互联网治理“多利益相关方”框架的实证分析①
2017-10-11互联网治理
互联网治理“多利益相关方”框架的实证分析①
当前，国际社会对“多利益相关方”看法不一，有赞同有反对。从实践角度分析，多利益相关方框架在不同层次的互联网治理结构中均有体现，实践模式各有不同。从概念上看，“多利益相关方”与多边主义两种框架各有优缺点，具体体现在基本原则、治理过程的特点以及意义和目标等不同方面；在实践中，前者的优势在于更灵活、可行，适合互联网自身的复杂性、层次性、分散性、开放和自下而上，通过在具有有效国际协调能力的个人和机构之中建立松散的网络提高了适应性；后者的优势则正好是多利益相关方的劣势，多边主义回归传统等级式管理，对现有机制在制定政策和实践中的失败有较好的规避能力，在治理隐私、间谍活动、及个人恶意行为等方面更强有力。
互联网治理；多利益相关方；多边主义
一、概述
“多利益相关方”是由Multistakeholder翻译而来，从这个词本身的构成看，它是“多个”（multi）和“利益相关方”（stakeholder）的组合。利益相关方之间的互动关系决定了其在不同治理领域的强弱关系。最简单也最经典的利益相关方划分就是参考社会三部门的划分：政府、私营部门（Private Sector）和市民社会（Civil Society）。当然，这种借鉴西方话语体系的直译亦可以灵活调整为政府、企业和民间团体。有专家认为可以从合法性、能力、利益和资源四个角度衡量各利益相关方在互联网治理中的影响力。②鲁传颖，《网络空间治理与多利益攸关方理论》，时事出版社，2016年。
表1：利益相关方及其影响力
更细的划分是将互联网治理中所涉及的利益相关方归纳为五个主体：国家（即政府）、政府间 组 织（Intergovernmental Organizations, IGOs）、非 政 府 组 织（Non-Governmental Organizations,NGOs）、企业、社群（Community）。社群在I*这个圈子内，通常指技术社群或者在特定议题上有共同利益的一群人或组织。例如域名注册局里面有一类是品牌类顶级域，很多品牌注册局有共同的诉求和立意，组成了一个联盟加入GNSO的注册局利益相关方组织。NGO有时又被称为民间团体（Civil Society）或者社会活动分子群体。
这些利益主体间的相互关系可概括为四种结构：科层式、多元治理（多头政体）模式和无政府状态。科层式结构是自上而下的层级模式。在该治理模式下，有一个治理主体处于主导地位并可以控制其他主体的行为。在多元模式下，还可以进一步细分为同质性较高的多元治理（同质治理）的和异质性较高的多元治理（异质治理）两个模式。异质性多元模式是指治理权威被分散在不同的参与者手中，而这些参与者在不同事务上拥有不同的治理权威（类似于不同政府部门）；同质性寡头结构则指若干主体拥有相同的治理权威（类似于“每人一票”原则下的民主投票制）；无政府状态则指完全不存在治理权威和无规则状态。当然，在现有的互联网治理格局下，不存在这种模式。
讨论互联网治理时，核心问题并不是某一个治理主体主导下的治理模式是否优于另一种治理模式；更具体而言，并不能笼统地说多利益相关者模式是否优于多边模式。由于互联网治理是一个包含了多元利益相关方及多个不同领域的复杂的混合体，我们只有具体到问题领域，才有可能进一步讨论在该领域的治理主体和治理模式选择问题。
二、国际社会对“多利益相关方”的观点综述
1.赞同的观点
在互联网治理领域，很多研究者都把多利益相关方框架的出现追溯到联合国召开的信息社会世界峰会（WSIS）。虽然根据当时担任互联网治理工作组（WGIG）主席的Markus Kummer回忆，WSIS峰会并没有明确使用“多利益相关方”这个术语，①https://www.internetsociety.org/blog/2013/05/multistakeholder-cooperation-reflections-emergence-new-phraseologyinternational但是在2003年WSIS第一阶段会议发布的《日内瓦宣言》的确体现了这种含义。宣言使用了“利益相关方”这个词，并且确认除了政府以外，民间团体和私营机构也为利益相关方群体。
