nationalities，Chengde067000，China)

G647

A

2095-3763(2017)-0101-06

10.16729/j.cnki.jhnun.2017.03.015

2017-05-18

马骦（1990- ），女，河北承德人，河北民族师范学院教师，硕士，研究方向为行政管理。

2015年度河北民族师范学院校级课题“承德建设国际旅游城市进程中的政府角色”（PT201514）