转变工作思路切实做好政府会计改革工作

徐扬

长期以来政府会计改革一直是国家政策研究和学术探讨的焦点，近年来财政部门在完善预算法、行政事业单位会计制度、国有资产管理、内部控制制度的等一系列改革措施的同时，也正式拉开了政府会计改革的序幕。

一、政府会计改革的背景

新形式下，我国长期以来实行的以收付实现制为核算基础的决算报告制度逐渐暴露出问题和缺陷，主要表现为该会计体系主要功能为反映政府年度预算执行情况，无法科学、完整的反映政府部门的资产及整体财务状况，无法提供准确完整的政府财务报告，无法全面、清晰的反映政府部门的财务信息；地方政府债务问题在政府财政报告中无法充分反映；财务信息无法为改进政府绩效监督考核提供有力依据和支持。同时，新《预算法》的颁布及实施，迫切需要制定广泛适用于各级政府部门，有利于将政府部门的预算、核算和决算协调统一的会计政策，保证预算收支信息的全面性和完整性，贯彻落实“政府所有收入和支出全部纳入预算”的规定，进一步适应财政预算管理制度改革的最新要求。

2013年11月12日十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出：“建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。”这意味着我国政府会计改革的大幕徐徐拉开。

二、政府会计改革工作稳步提速

（一）政府会计标准体系初步构建

2014年底国务院批转财政部制定了《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，提出：“我国力争在2020年前建立起具有中国特色的政府会计准则体系和权责发生制政府综合财务报告制度”，同时明确了实施步骤。

2015年政府会计改革工作取得实质性进展：11月财政部发布了《政府会计准则一基本准则》（以下简称基本准则），并明确自2017年1月1日起正式施行。《基本准则》作为我国政府会计改革的“概念框架”，为制定各项具体准则和政府会计制度提供指导，为构建规范、科学的政府会计准则体系奠定了基础，有利于统一各级政府、部门、单位的会计基础核算工作，全面提高政府会计信息的全面性、相关性、可靠性和可比性。随后财政部依据《基本准则》制定并发布了固定资产、无形资产、存货、投资四个项目的具体准则征求意见稿，对各项目要素的定义及具体的确认、计量工作做出了规范。

（二）实施一系列配套工作为改革铺路

想要完成政府会计改革，全面提升政府部门的财务管理水平，需要各个环节的通力协作，为此财政部做了一系列配套工作，为改革铺路：

首先，财政部修订发布了新的《财政总预算会计制度》，对原有的制度和规定进行系统梳理整合，同时明确了今后总会计核算目标既要准确反映预算执行情况，也要全面反映资产负债等财务状况。随后又发布了《新旧财政总预算会计制度有关衔接问题的处理规定》。同年12月初，财政部发布《政府财务报告编制办法（试行）》和《政府部门财务报告编制操作指南（试行）》，基本搭建了政府财务报告编制的制度框架。

为了有效促进政府会计改革的发展，2014年财政部发布了《政府购买服务管理办法（暂行）》，在购买服务的目录中明确加入了会计审计服务内容。财政、审计等政府监管部门可以通过实施政府购买服务制度改革，构建公开透明的政府会计服务购买制度。

2016年财政部下发《财政部关于开展2016年全国行政事业单位国有资产清查工作的通知》及《行政事业单位资产清查核实管理办法》全面启动全国性的大规模资产清查工作，并着重推进资产信息采集工作，为摸清家底，并以此为基础进一步推进政府会计改革奠定基础。

三、把握改革思路完成工作转变

作为在会计准则体系中处于“顶层设计”的《基本准则》，在充分考虑我国政府财政财务管理特点的基础上，吸收了企业会计改革和各国政府部门会计改革的成功经验和理念，为进一步深化我国政府会计改革引领了方向。作为长期在预算会计思路下工作的政府部门财务人员，应尽快把握改革思路，完成工作转变。

（一）完成收付实现制到权责发生制的逐步转变

十八届三中全会提出的“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”的重要部署，为我国政府会计改革明确了方向。权责发生制是指在会计核算中，按照收入已实现，费用已发生，并应由本期负担为标准来确认本期收入和费用的核算方法。相对于收付实现制，权责发生制更能体现经济业务的实质，对于长期一直执行收付实现制的政府部门来讲，如何完成两种核算方法的平稳过渡，无疑是一项重大挑战。此次《基本准则》在政府会计核算的各个环节中全面引入了权责发生制的核算原则，科学界定了各项会计要素的定义、确认和计量标准。以资产计提折旧为例，在预算会计下，预算支出有消耗性支出和资本性支出，前者反映当期运行成本，后者形成公共资产，而形成公共资产的部分，其价值是随着资产的使用而逐步消耗的，收付实现制下，不对资产计提折旧，报表信息中始终反映资产原值，而在新准则下，以权责发生制为原则时应当对资产计提折旧及摊销，一方面合理确定各期的成本费用，有助于部门整体运行成本的计算，另一方面可以使资产的账面金额更接近于资产的价值。