在2003年的日内瓦阶段会议和2005年的突尼斯阶段会议之间，成立了WGIG，该工作组发布了有关互联网治理的报告。WGIG的报告首次明确把“multi”和“stakeholder”放在一起。WGIG的报告11次提到了这个术语，并且确认需要一个“全球的多利益相关方论坛来解决互联网有关的公共政策问题”。也正是通过WGIG的报告，多利益相关方治理的概念进入了突尼斯会议的成果文件《突尼斯议程》（Tunisia Agenda）。《突尼斯议程》18次提到这个术语，4次都与互联网治理论坛（IGF）有关。WGIG还给互联网治理下了一个工作定义，后来也被突尼斯议程采纳，其中提到了几个利益相关方及其作用：政府、私营机构及民间团体发挥各自的作用，但是它们具有共享的原则、规范，规则、决策流程以及项目。
国际互联网协会（ISOC）在谈到互联网治理时，有时使用多利益相关方治理框架（frame），有时候使用多利益相关方途径（approach）或者模式（model），并认为该框架与互联网治理有内在的关联关系，或者就是互联网治理的同义词。ISOC认为多利益相关方框架的另外一个叫法是升级的合作（enhanced cooperation）。ISOC回避了给这个模式直接下一个定义，而是承认多利益相关模式并不是一种单一孤立的模式，也不是一种唯一的解决方案，而是一系列基本原则。ISOC认为该模式有三个必备要素：1.基础设施要素，即开放不受约束的创新；2.治理要素，即去中心化的治理制度；3.人的要素，即开放包容的过程。同时，有四个特点：包容和透明；共同承担责任；有效的决策和执行；在分布式和互操作的治理（distributed and interoperable governance）基础上的合作。②ISOC, “Internet Governance: Why the Multistakeholder Approach Works”。
美国商务部NTIA的局长Larry Strickling认为多利益相关方过程包括所有利益相关方的完全参与，在共识基础上的决策以及通过开放、透明和问责的方式来运作。他认为正是该模式确保了互联网成为言论自由、创新、投资和经济增长的一个开放平台。NTIA在关于IANA功能移交的正式声明中强调坚持多利益相关方框架，反对单一政府控制或者政府间组织的控制。
ICANN在其Wiki上对多利益相关方的定义是：“一种采纳多利益相关方流程进行治理或者政策制定的组织框架（framework）或者结构（structure），目标在于把主要的利益相关方团结在一起，它们合作并参与到寻找共同问题或者目标的解决方案的对话、决策和执行中去。” 曾担任过ICANN 首席执行官的Rod Beckstrom 认为，该模式是互联网的催化剂，其特点是开放、包容、平衡、有效和国际化。而刚卸任不久的ICANN前CEO 法迪 •谢哈德（Fadi Chehadé）于2015年7月在美国国会就互联网治理的进展作证时表示，多利益相关方框架的特点是基于自愿的合作，参与群体多元化，以及过程对所有人开放。
互联网之父温特•瑟夫（Vint Cerf）在《互联网治理是我们共享的责任》一文中指出，保证政府、民间团体和技术社群这些利益相关方有一个论坛平等地发出声音是非常重要的，因为这些相关方在各种重大议题上各自代表了非常独特的视角。
2.批判性观点
弥尔顿•穆勒（Milton Mueller）①弥尔顿•穆勒是美国佐治亚理工大学公共政策系教授。他是全球知名的从事信息通信技术的政治经济学分析的权威学者，在组织和动员社会团体参加ICANN、IGF和OECD方面发挥了领导性作用。他创建了互联治理项目（Internet Governance Project）并担任联合主席，创立了ICANN GNSO的非商业用户选区（Noncommercial Users Constituency）并两次担任主席，还曾当选过GNSO理事。在《网络和国家—互联治理的全球政治学》一书中对上述的一些观点进行了批判。他说多利益相关方参与这一概念几乎快要成为一种新的“主义”，这一主义拥护“广泛参与”这一准则，并获得了广泛的默许，起码是空头支票版的支持。他认为，多利益相关方框架致力于回答有关代表权及程序的议题，也的确涉及了民主以及参与权的问题，却并没有为互联网治理的实质政策提供任何指导。它提供了一种头脑简单的社群主义，暗示只要所有参与者坐在一起商量，争端可以轻易得到解决。它邀请私营机构与民间团体“参与”决策议程，却不能说出他们在议程中扮演何种角色或拥有多少权限。通过几乎完全聚焦在利益相关者之间的交流与对话，这一模式回避或无视有关权利、网络接入、权力归属以及相关的制度设计等议题。
穆勒尖锐地指出，该框架的倡导者认为国家是与其他人拥有平等地位的利益相关者。这是一种危险的幻想。国家，特别是强国，可以挑选何时以何种方式介入议程，而其他群体则根本做不到。
