中国参与“多利益相关方”的治理实践及收获

孙永革，郎平

（1.中国互联网协会，北京，海淀 100036；2.中国社会科学院世界经济与政治研究所，北京 东城 100732）

中国参与“多利益相关方”的治理实践及收获

孙永革1，郎平2

（1.中国互联网协会，北京，海淀 100036；2.中国社会科学院世界经济与政治研究所，北京 东城 100732）

自90年代中国接入互联网以来，中国成为全球互联网社群的重要组成部分，积极参与了“多利益相关方”框架下的互联网治理实践。在I*①I*代指 ICANN IETF IGF ISOC RIR 等互联网机构的集合。、地区互联网组织以及联合国治理平台上，我国不同领域和专业背景的官员、专家和学者都做出了积极的努力，在不同程度上帮助中国社群融入了全球互联网治理体系。目前，我国的努力已经初见收获，特别是扭转了只带耳朵参加国际会议的尴尬局面，在很多重要国际规制制定的场合，都有中国代表活跃的身影和声音；但与此同时，中国在统一立场加深认识、理顺政府与企业关系等方面仍有不足和改进空间。对此，本文给出了四点对策建议。

多利益相关方；互联网治理；中国互联网社群；对策建议

2016年10月，美国政府对IANA监管权的移交正式完成，互联网治理进入了后ICANN时代，而ICANN的“多利益相关方”模式也成为互联网治理典范而得到广泛认可。中国是互联网大国，同时也是全球互联网治理领域的重要参与方，有必要通过对互联网治理相关框架的深入研究，特别是结合中国国情认真学习治理理念、研究治理模式和路径，积极参与和推进全球互联网治理体系变革实践，推动建立更加公平合理的互联网治理新秩序，提升我国在网络空间的影响力和话语权。

一、中国参与互联网社群“多利益相关方”治理的实践

孙永革 (1957-)，女，籍贯河北。中国互联网协会原副秘书长

郎平 (1972-)，女，籍贯河北。中国社会科学院世界经济与政治研究所副研究员，法学博士。

中国参与全球互联网社群“多利益相关方”治理的实践主要在三个层面上展开：I*技术社群、地区互联网组织以及联合国治理平台。在这三个不同的平台上，我国不同领域和专业背景的官员、专家和学者都做出了积极的努力，在不同程度上帮助中国社群融入了全球互联网治理体系。

（一）中国参与I＊组织的情况

1、ICANN

1998年ICANN成立，中国互联网络信息中心（CNNIC）作为.CN域名的注册管理机构，从ICANN成立伊始就参与ICANN相关活动，当时CNNIC的技术负责人钱华林出席了第一届ICANN会议。2003年6月，钱华林当选为ICANN董事，同年薛虹当选“临时一般用户咨询委员会”(Interim At Large Advisory Committee,简称ALAC)委员，负责亚太区域的ALAC创建工作。2005年12月，CNNIC的毛伟作为APNIC代表当选ICANN ASO理事。2010年3月，工信部电信管理局的张新生当选第一届ICANN问责与透明审查组成员，同年6月，CNNIC的李晓东当选ICANN域名安全与稳定咨询委员会（SSAC） 委 员。2011年12月，CNNIC的 李晓东担任ICANN亚太副总裁。2014年7月，CNNIC的李晓东当选IANA移交协调工作组（ICG）成员。2015年4月，北龙中网的张建川当选IANA移交跨社群工作组CWG设计小组成员，王伟和马迪当选互联网根服务器咨询委员会专家组（RSSAC Caucus）成员；同年10月，北京邮电大学的阚凯力当选为ICANN一般用户咨询委员会（ALAC）委员。2016年11月，在ICANN第57届大会上，中国信息通信研究院的郭丰当选政府咨询委员会（GAC）副主席。

CNNIC、中国信息通信研究院、政务和公益机构域名注册管理中心（CONAC）、中国互联网协会、国家互联网应急中心（CNCERT）以及北龙中网、泰尔英福等许多中国互联网企业积极参与了ICANN新通用顶级域名项目的政策制定和推广。

十多年来，在国际化域名的政策制定、推进ICANN改革、推动ICANN国际化进程的实践中，中国社群逐步壮大。ICANN会议两次在中国举办，都曾是当时参与人数最多的会议，业界影响力巨大。最近在印度海德拉巴召开的ICANN57届大会上，中国是除大会承办国之外参与人数最多的国家，并且是深度参与，几乎遍及ICANN的所有支持组织和咨询组织，如GAC、CCSO、GNSO、NCUC、AT-LARGE都有中国代表参加或任职。在ICANN的多利益相关方框架运作过程中，包括政府在内的中国各利益相关方做出了独有的贡献。特别是在IANA监管权移交过程中，中国社群广泛关注、参与、监督了整个过程，对新章程的制定、新机制的设立，提出了中国的主张和建议。ICANN已经成为中国社群深度参与的舞台，在政策制定过程中中国社群发挥了不可或缺的作用。

