聚焦多利益相关方模式：以联合国互联网治理论坛为例

郭良

（中国社会科学院哲学研究所，北京 东城 100732）

聚焦多利益相关方模式：以联合国互联网治理论坛为例

郭良

（中国社会科学院哲学研究所，北京 东城 100732）

互联网治理语境中的多利益相关方模式，同传统的政府主导决策过程不同，主要指不同的利益相关方能平等地共同参与和影响互联网治理过程。本文详细解释了“世界信息社会峰会”以来，多利益相关方概念的来源和沿革，以联合国发起的互联网治理论坛为例，具体分析了多利益相关方模式的具体实践经验和面临的挑战。

多利益相关方；互联网治理；IGF；MAG

解密多利益相关方模式：超越多方与多边二元对立

上世纪60年代美国军方立项并资助创建了互联网，当时主要由学术界开发和使用。几十年后，互联网开始商业化并为全球用户服务。由于历史的原因，互联网一直由美国政府负责管理（Stewardship）。然而，随着互联网在全球的广泛应用，从本世纪初开始，这种由美国管理的模式受到越来郭良 中国社会科学院哲学研究所退休副研究员。曾于2001-2007年4次 发布《中国城市互联网使用状况及影响调查报告》，于2012年至2014年任MAG成员，2014年至2015年任ICANN多利益相关方创新战略专家组成员（Strategy Panel on ICANN Multistakeholder Innovation）。越多的质疑，美国政府终于决定放弃管理互联网。

2011年3月14日，美国商务部负责通信和信息的助理部长Lawrence E. Strickling在第40届互联网名称与数字地址分配机构（Internet Corporation for Assigned Names and Numbers，以下简称为ICANN）大会的主题发言中说：“我今天提供的信息是：美国政府完全致力于把多利益相关方（Multistakeholder）进程作为互联网政策的基本战略，特别是将这一进程和更加传统的自上而下的规制进 程（top-down regulatory processes）相比较的时候。”①https://www.ntia.doc.gov/speechestestimony/2011/keynote-remarks-lawrence-e-strickling-assistant-secretary-commercecommunicat

到底什么是“多利益相关方”？这个概念意味着什么？被认为目前最具多利益相关方特点的联合国互联网治理论坛（Internet Governance Forum，以下简称为IGF）是如何实现多利益相关方广泛参与的？IGF面临什么样的挑战？为什么美国政府排斥国际间机构监管互联网，却积极支持和参与联合国领导的IGF？真的可以实现全球互联网的多利益相关方共同参与的治理吗？笔者基于自己在IGF多利益相关方顾问小组（Multistakeholder Advisory Group，以下简称为MAG）三年的实际工作经验，②除少数政府代表外，MAG成员通常每年轮换三分之一。试图对以上问题进行梳理。

笔者认为，多利益相关方概念已经成为全球互联网治理的共识，如果我们具体分析“互联网治理”，这个概念应该至少包括三个方面：政策研究和讨论；政策制定以及政策的执行。多利益相关方概念应该最适合研究和讨论政策，我们很难通过多利益相关方做出决策，更难通过多利益相关方来执行政策。笔者认为，中国应该积极参加多利益相关方进程，并推动将与技术无关的全球互联网治理决策和执行纳入到联合国框架下。

一、联合国互联网治理论坛的多利益相关方模式

最早将“多利益相关方”（Multistakeholderism）概念引入全球互联网治理是由联合国国际电信联盟（International Telecommunication Union ，以下简称为ITU）主导的“信息社会世界峰会”（World Summit on the Information Society，以下简称WSIS）。在2003年瑞士日内瓦WSIS会议上，主要确定了“多利益相关方”的概念定义；在2005年突尼斯WSIS会议上，进一步讨论了如何贯彻实现在多利益相关方模式下治理全球的互联网。①《信息社会突尼斯议程》（http://www.itu.int/net/wsis/docs2/tunis/off/6rev1.html）