劳拉•德纳迪斯（Laura DeNardis）在《互联网治理全球博弈》中认为，互联网是跨领域的、集管理和运营为一身的多层系统，因此互联网治理并非一个单独的体系，也不存在单一的治理主体对全球互联网进行管控。诸如“谁将控制互联网，联合国还是其他机构”等提问是没有任何意义的。在具体的治理议题上，不同治理主体以不同治理模式发挥着不同作用，因此正确的问题应该是“在每个特定情境中决定什么是最有效的治理形式”。当代互联网治理的特点是在政府、私营企业、民间团体以及国际协调治理机构等各方中不断寻找变化的权利平衡点。在这些情况下，透明性和可问责性是这些群体制定合理的互联网公共政策时需要考虑的因素。②劳拉•德纳迪斯，《互联网治理与全球博弈》，中国人民大学出版社，2017年。
她提醒需要警惕隐藏在治理框架下的执行过程和底层议程。多利益相关方框架及其具有的时代意义已经将这一概念提升为一种价值观，阻止了对这一概念是否被混淆的批判性追问。同时，该模式有内在的集中化风险。最后，由于该模式追求民主，从而可能引发各种民主价值观之间的角逐。
从上述的探讨可以看出，既然互联网治理是一个复杂动态的系统，那么相对应的多利益相关方框架也必然是复杂动态的，需要不断寻找各个利益相关方的权利平衡点。
当然，抛开学理的探讨，在国际关系的实践中，围绕互联网域名系统管理及有关ICANN定位的争论是过去十多年来互联网治理争论的焦点话题，包括国际电信联盟（ITU）试图介入的努力。由于ICANN的特殊性以及它与美国政府达成的特殊安排，长久以来我们习惯性地将互联网治理的核心问题视为“美国霸权”与“反美国霸权”的冲突。在某种程度上，就是否支持多利益相关方框架的表态已经被政治化了，甚至演变为一场外交争夺战。但是，这种思维不仅大大简化了互联网治理议题的复杂性，也没有注意到在广泛的互联网治理议题中私营部门所扮演的重要甚至主要角色。因此，我们需要对多利益相关方框架的本身的优缺点和涉及的领域进行更为客观详尽地分析。
三、互联网的层次结构及各层的治理参与者
众所周知，互联网已经融入社会生活的方方面面，深刻改变着人们的生产和生活方式。今天，几乎所有的领域都与互联网密不可分，这也是“互联网+”概念提出的深层原因。因此，一一描述互联网应用的每个领域是几乎不可能完成的任务。
经过一定的抽象和整合，一般把互联网理解为一个具有三层结构的有机系统，最上层是丰富多彩的互联网应用层，最底层是物理基础设施（线路、设备等），逻辑基础设施层位于二者之间，发挥着承上启下的关键作用。域名系统的主要功能是将不便于记忆的IP地址，如121.194.0.239“翻译”成人脑能够识别和记忆的自然语言标识，如sina.com.cn。绝大多数互联网应用必须经由域名系统之后才能进行数据通信和互联互通。如果把互联网比作人体，那么逻辑层相当于互联网的中枢神经系统。目前，全球域名总数超过3亿，域名服务器数量超过1000万台，每天提供千亿次的查询服务。如果域名系统瘫痪，即使终端设备和通信链路正常工作，互联网应用之间仍无法正常通信。
1.物理层治理（传输基础设施的治理）
互联网基础设施的治理主要包括频谱资源、卫星轨道、运营商通信协议（例如光纤通信标准）的管理等，在此方面起重要作用的治理主体是国际电信联盟（International Telecommunication Union, ITU）。
ITU的前身可追溯至1865年20个欧洲国家为顺利实现国际电报通信而签订的《国际电报公约》，其职能伴随着电话、无线电等技术的应用与发展而不断扩大。当前ITU是联合国的15个专门机构之一，主管信息通信技术事务、负责分配和管理全球无线电频谱与卫星轨道资源、制定全球电信标准，并向发展中国家提供电信援助以促进全球电信发展。需要注意的是，ITU在法律上不是联合国附属机构，其决议和活动不需要联合国批准，但每年要向联合国提出工作报告。就其本身的治理模式而言，ITU类似于传统的全球治理模式，在各国政府间达成的协议框架下协调各国行为。