2、IETF

IETF（Internet Engineering Task Force， 互 联网工程任务组）成立于1985年底，是全球互联网界最具权威的大型技术研究和标准制定的民间组织。CNNIC、中国教育和科研计算机网（CERNET）、CNCERT等机构，中国电信、中国移动、中国联通等电信运营商，华为、中兴等设备制造商以及相关研究机构和企业在内的中国技术社群是参与主力，积极参与标准制定的有关工作。

CNNIC于2001年开始以中文域名等国际化域名标准化工作为重心参与IETF技术活动，成为为数不多几个中国参与者。CNNIC领衔并制定了与国际化域名、国际化邮件地址和域名查询以及安全领域相关的10篇RFC标准，在国际化域名领域建立了主导地位，推动了“.中国/中國”国家级顶级域名顺利入根。

清华大学于2005年发起成立IETF的Software工作组，统一和规范了多种国际上隧道过渡技术的发展路径。2008年发起成立了IETF的SAVI工作组，解决和标准化真实IP源地址访问技术。历年来，清华大学先后主导完成了RFC4925、RFC5210等共计二十项互联网RFC标准，居国内高校领先地位，其中RFC5210获选2008年度“中国高等学校十大科技进展”。

华为公司从2003年前后陆续参与IETF标准化工作，成为目前中国参与IETF人数最多的单位，有20多名人员先后担任领域负责人（AD）和工作组主席，累计发布涉及路由、IPv4、IPv6、网络安全方面RFC300多篇。

2006年4月，CNNIC的李晓东担任国际化邮件地址（EAI）工作组联席主席。CNNIC的姚健康曾任应用领域（APPSAWG）工作组联席主席，该工作组是IETF应用领域的最重要的工作组之一，该职位有助于我国在IETF的互联网应用层的技术协议制定中加强影响力。2013年，清华大学的李星入选新一届的互联网体系结构委员会（Internet Architecture Board，简称IAB），互联网体系结构委员会是IETF的顶层委员会，由13名成员组成，其职责是任命各种与互联网相关的组织，这是中国大陆学者第一次入选IAB。中国移动、中兴通信等企业也曾有多名人员承担IETF工作组主席等职务。

目前IETF会议已有近百中国人参加，在许多重要的工作组中都有中国专家的身影。中国技术社群逐年增加在IETF的投入力量，推动了中国多方位、多维度参与国际互联网标准制定，并取得多项重要突破，中国正在由积极参与IETF技术标准的制定到引领IETF的技术研究方面过渡。

3、APNIC

亚太互联网络信息中心（Asia－Pacific Network Information Center，简称APNIC）是一个开放的、会员制的非营利组织，是全球五个区域性地址分配机构（RIR）之一，其主要职责是确保亚太地区的IP地址和AS号码资源的公平分配及持续有效的应用。APNIC面向亚太地区的56个经济体提供IP地址和AS号码资源分配、whois注册管理及反向域名解析授权服务，其会员包括NIR、LIR和ISP等互联网组织。清华大学的李星，中科院网络中心的钱华林，北京邮电大学的马严，CNNIC原主任毛伟以及CNNIC的张健、赵巍等都曾任APNIC执委，CNNIC的沈志是现任执委。

（二）中国参与地区互联网组织活动的情况

在亚太区域，APAN和APTLD都是非常重要的与互联网相关的组织，中国社群是重要的参与力量。

1、APAN

亚太地区先进网络协会(APAN)成立于1997年，是亚太地区互联网领域的非营利性国际协会和重要学术组织，长期关注区域性互联网的技术发展与创新，推动先进核心技术的研究，旨在带动提升亚太地区整体的信息产业国际竞争力。清华大学的吴建平自1999年担任APAN副主席，2007年8月担任APAN主席，2013年8月任期满，继续担任APAN Board Advisor。清华大学的安捷于2013年8月担任APAN董事会董事，并于2014年1月起担任APAN 程序委员会主席。北京邮电大学的马严是APAN的IPv6工作组召集人。CNNIC、CERNET以及华为等网络通讯产业的前沿企业都是APAN的积极参与者。

2、APTLD

亚太顶级域论坛组织（Asia Pacific Top Level Domains，简称APTLD）成立于1998年7月，是一个主要由亚太地区内的10余个国家及地区代码顶级域的注册管理机构和相关技术、政策机构联合组建的会员组织。APTLD的职责是协调亚太地区各国家和地区顶级域名的注册管理政策和技术方案，提高亚太地区在国际互联网业界，特别是在ICANN中的影响，为亚太地区互联网社群争取更多利益，从而促进本地区互联网络的健康发展。CNNIC是APTLD的创始会员之一，也是APTLD的超级会员。中科院网络中心的钱华林曾任联席主席，CNNIC的张健、谭亚凌曾为APTLD的执委，CNNIC的陈婷现任APTLD的执委，楚楠任APTLD的秘书处秘书长。

可以说在亚太区域，以技术层面参与的中国社群已经形成强势力量，担当了关键的角色，起着举足轻重的作用，具有了捍卫国家利益的能力，为促进中国乃至亚太地区互联网发展起到引领作用。