什么是“多利益相关方”模式？按照后来美国商务部负责通信和信息的助理部长Lawrence E. Strickling的定义：“多利益相关方的进程包括了所有利益相关者的完全参与，在意见一致基础上的决策，以及在开放透明和可靠方式下的执行。多利益相关模式促进了网上和网下的表达自由。保证了互联网是包括发展中国家在内全世界的创新，投资，经济发展和创造财富的健全的开放平台。”②Lawrence E. Strickling: Moving Together Beyond Dubai（https://www.ntia.doc.gov/blog/2013/moving-together-beyonddubai）

2006年7月，联合国秘书长宣布正式启动IGF，从当年10月起，每年在不同国家召开全球IGF大会。按照IGF网站的定义，“IGF是一个在全球促进对有关互联网公共政策进行讨论的多利益相关方平台③https://www.intgovforum.org/multilingual/”，而IGF理解的多利益相关方机制包含以下要点：④引自2013年联合国《第8届互联网治理论坛主席简报》。

1.开放和包容（Open and inclusive）-所有利益相关方都有机会参加

2.介入（Engagement）-使所有利益相关方都可以介入和参与的进程

3.参加和贡献（Participation and contribution）-参与制定政策并做出贡献

4.透明（Transparency）-制定政策的过程应该是透明的

5.可信赖（Accountability）-在政策制定过程中检验和平衡的机制

6.一致性（Consensus）-制定政策须包含多方利益共享的进程

按照多利益相关方的原理，互联网治理应该是所有利益相关者共同参与的进程。从地域上看，参与互联网治理的应该不仅仅是欧美国家，还应该包括亚洲、非洲、拉丁美洲和大洋洲等等。从发展程度看，参与互联网治理的应该不仅仅是发达国家，还应该包括发展中国家。从性别看，互联网治理应该不仅仅是男性的事，也应该包括女性的参与。尤其重要的是多利益相关方的构成。2014年之前的文件基本上都把参与互联网治理的多利益相关方定义为四个方面：

1.政府或政府之间（Governments or intergovernments）；2.私有企业或机 构（Private Sectors）；3.公民社会（Civil Society）；4.技术团体（Technical Community）

在最初的定义中，学术届（academia）是包含在“公民社会”中的，而近年来往往把学术界定义为单独的利益相关方。在2013年IGF会议的一个工作坊中，笔者曾提出：“其实互联网治理真正最大的利益相关方，同时也往往被忽视的应该是广大的网民，而目前互联网治理进程却没有把网民包括进去，比如：游戏玩家，博客作者等等。”但我的提议遭到一位IG资深人士的反对，在他看来，所有已经参与互联网治理的人士本来就都是网民。

近年来，许多关于互联网治理多利益相关方的定义已经开始把网民（Internet users）单独列为利益相关方。比如，2014年巴西的NETmundial大会声明：“互联网治理应该建立在民主的、多利益相关方进程之上，以确保所有利益相关方有意义的、可靠的参与。这些利益相关方包括政府、私有部门、公民社会、技术团体、学术团体和（网络）用户。”①《NETmundial 多利益相关方声明》 第 6页（2014年4月24日）http://netmundial.br/wp-content/uploads/2014/04/NETmundial-Multistakeholder-Document.pdf.

迄今为止，在全球互联网治理的各种机制中，联合国互联网治理论坛通常被认为最具多利益相关方特征，并且也是影响最大的多利益相关方机制。事实上，“多利益相关方”概念的核心问题就是代表性（representative），就是强调不同利益相关方可以发出不同的声音，特别是原本没有机会发声的底层。从下图可以看出，在2012年之前，IGF的参会人员主要还是政府官员和国际间机构，二者相加占总参会人数的46.13%。

图1：2006-2012年IGF参会人员的构成②

这当然在某种程度上是因为当时人们对全球互联网治理还不够关注，许多人也并不知道IGF。因此，当时总的参会人数比现在相对少一些。比如，2012年IGF大会的参会者有来自128个国家或者地区的1600人左右。到了2016年，公民社会（包括学术届）占IGF参会人员的44.5%，大大超过了各国政府和政府间组织的参会的人数。表1显示的是2016年IGF参会人员的构成。