尽管ITU在管理互联网基础设施方面具有重要作用，且也创建了许多全球性通用标准（如视频压缩、宽带和波分多路复用标准等），但历史上的ITU基本上并不插手互联网事务，后者主要由ICANN、IETF、W3C等完成。不过这一局面在2012年ITU召开国际电信世界大会（WCIT-12）后发生了改变。大会审议并修改了《国际电信规则》（International Telecommunication Regulations, ITRs）。修改后的ITRs虽然在加速全球宽带建设以帮助更多人接入互联网等方面的努力得到了多方赞同，但其在给予政府在互联网治理方面更大权力、修改国际互联网流量标准和网络运营商计费规则等方面的提案则受到了诸多批评。但即使如此，大会按照多数原则，以表决方式仍然通过了这份具有约束力的全球性条约，由此也可以看出ITU所遵循的治理模式。事实上，ITU虽然将私营公司、非政府组织和学术机构都包括在内，但他们都只在讨论极端出现，最终只有政府代表才有投票权。
虽然互联网在基础设施层面的治理问题与在逻辑层的治理存在诸多重叠的部分，但就本部分而言，我们主要侧重在宽带建设、频谱资源管理等物理层。互联网在逻辑层的治理是更为复杂的议题，接下来我们将对此做进一步阐述。
2.逻辑层治理（互联网逻辑基础设施的治理）
互联网在协议层的治理包含多种协议，例如域名管理与解析层面的通信协议、数据传输协议、IP地址分配协议、网页通信协议、语音数据编码协议、电子邮件通信协议等。互联网协议的主要治理问题是保证不同节点之间的“互通性”（Interoperability）。换言之，互联网协议治理的核心是取得网络的共识，使得关键多数人愿意采纳该协议以作为通信标准，从而实现网络效应。基于历史原因，不同协议的治理主体不同，但主要的治理主体包括ICANN、IETF、W3C、IEEE等。接下来我们将分别对此做出阐述。
2.1 域名治理
互联网协议层治理中最引人注目的治理议题莫过于域名治理（包括根服务器治理）。尽管其所聚焦的议题内容非常明确而有限，但其所引发的关注却丝毫不亚于任何更加宏大的互联网治理议题。域名治理的主要职责是对全球域名资源进行分配和管理。域名是人为创造的稀缺资源。在互联网发展的早期阶段（TCP/IP协议的推广阶段），域名系统的管理由ARPANET的发明者之一、南加州大学的计算机科学教授Jon Postel一个人负责。随后美国国家科学基金会（NSF）将该职责外包给Network Solution公司，并在此期间完成了域名注册的商业化转型。接下来，美国政府介入，在商务部设立国家电信局（National Telecommunications and Information Administration,NTIA）作为IANA的监管者，并在多方妥协的基础上设立非营利组织ICANN，后者以合同外包的形式具体承担IANA的管理工作。由此便形成了延续至今的互联网域名管理体系。
20世纪末，美国政府开始介入对根服务器的管理。1998年Postel教授曾经短暂调整了根服务器的解析指向，由此引发了美国政府的不安。NTIA随后通过了一个名为“改善互联网名字和地址管理倡议”的文件，其中明确规定了任何对根服务器、根区文件和根区文件系统的修改，必须得到NTIA的书面许可。也正是在此之后，NTIA与ICANN的相互关系被确立下来。NTIA并不针对ICANN决策的具体内容进行指导，它只扮演程序上的审核职能，对IANA负责的根区文件的所有改动进行确认。2015年NTIA共签署1513次更改，而2016年到目前为止共签署1051次更改。但是对根区文件的发布这一职能事实上是由Verisign公司执行的。在与NTIA的合作协议中，约定了该公司将文件分发到全球根服务器运营管理者处。
2.2 根服务器的治理
全球一共有12个根服务器运营者管理着13个根服务器，他们彼此紧密协调。“根服务器”并不是一台服务器，事实上是一个包含了上百台服务器的分布式物理网络。逻辑上它们在域名系统中被配置为13个根服务器，由字母A-M表示。每个根服务器中都包含了最新的根区数据库。
12个根服务器运营者是不同类型的机构，有私营企业 （如Verisign），也有大学研究机构（如南加州大学），还有美国宇航局这样的美国政府机构。但不管性质上的差别，这些实体实际上构成一个“紧密的技术团体”并具有“高级别的互信”。
2.3 IP地址及AS号的治理
IP早于域名系统诞生。最初互联网之间的通信直接通过IP地址，只是当互联网上的主机增多以后，人脑再也无法记忆这么多的数字地址了，域名系统应运而生，用来将IP翻译成人脑便于识别和记忆的字符。IPv4是应用最广泛的IP地址，但是已经分配殆尽，新版的ip地址，即IPv6应运而生，但是在推广部署方面进展缓慢。