包括学术团体、研究机构、企业、民间社团在内的中国技术社群越来越广泛地参与到地区性和全球性与技术相关的国际组织中，他们在不断学习过程中从小到大，从弱到强，输出了中国各利益相关方的贡献，逐步提升了中国的声音和影响力，提升了中国的形象，同时获得了越来越多的参与决策的机会，在I*平台及其他相关互联网组织中已经展现中国越来越强的力量。通过参与技术社群层面的互联网治理实践，包括私营企业、研究机构、民间社团在内的中国社群逐步发展，这是中国多利益相关方参与国际事务的非常有益的实践。

（三）中国参与联合国相关互联网治理平台情况

联合国框架下WSIS和IGF是当前全球性的互联网治理平台，凭借其广泛的代表性和权威在全球互联网治理体系中发挥了重要的作用。但是，也正是由于其广泛的代表性和议题的泛化，其产生集体行动的能力被大大削弱。

1、中国参与WSIS情况

作为联合国的重要活动，中国从最初就非常重视信息社会世界峰会（WSIS）。2003年12月，WSIS第一阶段会议在日内瓦召开，中国派出信息产业部部长王旭东为团长的政府代表团，并在会上发表了题为“加强合作、促进发展、共同迈向信息社会”的主题发言，阐述了中国对建设信息社会的基本观点，介绍了中国信息通信发展的政策和成就，并就信息通信网络安全互联网管理、人权与言论自由以及缩小“数字鸿沟”等问题作了阐述。中国对外关系协会等政府组织和中国互联网协会等行业协会组团参会。

在峰会期间，中国作为主要动议者，参与提出以互联网关键地址资源管理为核心的全球互联网治理问题。时任中国互联网协会理事长的胡启恒院士是联合国秘书长成立的互联网治理工作组（WGIG）的40名成员之一，信息产业部派专人参与WSIS的筹备组工作。在信息产业部的组织下，国内成立了专门的、跨部门合作团队，强力支撑政府代表参与WSIS筹备组工作，支撑胡启恒院士参加WGIG的工作。中国参与了WGIG报告起草全过程，并提交了中国政府和社群的意见，积极推动了IGF的出台。

WSIS第二阶段会议于2005年11月在突尼斯召开，时任中共中央政治局常委、国务院副总理黄菊率中国政府代表团出席了突尼斯阶段峰会，并在会上发表了题为“加强合作，促进发展，共创信息社会美好明天”的主题发言，从促进协调发展、加强国际合作、充分尊重各国社会制度差异性和文化多样性等四个方面阐述了我国政府对建设信息社会的观点和主张。同时指出，互联网治理应遵循政府主导、多方参与、民主决策、透明高效的原则，建立有效的沟通、协商机制，防范、打击利用信息技术和资源进行经济欺诈、暴力、恐怖及危害国家安全等犯罪活动。中国科学技术协会、中国对外关系协会等政府组织和中国互联网协会等行业社团参会，中国互联网协会还组织了专题分论坛并搭建了展台，展示中国互联网发展和治理的成绩。

2015年12月14日，为期三天的“信息社会世界峰会成果落实十年审查进程高级别会议”（简称WSIS+10高级别会议）在纽约联合国总部召开。会议全面审议了信息社会世界峰会成果的落实情况，确认互联网治理论坛（IGF）作为一个多利益相关方平台的作用，并确认将其使命再延长十年。在会议的成果文件中，各国重申，认识到“互联网作为一个全球性设施，包括多边、透明、民主和多利益相关方流程，需要所有政府、私营部门、民间团体、国际组织、技术和学术界以及所有其他相关的利益相关方依据各自职责和责任的积极参与。”

2006年IGF正式启动后，中国更多将注意力转向IGF，随后每年一届的WSIS，中国参与度相对较低。

2、中国参与IGF情况

2005年11月18日，信息社会世界峰会（WSIS）突尼斯阶段会议举行第八次全体会议，正式发布了《信息社会突尼斯议程》（Tunis Agenda for The Information Society），重申互联网的管理包含技术和公共政策两方面的问题，并应有所有利益相关方和相关政府间和国际组织的参与。在实施方面，议程认为各国政府需要与各利益攸关方协商制定公共政策，成立互联网治理论坛（IGF），作为一个多边的、多利益攸关方参与、民主和透明的论坛，推动国际互联网治理进程。

作为WSIS的重大成果之一的IGF，是各利益相关方广泛参与的全球互联网治理的主要舞台，联合国经社理事会是其主管单位。2011年成立了多利益相关方咨询组（Multi-stakeholder Advisory Group—MAG），为联合国秘书长就IGF的组织和日常工作给予建议。IGF从启动到今天，已经成为全球认可的重要的互联网治理平台，中国一直是该论坛的积极参与者。

2006年10月，第一届互联网治理论坛（IGF)在希腊召开，中国信息产业部、外交部（驻日内瓦使团）等政府代表团、中国科协、中国互联网协会等社团组织参会，中国互联网协会胡启恒理事长围绕多样性主题做了大会发言。自2006年以来，IGF论坛每年分别在世界各地举行，至今已召开了11届。“互联网治理促进发展”、“新兴问题”、“管理互联网关键资源”、“安全、开放与隐私”、“接入和多样性”、“评估与展望”等是历届会议的主要议题。