表1：2016互联网治理论坛参会的利益相关方比例③

IGF除了鼓励直接到现场参会外，为了让更多无法到会的人有机会参与全球网络治理的讨论，IGF还专门设置了“远程参与工作组”（RPWG ：The Remote Participation Working Group），为无法到达现场但又关心全球互联网治理的人们提供远程参与的机会。从上表可以看到，2016年远程参与IGF大会的人数与到现场参会的人数几乎持平，几乎达到了2000人次。这一方面体现了IGF完好的设备（每年的IGF都在不同的国家举办，MAG都要求主办国必须提供有足够带宽的远程参与方式），另一方面也体现了目前IGF受关注和受欢迎程度。

IGF在实现其代表性方面的另一个重要努力是，从2013年开始，每年的IGF大会都有至少半天的时间在一个主会场（Main Session）安排“开放麦克风”（Open Microphone）环节。也就是说，任何人只要想在IGF发出声音，就可以到“开放麦克风”会场，排队发言。

青年是互联网的未来，也是使用互联网的主力。从2014年起，IGF开始努力吸引年轻人参与到全球互联网治理的进程中，强调年轻人参与网络治理应该是全程的（all processes）， 并 且 参与到所有多利益相关方的进程 中（full stakeholder-level participation）。2015年的IGF还专门启动了Youth@IGF项目，以吸引更多的互联网青年领袖参与到治理过程中来。

二、联合国互联网治理论坛面临的挑战

尽管IGF是目前全球互联网治理最具影响力的多利益相关方平台，其本身仍然面临着很大的挑战：其一是IGF和联合国的关系以及由此引起对其权威性的疑虑；其二就是一直被指责为“光说不练”的“茶馆”。实际上，这两方面的挑战也是关联在一起的。

与联合国的关系

IGF当然是在联合国领导之下，IGF的最高直接领导是联合国负责经济和社会事务的副秘书长。“IGF多利益相关方顾问小组（MAG）”的成员负责确定每次IGF大会的议程，甄选每一个工作坊或圆桌会议等提议。而所有MAG成员理论上都是联合国秘书长的顾问，由联合国负责经济和社会事务的副秘书长直接任命。

但是，联合国是国际间机构，而IGF却不是。这说起来有点拗口，IGF是作为国际间机构的联合国管理下的并非国际间的多利益相关方机制。懂得其中差别的人，从来不会去讨论“国际互联网”的问题，而总是强调“全球互联网”问题。由此我们可以看到一个有趣的现象：尽管美国坚决反对把全球互联网治理放在“政府之间”（inter-governmental）的框架下，却支持和积极参与由联合国负责的“互联网治理论坛”。

于是就出现这样一个尴尬局面：IGF是联合国领导的，但又和联合国正常机构的身份不同。每年在日内瓦联合国万国宫召开的MAG开放咨询大会（Open consultation），通常只能在其他联合国正式机构确定了时间和场所之后，才有机会确定MAG会议的时间和场所，由此给MAG成员安排参会带来很大困难，特别是远离欧洲的发展中国家MAG成员。

而且，MAG的历任主席基本上都是兼职的。自从2011年负责IGF秘书工作的Markus Kummer从联合国退休后，只有Chengetai Masango一人主管秘书工作，其他工作人员都是临时职位，或者是实习生，这不仅使秘书工作繁重无比，而且至少也显示出联合国弱化IGF的倾向。

更重要的是， IGF这么大的会议却没有纳入联合国的正常财政支出。同时，为了降低门槛，让更多的人能够参加会议，IGF大会又不要求与会者缴纳会议费。支出巨大却没有收入来源，IGF的经费始终是一个大问题。而联合国的背景，又决定了IGF不能做广告，连寻求企业资助也受到很大限制。为了争取解决IGF的经费等问题，前联合国官员Markus Kummer甚至牵头成立了“支持IGF联盟”，①Internet Governance Forum Support Association （IGFSA）https://igfsa.memberclicks.net/但也仍然无法从根本上解决问题。

也正因为此，美国商务部负责通信和信息的助理部长Lawrence E. Strickling在其官方博客撰文，提出：“我们承诺为IGF寻求必要的资金和人员配备，使得IGF成为所有利益相关方，包括政府，能够参加到有意义的解决问题的讨论中。”②Lawrence E. Strickling: Moving Together Beyond Dubai（https://www.ntia.doc.gov/blog/2013/moving-together-beyond-dubai）由此也可以看出美国政府对IGF的积极态度。