IANA历史上一直承担IP地址和AS号分配的职能。IANA给全球五个地区互联网注册管理机构（RIR）分配地址，再由RIR指派给最终用户或者ISP。有些国家在RIR和运营商（最终用户）之间还增设国家/地区级互联网注册机构（NIR），例如中国的CNNIC。五个地区RIR分别是北美、欧洲，亚太、拉美和加勒比海地区、以及非洲，它们全都是非营利性的非政府组织。RIR并不是一开始就全部存在的，ICANN分别在2002和2005年正式承认第四家和第五家RIR—LACNIC和AfriNIC。
虽然IANA掌握着地址空间分配上的最终裁判权，但是RIR在本区域的地址分配上拥有一定的自治权。RIR对其区域内的地址分配和定价具有决定权，区域内的主权国家对地址分配并无正式的、特别的影响力。对RIR拥有最大影响力的恰恰是那些作为RIR会员的私营企业。当然，一些主权国家的政府通过设立NIR而对地址空间的分配施加干预和影响力。除了中国以外，阿根廷、巴西、印度、印尼、日本、韩国、新加坡、越南也设立了NIR。
2.4 互联网协议的治理
互联网通信协议主要涉及与网络互联互通相关的标准协议、控制协议等，这包括路由协议、数据传输协议、IP地址分配协议等。与此相关的治理主体主要是互联网工程任务组（Internet Engineering Task Force, IETF）。IETF成 立 于1985年，是由网络工程师、运营者、研究人员等自发形成的志愿者团队。被全球广泛采用的大多数互联网标准都出自IETF之手，其中包括电子邮件协议、IP地址协议、下一代互联网协议IPv6、语音通信协议VoIP等。
就其治理结构而言，IETF包含三种类型的机构：互联网架构委员会（Internet Architecture Board，IAB）、互联网工程指导组（Internet Engineering Steering Group，IESG）、 互 联 网研 究 任 务 组（Internet Research Task Force，IRTF）。IAB是IETF的最高决策机构，负责定义整个互联网架构和长期发展规划。但需要指出的是，就具体的协议制定和推广工作而言，其主要职责是保证工作组章程及程序的合理性，而不涉及具体的争议裁决；IESG是负责IETF标准制定程序的技术管理工作，设立或取消IRTF，并对IRTF提出的协议草案进行审查；IRTF则是具体的协议制定者，其包含众多的研究小组并对具体的协议标准进行讨论、制定和修改。
从这一结构组成上看，IETF似乎采纳了类似于科层式的治理结构；但事实上，就具体的协议治理而言，IETF更趋近于无政府的治理模式。IETF的治理过程可描述为如下过程：IRTF向所有人开放，任何人都可以在IETF的邮件列表中发起自己感兴趣的协议标准提案，并征求所有人意见；如果该提案吸引了足够多人的兴趣，便由此形成工作组，并在工作组内开展进一步工作以形成初步的协议草案；协议草案随后被提交给IESG进行审查，以最终决定是否就该标准达成共识。尽管存在专制人员负责IETF的运行，但绝大多数的工作人员都是自愿参与。由此可以看出，IETF的协议制定过程并不遵循自上而下的科层逻辑，其非常近似于开源软件的开发过程，也即自下而上的开源逻辑。也正因为此，笔者认为其治理模式更趋近于无政府的形式。
3.网页标准治理
网页标准（Web Protocol）属于互联网通信协议的一种，但由于网页技术发展的历史原因，万维网联盟（World Wide Web Consortium，W3C）在事实上成为了网页标准的治理主体，这类协议包括HTML、HTTP、URL等系列的技术标准。
W3C最初是作为欧洲核子研究组织的子项目发展而成，万维网发明人Tim Berners Lee为推广WWW协议而建立了万维网联盟。就其治理模式而言，当前W3C主要是由企业机构组成的业界同盟，其成员仅限于组织或团体。只要缴纳一定会费，任何公司均可加入W3C并参与网页标准的制定。W3C目前拥有三百多家成员单位，包括惠普、谷歌、雅虎、诺基亚、苹果、脸书、腾讯、百度、中科院、中国联通等在内都是W3C成员。
由大公司组成的W3C联盟一方面有利于网页标准协议的迅速推广，但另一方面其也可能因维护大公司利益而伤害其他主体的利益。例如在XHTML1.0标准的制定和推广过程中，W3C试图推动HTML向XML过度；但此举却引起了包括Mozilla基金会、苹果公司在内的其他厂商的反对，并由后者在2004年形成了以推动网络HTML5标准为目的的WHATWG（Web Hypertext Application Technology Working Group）组织，与W3C分庭抗礼。这一冲突直到2006年W3C创始人Tim Berners Lee发表文章，表示支持HTML5之后才告一段落。W3C在内部投票后宣布终止XML转而推动HTML5的进展。由此过程可以看出，W3C体现了与IETF不同的治理特征，其局限于公司主体的封闭性使其在一定程度上违背了互联网开放、共享的精神。就其治理模式而言，其也更多的体现了大公司主导下的寡头模式。