自IGF启动以来，包括工业和信息化部、国家互联网信息办公室、外交部等政府部门都组团参加了历届IGF的会议。除中国互联网协会、中国科协、CNCERT外，中国通信标准化协会、中国信息通信研究院、CNNIC、国内的一些科研院所和百度、奇虎360、易传媒、易宝支付、腾讯等部分互联网企业都有参与。中国互联网协会、中国科协、CNNIC等还组织了不同主题分论坛。中国互联网的发展状况和治理主张得到展示，中国互联网社群与其他利益相关方就大家关切的问题进行了深入交流，中国在垃圾邮件治理、行业自律、信息无障碍、文化多样性方面取得的成绩和主张得到认可。来自中国行业组织推荐的代表，中国社科院的郭良、CNNIC的李晓东等先后担任MAG代表，深度参与IGF组织策划，为维护国家利益做出努力。

中国主张的互联网治理方针是政府主导，多方参与。在国际事务中，特别是在WSIS第一、第二阶段和IGF初期，中国政府比较强势参与其中，在讨论互联网关键资源管理等重大互联网治理问题时，一定程度上起到了关键作用。

当然，与I*组织相比，IGF更多的关注公共政策，议题相对广泛。由于IGF的非决策机制，因此论坛不产生有约束力的公报或者合约。

3、中国参与其他互联网治理进程的情况

2014年在巴西圣保罗举办的“未来互联网治理全球利益相关者大会”（又称为NETMundial会议）被视为IGF的补充和加强，旨在寻找互联网治理的解决方案,但它的作用和目标远不止于此。正如巴西总统罗塞芙在开幕词中所明确指出的那样，NETMundial要“寻求治理变革，在保护网上言论自由的同时保护基本人权，比如隐私权”。事实上，NETMundial正是源于斯诺登事件所揭露的网络监控问题。2013年，罗塞芙在联合国大会上猛烈抨击美国国家安全局针对巴西政府及其本人的监控行为，并倡议建立“多边体系以重塑互联网治理规则。”罗塞芙的这一倡议得到了ICANN总裁法迪•谢哈德（Fadi Chehadé）的响应，并由其共同促成了NETMundial的召开。也正是在这样的背景下，人们对NETMundial抱有较高的期待。

对于互联网治理的几个核心问题，大会没有取得太多具体成果。根服务器管理和网络基础设施安全未被涉及，网络中立性问题裹足不前，中间平台责任的规制问题甚至出现了倒退 。取而代之的，却是对知识产权的反复强调和偏向性保护。“每一个人所享有的信息自由和获取信息的自由……都应该与作者或创造者的法定利益相一致”，这样的表述固然在原则上没有问题，但考虑到一直以来滥用知识产权的严峻现实，使得人们不得不怀疑NETMundial依然受到了强势商业组织的影响。

2014年11月，世界经济论坛（World Economic Forum，简称WEF）和ICANN共同发起了NETMundial Initiative（NMI），旨在推广、落实NETMundial的会议成果。但NMI的志向却远不止于此，它最终想打造的是互联网治理领域的“联合国安理会”，而WEF和ICANN各占一席任常任理事。马云当选联合主席。不同于NETMundial的开放、透明和广泛代表，NMI却是一个封闭进程，其所设计的20名“安理会”成员也只是通过由上至下的指定或委派而产生。这一新项目所提倡的内容以及其组织方式在互联网社群内部引发不同意见，受到了国际互联网协会（ISOC）、互联网架构委员会（IAB）、电子前沿基金（Electronic Frontier Foundation）等机构的广泛批评与抵制，其试图落实NETMundial会议成果的希望也迟迟未能有推进。

二、中国的收获与不足

改革开放极大地促进了中国政治、经济、社会各方面的进步，并取得了骄人的成绩。今天中国已经成为世界第二大经济体和网民数第一的互联网大国，正逐步走上国际舞台中央，逐步从国际规制制定的旁观者向参与者和引领者迈进。中国已经初步扭转了只带耳朵参加国际会议的尴尬局面，在很多重要国际规制制定的场合，都有中国代表活跃的身影和声音。

在参与以互联网技术标识符分配和技术标准制定为主的相关平台方面，中国的工作卓有成效，已经找准了方向，知道了路径和方法，有望成为主角。例如，在ICANN，中国有相当多的来自政府、研究机构、民间社团、科研院所和私营企业的代表通过现场活动、电话会议、讨论组、邮件等多种形式，参与了ICANN新通用顶级域政策的制订过程，参与、见证和监督了IANA控制权移交过程。在IETF，由中国机构或企业牵头、发起、提交并最终形成技术标准文件已有几百篇，先后有30多人先后担任工作组主席。尤其是在亚太地区，中国社群已经成为地区性互联网组织中坚力量。