IGF缺少必要的资金和人员配备在一定程度上与其命运不确定相关，从2006年4月联合国正式启动为期5年的IGF工作，虽然受到质疑，但2011年还是确认了在下一个5年中继续IGF大会。2016年联合国在审议了过去10年WSIS以及在其框架下的IGF工作后，再次确认在下一个10年继续举办IGF大会。尽管能够延续，IGF始终给人不确定的感觉。

清谈，清谈，清谈？

IGF资金和人员配备不足，也与IGF的定位相关。由于IGF的作用是集思广益，每年大会除了参会者众多，可以听到不同的观点和声音之外，甚至连结论都没有，更不用说具体的行动。其饱受诟病的最重要问题就是“完全没有执行力”，“就像一个清谈的茶馆”。

针对广泛的质疑，2011年由联合国“科学与技术发展委员会”（CSTD：Commission on Science and Technology for Development)，组建改善IGF工作组(CSTDWG)。在其报告中提出的15条改进建议中，第一个方面就涉及IGF的“产出”（Outcomes），强调IGF需要有“实际的成果”（tangible outputs）。③Report of the Working Group on Improvements to the Internet Governance Forum（http://intgovforum.org/cms/documents/contributions/open-consultations/2013-february/78-report-of-the-working-group-on-improvements-to-the-internetgovernance-forum/file）此后的MAG会议也对此进行了不懈的努力，然而始终收效不大。

实际上，当我们谈到“互联网治理”的时候，“治理”这个概念包括了3个方面：一个是对政策的讨论；另一个是基于讨论达成的共识而进行决策；第三方面才是对政策的执行。IGF作为一个“论坛”，无疑是讨论政策的理想平台，但这并不意味着IGF可以或者应该有所谓的“执行力”，我们甚至也很难期待IGF做出决策。

多利益相关方模式涉及“决策”和“执行”的概念是“透明”（transparency）和“可靠性和负责任”（accountability）,其实这两个概念揭示出来在决策和执行的过程中，多利益相关方的角色仅仅是监督。

看似民主的多利益相关方治理模式，更适合讨论政策，却不一定适合制定政策和执行政策。民主的过程对于制定政策,更多的是一个减分过程，而不是加分的过程。从道理上讲，由于需要听取不同意见，“民主决策”的过程往往成事不足，败事有余。换句话说，很容易阻止一件坏事，却不容易促成一件好事。

目前真正在全球的范围内能够对互联网“做”点什么的，只有ICANN。但ICANN是个技术机构，其工作领域集中在3个方面：域名、根服务器和IP地址分配。如果ICANN的工作目标不改变，就始终是一个技术机构而不涉及互联网的内容。而对于互联网来说，“内容是王”，目前大多数有关全球互联网治理的讨论也更加侧重与内容有关的问题。

2014年至2015年，ICANN成立4个“未来战略工作组”（Strategy Panels），①https://www.icann.org/resources/pages/strategy-panels-2014-11-18-en研究ICANN的未来战略，笔者是其中“多利益相关方创新战略专家组”的七位成员之一，曾经在一次早餐会上问当时ICANN的总裁法迪•谢哈德先生（Fadi Chehadé）：既然ICANN 的工作围绕上述3个目标展开，为什么还设立“ICANN在互联网治理生态系统中的作用（ICANN's Role）战略专家组”？ICANN是否有意扩展自己的作用？谢哈德先生明确回答，ICANN的工作目标不变，仍然是域名、根服务器和IP地址分配这3项。

那么，虽然只有ICANN可以对互联网“做”点什么，但ICANN的作为仅仅局限在域名、根服务器和IP地址分配这三个领域。事实上，除了ICANN之外，所有互联网政策的制定和执行，都是各国政府根据各国的国情具体操作的。那么，是否有可能在全球范围内达成有关互联网治理的共识（比如：联合国教科文组织提出的“互联网普遍性”（Internet Universality），或者Wolfgang Kleinwächter教授提出的全球互联网治理中的“普遍原则”（Universal Principles），是通过多利益相关模式还是各个国家之间的多边模式达成共识并制定政策和贯彻执行，就是我们需要讨论的问题。