4.网络安全治理
提供公共安全是国家的主要职能之一。伴随着网络空间重要性的日趋加强，网络空间安全随之成为互联网治理的核心议题，主权国家也日益在这一领域表现出了越来越强的主导倾向。
就目前而言，网络安全的治理议题主要包括两个方面：网络战争和网络间谍活动。2013年7月，第三次联合国信息安全政府专家组（Group of Governmental Experts，GGE）达成共识，各国一致同意将国际法原则适用于网络空间领域，由此将传统的国际法治理模式应用到了有关网络战争的治理问题上。2016年，新一届的GGE将在原有工作基础上，进一步就网络安全领域的指导性原则和规范进行讨论。除此之外，北约法律专家编纂的“塔林手册”（Tallinn Manual on International Law Applicable to Cyber Warfare）也对网络战争下的治理原则和模式做出了规定，并在诸多问题上进行了“规则创制”。
虽然由少数北约国家制定的“塔林手册”并不足以成为全球性规范，但就具体的治理模式而言，围绕网络战争议题的治理主体仍然是主权政府和国际政府组织，包括国际非政府组织、私人公司、社区在内的其他主体都鲜见参与其中。
就现实情况而言，目前尚未出现明显的网络战争案例。相较而言，网络间谍活动却似乎呈现普遍化倾向，但目前却并未形成各国所公认并接受的治理规则。网络间谍活动包括针对商业秘密的私人行为和针对国家安全的政府行为，但这一区分在实际中却往往难以明确。也正因为这种模糊性的存在，当前并未形成稳定而明确的针对网络间谍活动的治理模式。但另一方面，斯诺登事件中，美国国家安全局与互联网公司的合作行为从一个侧面体现出了政府、私人公司这两类主体在网络间谍问题治理中的角色。由此也可看出，围绕网络间谍的全球治理仍然不能忽略互联网平台公司的作用。
需要指出的是，尽管在网络安全这一议题上国家扮演了治理主体的角色，但也不能忽略其他主体在治理过程中所可能起到的作用。金融部门维护金融数据的安全，终端设备商不断推进加密技术的研发，开源社区志愿者提供网络安全漏洞的补丁，这些因素共同促进了网络安全的实现。从这个角度讲，网络安全议题仍然需要多利益相关体的共同参与——尽管主权国家起到了主导作用。
5.知识产权和网络内容的治理
知识产权是互联网治理中另外一个颇受关注，但也颇具争议的重要议题。一方面，互联网打破了信息传播的门槛，知识产品几乎是以零成本在网络上快速传播，盗版问题因此愈演愈烈；但另一方面，知识开放、信息自由的倡导者则主张克制对于知识产权的片面保护，以推动创新和促进知识的平等获取。两个方面都不乏重量级的支持者，前者包括传统的内容生产商（以媒体巨头、微软等为主），后者则包括新兴的互联网公司（以谷歌为代表）和网络社区（如开源社区）。
尽管斗争剧烈，但就具体的治理主体而言，政府以及以政府间协议为基础的跨国政府组织仍然掌握着利益权衡的天平。类似于传统的货物贸易，知识产权领域的全球互联网治理，主要依赖WTO框架下的知识产权条款，以及世界知识产权组织（World Intellectual Property Organization，WIPO），后者是联合国组织系统中的16个专门机构之一。但无论是WTO还是WIPO，他们都建立在政府间协议的基础上，只有签署协议的政府才受到相关条约的约束，而具体的规章制度也是在政府间妥协谈判的基础上才得以达成。
知识产权只是互联网内容管理的一部分，更加广义的内容管理还包括信息的审查、过滤与删除。尽管笼统地讲，这一部分职能的最终权威属于政府，但在具体的执行过程中互联网平台公司（或者中介公司，Internet Intermediary）同样起着不可或缺的作用，这其中甚至包括决策权。
具体而言，互联网内容管理主要包括政府、互联网平台公司以及公民个人三个治理主体。这里存在的核心问题是，谁应该对网络内容负责并依据何种原则对网络内容进行审核、过滤与删除？政府的作用是制定法律法规，并监督互联网平台公司依法执行。但考虑到网络内容的巨大体量以及快速增量，政府执法部门本身没有能力对全部内容进行管控，从而不得不依赖互联网平台公司作为“看门人”角色与作用。就当前的法律制度而言，多数国家采取了“安全港”原则，即判定互联网平台公司并不为用户上传内容承担连带责任，但却需要在用户告知或明知违法的情况下删除相关内容。在这一原则下，互联网平台公司便具有了一定程度的决策权，即在用户告知的情况下由互联网平台公司决定是否删除内容。欧盟法律体制下的“被遗忘权”即是如此，作为搜索引擎平台的谷歌自主决定是否接受用户的“删除”申请。