从参与以讨论和制定公共政策为主的相关平台工作来看，中国政府比较主动和深度参与了日内瓦和突尼斯两个阶段的WSIS峰会，在WGIG报告的编写过程中，通过中国的代表反映了发展中国家对互联网治理的关注、担忧和建议。突尼斯峰会筹备工作秘书组中的中国政府代表在参与在议题设置和成果文件中，很大程度上表达了中国的诉求和意愿。在IGF历年的会议主题设置上，由于中国代表的坚持和呼吁，为互联网关键资源管理问题最终得以从美国政府手中移交给互联网社群发挥了重要的推动作用。

参与的过程既是学习的过程，也是成长的过程，能力提升的过程。中国的社群已经开始熟练利用相关规制，为相关政策、标准的制定贡献中国的智慧，中国已经成为地区和国际规则制定中不可或缺的角色，尤其是在互联网技术相关领域，中国的机构、社群、专家和企业更为活跃。有付出才能有回报，不容置疑，在以上各平台的参与过程中，中国以及许多发展中国家的呼声和利益日益得到重视、关注和一定程度的维护。

看到中国收获的同时，也要清醒地认识到我们的不足，特别是与美国等发达国家的差距。总的来看，中国需要进一步改进的地方主要有以下几点：

第一，对多利益相关方框架的认识不足，政府常常包办或替代其他利益相关方。随着中国互联网的迅速发展，中国已经成为互联网大国，中国的声音得到越来越多的重视，中国的影响力越来越大。中国参与者担任了一些国际互联网组织基层部门的领导岗位，一些个别重要关键岗位也有中国专家出任。中国社群在学术层面、技术层面、业务层面和地区（亚太）层面的平台开始全面开花，但相对而言，在涉及网络安全等国家重大利益领域，在其他公共政策制定方面，中国的参与度和影响力有限，发挥的作用以及离国家利益需求仍有差距，与我国互联网发展状况不尽匹配。

作为联合国创始成员国之一，中国逐渐在联合国框架下的国际舞台开始游刃有余，贡献了大国的智慧，承担了大国的责任，发挥了大国的作用。在国内和国际的互联网治理整个进程中比较突出体现了政府主导，多方参与的方针。对信息社会世界峰会提出的多利益相关方这个治理理念认识不足；在互联网全球治理的进程中，不免习惯中国传统的管理模式，由政府冲在一线，在很多场合以公共利益代言人的角色为其他利益相关方代言，承担更多的职责；对如何动员国内不同的利益主体在互联网治理中发挥作用缺乏统筹考虑和安排；对多利益相关方框架在互联网治理的不同阶段、不同场合如何运用缺乏实践。

第二，利益诉求不清，表态口径不一，统一策略缺失。近年来在多个重要场合，中国发出的声音时有变化，显得参与国际互联网治理的策略不统一，国内组织工作规划不足，利益诉求不清，常造成国际社会对我们的误解。

2014年6月，中国国家互联网信息办公室主任鲁炜在ICANN第50届大会开幕式上发表主旨演讲，对四月份在巴西圣保罗召开的未来互联网治理全球利益相关者大会（NETMunidal）上达成的诸多共识表示赞赏和欢迎。《NETMundial圣保罗多利益相关方声明》（NETMundial Multistakeholder Statement）中阐述了互联网治理的原则，即互联网治理必须建立在民主的多利益相关方流程之上，确保所有利益相关方，包括各国政府、私营部门、公民社会、技术社群、学术社群和用户都能秉着负责的态度，有益地参与进来。互联网治理机制和流程应能包容所有利益相关方，并对其开放。流程，包括决策机制，应采取所有利益相关方均能全面参与进来的自下而上的方式。

在随后召开的高级别政府会议上，中国代表阐述了四项原则，其中第二条是多方参与，即政府应当发挥引领作用，互联网企业应当发挥主体作用，互联网社会组织应当发挥纽带和推动作用，技术社群应当发挥支撑作用，网民应当积极参与网络治理，既自由表达诉求和心声，也要遵守法律和秩序。

中国常驻联合国代表刘结一大使在2015年7月1日出席信息社会世界峰会成果落实情况审议进程第一次筹备会时表示，中方一贯主张建立多边、民主、透明的国际互联网治理体系，保证各方平等参与互联网治理，合理分配网络基础资源，共同管理网络关键基础设施。中方赞同由政府、私营部门、非政府组织等共同参与治理，根据各自特点，形成多利益攸关方治理模式。

2016年G20杭州峰会通过的《20国集团数字经济合作与发展倡议》明确提到：二十国集团认识到，互联网是支撑数字经济的现代信息网络的重要组成部分。互联网治理应继续遵循WSIS成果中的规定。特别是我们强调致力于一种多利益攸关方的互联网治理模式，其中包括政府、私营部门、民间社会、技术团体和国际组织根据各自的角色和责任充分、积极参与。我们支持多利益攸关方进程、支持对所有利益相关方的包容、透明、负责任的倡议，以实现互联互通的数字世界。

在第三次世界互联网大会上发布的《乌镇报告》强调了多边参与、多方参与将成为互联网治理常态，政府、国际组织、互联网企业、技术社群、民间机构、科研院所、公民个人等各个主体积极作为，共同推动“共享、共治”的务实合作进一步深化。