三、问题讨论

1.多边还是多利益相关方？

作为奠基性文件，2005年的《信息社会突尼斯议程》正式引入“互联网治理”（IG：Internet Governance）概念。特别强调“治理”（governance）而不是“政府”（government）的概念，这本身就意味着对全球互联网的管理不应该单纯由政府负责，不应该是多边的、政府间的（inter-governmental），而应该是多利益相关方共同参与的。“多利益相关方”概念的提出，意味着“弱化”政府的作用。但是，从当年《议程》的具体表述看，似乎对这个概念还没有那么深刻的理解：“对互联网的国际管理（management）应该是多边的（multilateral），透明的，民主的，有政府、私营部门、公民社会和国际组织的全面参与。”②《信息社会突尼斯议程》第29条（http://www.itu.int/net/wsis/docs2/tunis/off/6rev1.html）

由此可见，当时对多利益相关方概念的理解还不成熟，不仅多利益相关方构成的描述不够细致和准确，甚至没有包含“技术社区”，更重要的是，《议程》里并没有明确多边（multilateral）和多利益相关方（Multistakeholder）的区别。而十年后，到了美国政府放弃对ICANN管理权的时候，已经非常明确ICANN的管理权应该在多利益相关方社区，而不能放在（联合国主导的）国际多边机构中。

在讨论多边和多方的关系时，通常讲的是多利益相关方有益于多边机制，而不是相反：“多边机制可以从多利益相关方的参与获益。因为，许多复杂的问题需要广泛的共识和高质量的决策，而多利益相关方的参与可以给这些问题的解决带来的更多的专家意见和多样性。”①David Souter：“在信息社会内：多利益相关主义和多边主义”APC 博客 2017年2月27日（https://www.apc.org/en/blog/inside-information-society-mutistakeholderism-and）

并且事实上也正是这样，无论是最早引入“多利益相关方”概念的WSIS，还是经济合作与发展组织（OECD，2008年和2011年），欧洲议会（2009年），G8多维尔会议（2011），联合国教科文组织的WSIS十年回顾（2014年），以及非洲联盟会议（2014），都明确支持多利益相关方模式，并没有把二者对立起来。

不管愿意还是不愿意，多利益相关模式已经成为全球网络治理的主导模式。在2010年为联合国秘书长潘基文提供的11页IGF报告中，“多利益相关方”、“利益相关方”、“政府、私企、公民社会和技术社区”等相关的概念被提起57次，②https://www.diplomacy.edu/IGFLanguage/multistakeholderism#1由此可见“多利益相关方”概念的“深入人心”。

2.为什么一定要通过多利益相关模式实现全球的网络治理？

创立TCP/IP标准，目前通常被称为“互联网之父”的Vint Cerf指出：“没有单独的人或机构可以管理互联网。一个集中（centralized）的控制中心会妨碍互联网的创新和民主自由（democratic liberty）。互联网使用者的多样性需要一个多利益相关方的模式来治理，这才符合这个概念的本意。”③Wolfgang Kleinwächter主编《Internet Policy Making - MIND 2》2011年第一版

也就是说，建立在分布式基础结构之上，通过包交换的方式按照ICP/IP协议传输数据的互联网在物理上是一个开放系统，其开放的特征决定了只能用民主开放的方式通过多利益相关方架构来管理。然而，用被管理方的特征来定义管理模式，在逻辑上并不成立。

也有观点认为国际机构（比如国际电信联盟等等）效率太低，不适合管理快速变化创新的互联网。然而，正如我们前面讨论过的，多利益相关方的治理模式很可能也不会带来更高的效率。

也许，我们考察联合国的相关背景可以看出一些端倪。谁在主管国际电信联盟（ITU），谁在主管具有管理全球互联网潜力的联合国经济和社会事务部（UNDESA）？至少，这些很可能是问题背后的政治原因。