从这一角度讲，与互联网内容管理相关的议题，其主要的治理主体是政府，但互联网平台公司也起着不可或缺的作用。就具体的治理模式而言，多边主义占据主导，但互联网平台公司也具有相当程度的决策权。
6.隐私权及其他权利的治理
关于人们在互联网上是否拥有与其在线下相同的个人权利，不同国家对此的解读却并不相同。即使是宣扬互联网自由和民主权利最为积极的美国政府，也并不承认在美外国人的隐私权利。也正因为此，斯诺登事件曝光的“棱镜”计划中，国家安全局才能够“依法”对在美外国人进行大规模的网络监听。由于不同国家在网络权利方面的冲突明显，当前并未形成有约束力的全球治理方案，也并未形成有效的全球治理模式。
另一方面，就网络权利的治理主体而言，政府、私人公司、国际非政府组织、社群都将扮演非常重要的角色。由于互联网平台公司的“看门人”角色，无论是公民隐私权的保护，还是其他网络权利的伸张，都离不开互联网平台公司的参与和贡献；国际非政府组织近年来在推动网络权利保护方面也日益发挥了重要作用，这包括电子前沿基金会（Electronic Frontier Foundation，EFF）、 全 球 网 络 倡 议（Global Network Initiative，GNI）、连接（Access）等在内的诸多非政府组织；而社群在提高网络权利的认知度和加强行业自律方面则发挥了积极的作用。
当然，也有必要指出，当前国际社会讨论的主要互联网治理话题，包括过去两年引发全世界广泛关注的IANA监管权移交，主要还是围绕着互联网基础资源的管理权。表2归纳了互联网治理中的常见问题领域及对应的利益相关方。
可以看到，在互联网关键资源的分配管理方面，政府或政府间组织发挥的作用的确不太明显。这一方面与基础资源管理历史上业已形成的治理模式有关，另一方面也与基础资源管理本身技术属性明显的功能有关。当然，这并不能成为别的治理领域政府也应当遵循相同的模式的依据。事实上，在大部分国家或地区，在电信基础设施领域，政府在监管和运营方面就扮演了相当重要的角色，包括运营商的国有性质。如果再进一步深入到内容、知识产权和网民权利保护等，法律法规的制定、政府的管制、甚至多边协议的制定和执行都离不开强有力的政府的作用。
四、多利益相关方框架与多边框架比较
上面的分析已经指出，今天在互联网治理、ICANN改革进程中被提的较多的多利益相关方框架并不是一种“one fits all”的解决方案，更不是某种有完备理论建构的所谓“主义”，它是对互联网关键资源管理及其相关的技术标准制定这一个特定领域所采纳的有关原则的一个归纳和描述，例如开放、透明、平等协商、自下而上以及大体共识等。因此，在这一个领域活动的ICANN、IETF等常常被奉为该模式的成功“典范”。而美政府通过其软实力，将这一模式进一步打造为普适的、可以推广到所有互联网治理领域的“模式”。美政府则依托其强大的民间力量和“软实力”在幕后加以实质控制。
不可否认，这一模式在互联网关键基础资源领域内取得了成功。在可预见的将来，以ICANN、IETF为代表的I*组织将会继续采纳这一模式。互联网基础资源是非常技术性的一个领域，它本身要解决全球如此多的异质网络互联网互通所需要的技术标志符，那么的确要基于共识和多元主体的博弈。在这一领域，通过传统官僚制的自上而下的命令模式或者国际多边组织的一国一票模式当然无法解决技术合理性的问题。要通过广泛的协商、反复的酝酿确保技术标识符的采纳能获得最大公约数。
但是，即使作为多利益相关方模式的典范，ICANN 也必须通过GAC机制吸纳政府的参与，无法想象一个离开了政府参与的ICANN能够有效的运作。此外，ICANN近年来与ITU的互动日益密切和广泛。因此，超出基础资源这一层，认为别的问题领域可以无条件地效仿这一模式，本身就是对不同领域的具有的不同特点的漠视。例如，ITU其实在电信基础设施领域一直并将持续发挥建设性的作用，而ITU一般被认为是多边模式的代表。上文已经分析，其实I*组织机构在别的领域，特别是接入和安全治理方面可以发挥的作用有限。至于再更上层的应用，例如知识产权、隐私权、发展权等，就离这些组织的核心职责和使命更远了。