第三，对各治理平台认识分析不够，缺乏灵活应变的能力。WSIS从2003年启动至今已14年，IGF也举办了11届，已经成为全球治理进程中重要环节，也是国际社会公认的治理平台，联合国经社理事会、ITU、UNESCO、ISOC、ICANN等不同政府组织和非政府组织，都在这些平台上发挥了重要影响力。中国无论是政府还是民间社团、研究机构以及一些企业，一直以来都有持续参与，但总体来说跟随多于引领。长期有计划跟踪、有目标的行动、有目的的研究不足，对这些平台没有从战略层面予以重视，没有系统谋划，虽然长期参与，但中国的互联网治理理念没有得到国际社会的广泛理解。在WSIS、IGF、NETMundial等国际重要舞台上，中国政府相对来说比较主动，积极参与，积极发声。但对这些重要进程，特别是舞台角色的变化，规则制定机制的变化，参与方式的变化分析研究不够，反应不够迅速，特别是没有一套较为完整的行动规划和应对措施。

第四，中国的私营企业参与动力不足，其国际化意识有待加强。相比发达国家，中国的私营企业在国际规制制定和治理参与广度和深度上有较大差距，几乎难见其身影。中国有巨大的市场，开放而又竞争激烈。中国私营部门初期由于体量小，竞争力弱，主要精力大都放在如何生存上。一些企业即使逐步成长成为巨头，但由于一是中国有足够的市场，二是没有参与国际规制制定的经验，三是缺乏参与国际治理和政策制定的原动力，四是有意无意对企业在参与制定政策方面的忽略，因此普遍没有参加国际互联网治理和规制制定的主动性和积极性。

即便中国参与最广泛的ICANN平台，早年只有CNNIC重点参与，虽然有一些注册商参加，也是作为美国一些大企业的合作伙伴身份参加。近年来，通过ICANN的新通用顶级域（New gTLD）项目，中国一些新出现的注册局或者注册商迅速成长起来，但是离欧美的同行还有不小差距。一些世界知名的中国公司即使已经成功拿到某个新通用顶级域的运营管理权，成为名副其实的ICANN“利益相关方”，但在ICANN相关政策制定过程中不够积极。

第五，民间机构限制较多，独立性不足，不利于充分发挥“软实力”。互联网本身是新兴行业，与互联网相关的行业组织近年来纷纷组建，涉及互联网新闻、版权、搜索、游戏各个层面。中国的行业组织在整个治理过程中，其被赋予的行业自律职能得到重视，行业自律成为行业组织在治理进程中发挥的最重要的作用。但不可忽视，这种行业的民间社团组织参与国际治理的能力相对偏弱。

中国的民间组织与国际社会的大多NGO有着天然的不同，大多有政府背景，且基本是在政府相关部门要求的框架内开展工作。为政府决策服务常放在更重要的位置。一些以民间社群出面的事务，特别是涉外事务，需要报请政府相关部门的批准，因此在某些方面限制了工作的主动性，在自主能力、创新能力和国际事务参与能力上明显偏弱。

三、对策与建议

中国是当今世界第二大经济体，也是在国际舞台上有着举足轻重地位的世界大国。中国在大力推行大国外交的同时，积极参与了全球互联网治理的进程。对于互联网治理的“多利益相关方”框架，我国应从以下几方面着手，以便在参与的同时，更好地为我们国家的总体战略目标服务。

1.应对“多利益相关方”框架进行深入研究，为我所用，才能更好地顺应当前的国际互联网治理形势。

目前，“多利益相关方”框架已成为国际社会的普遍共识，而中国实际上已经在参与过程中成为多利益相关方框架的实践者和支持者。例如，在WGIG向WSIS第二阶段（突尼斯）会议提交的报告中，明确了互联网治理的定义、范畴和多利益相关方概念，其中有中国的参与和支持。多利益相关方框架在企业治理、社会治理和国家治理上已经成为有效方式，国际社会广泛参与的全球互联网治理在运用多利益相关方框架方面也取得了成功和经验。2016年10月1日，IANA监管权的顺利移交被国际社会认为是多利益相关方框架运用的典范。在ICANN、IETF等技术层面的互联网治理中，中国社群已经学习、运用并为之做出了贡献。

互联网治理要发挥各利益相关方的作用，也离不开各利益相关方的参与。IANA监管权移交让互联网社群普遍认可了多利益相关方框架。但不能把多利益相关方框架理解为解决所有互联网治理问题的唯一标准模式，针对不同情况、不同环境、不同领域、不同层面，乃至不同文化和不同地域，各利益相关方承担的角色也不尽相同。不同国家、不同地区面对的问题不同，治理选择的路径或方法也不同，不能简单照搬照抄，要对其使用场景、条件、关键要素有清楚的界定。尤其是不能简单把多利益相关方框架理解为削弱甚至否认政府在整个互联网治理中的地位和发挥的重要作用，特别是涉及公共政策、国家安全、国家主权离不开政府的决定性作用。