（二）完成预算会计到财务会计的逐步转变

此次政府会计改革首次提出政府会计按照功能区分为预算会计和财务会计两大核算体系的新模式，明确了两者之间“适度分离并相互衔接”的基本原则。政府预算会计要素和财务会计要素相互协调，决算报告和财务报告相互补充，共同反映政府会计主体的预算执行信息和财务信息。这种核算模式的提出，对于多年来执行单一预算会计的各级政府部门无疑是一项根本性的变革。

预算会计通过对预算内的收入、支出、结余三个会计要素的核算实现预算管理的需求；财务会计通过对资产、负债、净资产、收入、费用五个会计要素的核算实现财务管理的需求。此次改革实现了上述两种模式的结合与互补，在完善预算会计功能的基础上，强化财务会计功能，即兼顾了当前管理的实际要求又满足了长远的改革要求，使政府会计核算信息既能反映预算收支、结余等使用情况，又能反映资产、负债等存量情况，从而全面反映政府部门财务状況，有助于加强政府资产管理、控制债务风险，提升整体财务管理水平。endprint

财务报表体系是会计核算体系的重要组成部分，新的政府会计“双体系”的核算模式对财务报告编制也提出了更高的要求，《基本准则》规定会计主体应当同时编制决算报告和财务报告，并且明确了两种报告的内容和信息使用者范围。为此，财政部印发了《政府财务报告编制办法（试行）的通知》和《政府部门财务报告编制操作指南（试行）的通知》，明确以新修订的行政事业单位会计制度为基础的会计核算账簿，采用调整的方法编制一系列政府财务报告会计报表，同时列明调整事项清单，并逐项举例说明调整分录的编制方法，从而对政府部门财务报告编制的试点工作提供全方位的指导。

（三）完成核算型会计到管理型会计的逐步转变

此次政府会计改革工作，不仅需要财务及相关人员尽快树立权责发生制理念，熟练掌握收入确认、费用归集和分摊、固定资产折旧、无形资产摊销等业务的会计处理方法。更需要将工作思路从原来的单纯使用会计语言完成记录功能的核算型会计工作，尽快转变为能够为政府部门综合管理提供决策依据的管理型会计工作。具体实施内容主要包括：进一步提高对财务会计信息的分析利用水平，结合本单位实际情况深入分析此次政府会计改革对单位的内部管理、绩效考评等方面带来的变革；进一步强化内部控制建设，深入梳理内部控制建设的风险点，真正实现风险管控、确保资产安全完整、提高会计信息质量的作用；积极推进预算绩效管理和绩效评价工作；加强单位会计信息系统建设；进一步规范和加强单位预算管理、财务管理和资产管理工作，从而全面提高各级政府部门的财务管理水平和资金使用效率，以确保《基本准则》及相关具体准则和配套制度的平稳实施。

四、扎实做好改革政策的学习贯彻工作

2017年1月1日《基本准则》将施行，政府财务报告编制开始试点，时间紧任务重。在从工作思路上完成转变之后，更应从行动上积极准备，认真、全面的学习各项改革政策。

（一）彻底清理各类历史遗留问题

由于政府部门长期在预算会计核算模式下开展财务工作，财务管理水平有限，都多少存在投资损失、长期坏账未处理等各类遗留问题，各单位应以此次改革为契机，彻底清查并积极申报处理长期挂账的遗留问题，为执行新准则奠定良好的基础。

（二）全面开展各类学习工作

一方面，各级财政部门和有关部门应尽快根据工作需要编写准则讲解。鉴于目前的改革工作刚刚启动，财务人员急需全面、系统的介绍准则制定背景、难点重点、账务处理等具体内容的学习教材，财政部门在制定各项细则的同时，应尽快编写适合广大财务人员的权威性统编教材。同时，尽快统筹规划开展各级别的培训工作，邀请参与政策制定的专业人员到一线进行讲解及答疑工作，广泛开展新准则制度的宣传工作，全面指导、提升财务人员的政策水平。另一方面，各部门财务人员在学政策的同时，更应着重针对本单位的工作实际，深入研究制度，结合操作指南中的案例分析，熟练掌握各项业务的会计处理方法，切实做到学用结合、学以致用。

现阶段我国已迈出了政府会计改革的坚实一步，《基本准则》的确立为未来政府会计改革工作指明了方向，但在改革实施工作中还有很多艰巨任务需要完成，财政部也仅对存货、投资、固定资产、无形资产四个项目制定了具体准则的征求意见稿，还需要各界人士以此为契机，转变工作思路，强化改革意识，开拓创新善于总结，穩步推进政府会计改革各项任务。endprint