当然，在现实的国际关系博弈中，就是否支持多利益相关方框架上的表态已经高度政治化、甚至演变为外交争夺战。在这种取舍影响下，“站队”和表态的需要压倒了对其本身优缺点客观详尽的分析。尤其是这一概念的主要竞争对手——所谓的“多边”（multilateral）模式——已被置于少数和边缘地位，以至于目前只有中国、俄罗斯和伊朗等少数几个国家组成的“小圈子”被认为还是这一模式的主要倡导者和坚定支持者。
表2：互联网治理问题领域及对应利益相关方
在多利益相关方和多边两种框架的争论已经深入人心的情况下，创设一个新的术语来替代这种争论是极其困难的。其实这两种框架的基本原则、假设、以及特点、目标等都有所不同，区别如表3：
基于上述的分析，结合一般的治理与政府管理理论，对两种模式的优缺点可以概括如表4：
纵观历史，多利益相关方框架的发展脉络是清晰的，即从IETF发端扩散到整个I*组织，再到被各类国际组织、各种论坛广泛接受。在多利益相关方框架这个术语已经被广泛接受并成为“主流”话语体系的背景下，试图另起炉灶，重新创设一个可以替代的术语是极其困难的。尤其是，如果另起炉灶的企图被认为是要对抗和推翻多利益相关方框架，那么新术语的接受度就更要打折扣了。
表3：多利益相关方框架和多边模式的区分
表4：多利益相关方框架和多边模式优缺点比较
An Empirical Study of Multi-Stakeholder Framework for Internet Governance
Abstract: At present, the international community have very different views on the multistakeholder framework for Internet governance. In practice, the multi-stakeholder framework has been applied to different fields of Internet governance in varied patterns. Conceptually, both multi-stakeholder and multilateral framework have their own advantages and disadvantages in terms of basic principles, the characteristics of the governance process as well as objectives and implications. In detail, the former is more flexible and suitable for the complex, hierarchical and decentralized structure of the Internet itself, and the openness, bottom-up approach has increased its adaptability by establishing flexible network among various individuals and institutional players. However, the disadvantage of multi-stakeholder is the advantage of multilateralism.Subject to traditional hierarchical management, multilateralism can better avoid the failures of the existing mechanism in the development of policies and practices and is especially effective in the protection of privacy and fighting against espionage and malicious attacks.
Key Words: Internet Governance, Multi-stakeholder, Multilateralism
（责任编辑：钟宇欢）
D815；TP393
A
1001-4225（2017）09-0065-10
① 本文作者系互联网治理“多利益相关方”框架研究课题组