多利益相关方框架不仅仅适用于互联网治理，也是社会治理现代化不能回避的重大战略问题。怎么看待这一框架，准确把握其内涵和外延，可能会影响我国外交、贸易甚至更多领域。中国正在由一个网络大国向网络强国迈进，对于多利益相关方，我们应对其进行理性和客观的解读和应对。

2.在互联网治理多元化和复杂化的框架中，应特别注意议题的层次区分，技术问题、公共政策问题和涉及国家主权/安全的问题要区别对待。

信息社会世界峰会发布的《信息社会突尼斯议程》重申了互联网的治理包含技术和公共政策两方面的问题。具体而言，有关涉及互联网的公共政策问题的决策权属国家主权，各国有权利和责任处理与国际互联网相关的公共政策问题；而政府间组织重点在协调与互联网相关的公共政策问题中发挥作用。私营部门应当继续发挥其在技术和经济领域的重要作用，民间团体继续发挥其在社群层面的互联网事务方面的重要作用，而国际组织可以继续发挥在制定与互联网相关的技术标准及相关政策中的作用。宣言明确提出了应尽可能在各个层面采用多利益相关方模式参与国际互联网治理。各国政府均应在有关互联网治理的国际公共政策问题上（而不是在日常的技术和操作问题上）平等发挥作用并履行职责，同时有必要启动并酌情强化一个透明的、民主的和多边的进程，让多利益相关方参与其中、各司其职，以此创建合适的机制和框架，推动国际相关协议的制定。

2015年12月16日，习近平主席在乌镇世界互联网大会上发表主旨演讲，系统地阐述了中国对全球网络空间的主张和看法。其中，强调尊重网络空间里的国家主权，共同构建和平、安全、开放、合作的网络空间，建立多边、民主、透明的国际互联网治理体系，构成中国主张的全球网络空间新秩序最重要的特点。

根据国际社会认可的精神和中国对构建全球网络空间的秩序与结构的核心观点与看法，可以把互联网治理问题分成若干个维度。在相关技术治理话题上，尊重ICANN、IETF、APNIC等技术类组织的地位和重要性，放手支持和鼓励国内企业和技术社群积极参与、奋发有为。与此同时，旗帜鲜明地指出，在涉及互联网治理的相关公共政策问题上政府具有主导权。当然，有必要强调“政府主导”并不意味着排斥别的利益相关方的参与，只是在决策上可以采取“民主集中制”的原则。此外，在国际场合应积极争取和扩大统一战线，因此需进一步明确划分什么问题构成涉及网络主权和政府公共政策的话题，从而避免因为过于笼统和泛化而使外界产生中国政府在所有的治理话题上都要发挥主导作用的错误认识。

3.深入研究、善加利用互联网治理论坛（IGF）等联合国治理平台，深度参与并逐步获得议程设定权和话语权。

IGF是由联合国秘书长召集的重要互联网治理平台，是联合国框架下的多方参与的讨论公共政策的平台，也是WSIS峰会明确地采用多利益相关方框架的互联网治理平台。相比较一些I*技术平台，IGF更多关注公共政策和社会问题，政府在IGF平台上能够发挥更大的作用和影响力。IGF举办十余年以来，在促进全球互联网治理公共政策交流，增进各国互联网领域合作等方面发挥了重要的积极作用，特别是推动了包容性发展、资源管理等议题的深入探讨，为各方共商解决方案建立了重要的对话机制。IGF也是目前能够体现“多边参与、多方参与”的最合适的舞台。

IGF作为联合国框架下的多利益相关方广泛参与的互联网治理平台，对推动ICANN改革发挥了关键作用。IGF遵循了WSIS报告的精神，论坛吸取了互联网的精神（开放包容），融合了互联网元素（自下而上），体现了互联网的特征（志愿者奉献）。尽管仍然存在对IGF执行力的批评，但经过十来年的运行，IGF不但得到私营部门、民间社会、研究机构的认可，还得到了世界大多数国家政府和政府间组织的肯定，特别是一些发展中国家开始模仿学习，有效推动了欠发达国家和地区互联网的进步。

IGF平台已经得到国际社会的认可，并且得到发展和延伸，一些区域性IGF已经在多个地区特别是一些发展中国家和地区得以开展，不同地区、不同国家、不同组织根据本地区、本国的需要对互联网治理的理念有不同的解读和延展，如亚太地区多关注网络空间发展、网络安全与信任、网络人权、国际互联网协议与政策制定、多利益相关方合作、数据跨境流动等；非洲地区多关注互联网基础资源的发展、互联网生态系统的构建等问题；欧洲地区互联网治理多关注网络安全问题。IGF当然也可以为我所用，体现中国的解读、中国的倡议和中国的解决方案。

IGF当前面临的最大问题是在互联网的快速发展和互联网政策制定上滞后形成的巨大鸿沟，急需提高效率。各方都迫切希望建立民主而科学的议题设置机制，把全球最关心的问题优先摆上议事日程；建立程序严密而合理的决策机制，防止关键而紧迫的问题一拖再拖犹豫不决。IGF现行状况不能满足互联网发展的需求，不能满足互联网治理的需求，不能适应国际互联网社群的需求，IGF需要改革和进步，使其发挥更大更有效的作用。IGF平台既要体现好联合国的指导作用，也要充分体现不同利益方的特殊作用，提高效能，促进可持续发展。

4.借鉴多利益相关方框架，改进完善国内互联网治理体系，内外兼修，同国际社会一道，推动全球互联网治理朝更公正合理的方向迈进。

习近平主席指出，随着互联网特别是移动互联网发展，社会治理模式正在从单向管理转向双向互动，从线下转向线上线下融合，从单纯的政府监管向更加注重社会协同治理转变。深刻认识互联网在国家管理和社会治理中的作用，调整和完善国内互联网治理体系意义重大。在第三届世界互联网大会乌镇峰会上，习近平主席深刻指出，互联网是我们这个时代最具发展活力的领域。互联网快速发展，给人类生产生活带来深刻变化，也给人类社会带来一系列新机遇新挑战。互联网发展是无国界、无边界的，利用好、发展好、治理好互联网必须深化网络空间国际合作，携手构建网络空间命运共同体。

中国已成为公认的互联网大国，互联网发展迅速，个别领域甚至已经开始领先。随着全球互联网的发展朝着你中有我，我中有你的命运共同体方向发展，中国的治理机制必然会受到外界的影响，反过来也会对世界产生影响。中国自上世纪90年代开始逐步建立了国家的互联网管理体系，不断修订和出台相关的法律法规，建立技术平台，完善监管体系，保证了互联网的发展。但在今天全球互联网治理体系大变革的时代，互联网治理也是一个动态发展的过程，迫切需要系统总结参与互联网全球治理的经验，学习全球治理的理论，深入分析研究我国互联网治理主体、对象和内涵以及相应的规则体系，统一指导思想，各部门统筹规划，建立既适应我国国情和形势发展、又对全球有建设性、引领性、科学有效的互联网治理方针、理念和中国的互联网治理体系。

在当今全球网络治理的各主要平台，包括由联合国主导的IGF，在“台前”活跃和发声的主力军更多的是发达地区的行业协会、智库、高校、企业等来自非政府部门的专家。各大治理平台实际是软实力的较量平台。政府部门需要善用巧实力、软实力，而让自己更多处于看不见的“幕后”角色。这种新的游戏模式，我们必须适应并学会运用自如。全球互联网治理，非政府力量强才是真的强，这是大势所趋。例如，以思科、谷歌、高通、微软、亚马逊、脸书等为代表的美国领先互联网公司，几乎渗透了全世界互联网治理的所有关键节点。美国政府则成功地将它的意志植入到“多利益相关方”互联网治理的实践、功能和规则中，并不断加强同私营部门之间的利益结盟，利用优势企业强化认可的利益相关方模式，从而占据更多有利态势。

涉及技术的，让企业冲在一线；涉及公共政策的，政府多发挥作用。只有中国的行业组织、企业壮大了，能够在国际互联网治理的舞台上掷地有声，才能充分体现中国的软实力，而不是事事都由政府出面，代替企业参与全球互联网治理。要有所为，有所不为，就要充分激发创新能力、又保证有序健康，应鼓励引导行业组织、研究机构、互联网企业以及互联网用户在政府的统一领导协调下发挥各自的优势和作用参与治理进程，政府要鼓励和支持其他利益相关方走向前台，变被动为主动，充分认可并发挥这些非政府力量在“治理”中的特有作用，提升国家互联网治理的能力同时，推动社会治理现代化建设。

回顾中国社群参与互联网全球治理的实践，可以看出，人才始终是体现治理软实力的核心。目前各种治理平台已经在建立并对外开放，需要有能力的人去参与。只有参与，才能有机会，只有贡献，才能有收获。中国需要创造长效、宽松机制，给青年专家更多的学习机会，相信并充分发挥青年专家作用；培养跨学科、跨领域专家队伍，加大法律、国际关系、经济社会领域专家与技术领域专家的融合，建立不同专家梯队；支持包括研究机构、技术团体和企业在内的技术社群参与I*以及各种互联网治理区域组织，逐步形成各个治理平台有中国面孔、有中国声音，所有成果文件均有中国的智慧。总之，只有通过内外兼修，我们才有能力、有动力去推动全球互联网治理朝着更加公正合理的方向迈进。

Abstract: Since its access to the Internet in the 1990s, China has become an important part of the global Internet community and has been actively involved in the practice of Internet governance under the framework of "multi-stakeholder". At the I * technical governance agencies, regional Internet organizations and the United Nations platform, a lot of Chinese pioneers from different fields and professional backgrounds have made positive efforts to help the Chinese community to integrate into global Internet governance system. At present, China has seen its efforts rewarding:there are active figures and voices of the Chinese representatives at many important international occasions. However, there are still large rooms for improvement; in this regard, the authors give four suggestions.

Key Words: Multi-stakeholder, Internet governance, Internet community, Suggestions

(责任编辑：钟宇欢）

The Chinese Participation in Multi-stakeholder Practices:Experience and Challenges

SUN Yong-ge, LANG Ping

D815；TP393

A

1001-4225（2017）09-0043-10