美国推动多利益相关方机制下的全球网络治理，反对由多边机制，包括联合国及其下属的国际电信联盟完成全球网络治理，但是却支持联合国框架下的互联网治理论坛。因此，如果我们把“治理”过程分为政策讨论和研究，政策制定，以及政策实施，美国真正反对的是通过多边机制，特别是联合国系统来制定和执行互联网政策，但并不反对在联合国系统中对互联网治理政策的讨论——如果这种讨论是是充分民主的，或者说是多利益相关方的。

其实，我们不能对多利益相关方模式指望太多，多利益相关方模式追求的是所有人都有权利并且有机会发言。然而，在现实中，这种貌似公平的方式，并不一定是公正的。

3.公平还是公正？

多利益相关方模式的要义就是民主，就是赋予每一个利益相关方相同的权利（Equal footing）。下面左图显示的就是每个人都有同样的机会，然而如此的平等机会对于弱势的一方显然是不公正的。

多利益相关方概念强调的是在全球互联网治理过程中所有利益相关方都有同等的权利。由于发展中国家本身的能力及掌握的资源有限，话语权只能掌握在发达国家手中。正如哲学家福柯所说：“话语就是力量。”

在IGF中，发达国家关心互联网治理的人参加IGF一般不会考虑差旅费的问题，而发展中国家有许多人因为没有差旅费而不能参加。每年的MAG公开咨询会议在瑞士的日内瓦召开，对于发达国家，特别是欧洲来说，非常方便，而对于发展中国家的人来说就路途遥远，困难的多。虽然IGF主会场经常按照联合国的标准配备6种语言的同声传译，但是在大多数工作坊有时甚至有时包括主会场都只能使用英语，这对于非英语国家就不公正的。

以2013年IGF大会为例。当年中国已经是全球最大的互联网国家，网民人数占全球网民的17%，在各国网民数中排名第一。然而，在当年一共342个向MAG提交的IGF议案中，只有3个议案来自中国。MAG成员根据同样的标准给来自各个国家的每一份议案评分，但只有将近一半的成员按时完成对全部议案评分（包括笔者）。根据当年的情况，平均分在4.42以上的议案可以直接采用。而有一份来自中国的议案虽然达到4.41分，最后竟然也没有被采用。

据事后了解，中国的这个议案准备了好几个月，而发达国家的有经验的人士半天可以准备好这样的议案。从语言、资源、相关知识、人际关系、资金等等方面，发展中国家与发达国家均不在同一水平。因此，看似公平的评分标准，对于发展中国家就是不公正的。笔者几乎在每次MAG会议上都发言强调发展中国家面临的不公正，终于从20014年开始，MAG对议案的审议标准增加了“是否发展中国家”的选项。对来自发展中国家的议案需要适当放宽标准，对有问题的或者不符合标准的议案不是简单否决，而是尽量帮助解决问题。

到2016年，在全部253个议案中，来自发展中国家的议案显著增加，与发达国家提出议案的比例已经达到46%比54%。在评分最高的85个议案中，发展中国家的议案也达到了40%。考虑到发展中国家的人口远多于发达国家，发展中国家的代表性仍有待于提高，但和此前比较，已经是很大的进步。①MAG 公开咨询会议的文件记录http://www.intgovforum.org/cms/documents/igf-meeting/igf-2016/magmeetings/801-openconsultations-12-july-igf-2016-workshop-evaluations-stats-synthesis

另外，文化差异也会成为多利益相关方模式的障碍，欧美文化熏陶下的人们乐于表达自己，而亚洲，特别是儒家文化圈的人就不那么善于表达。在IGF圈里，总有一些人，主要是来自发达国家的人，利用一切可能的机会表达自己的观点，而这些观点并不一定能代表大多数人的意见。

在2016年IGF提出的议案中，将近60%的议案来自公民社会，包括学者和非政府组织等等。而大部分非政府组织来自发达国家，特别是美国。在IGF和MAG的会议上，发言积极活跃，表达得体到位，诉求明确，训练有素，并且资金雄厚的学者和非政府组织的代表往往来自发达国家。在这个意义上，多利益相关方在多大意义上能够真正代表所有利益相关方，所有相关方的利益是否能够在多利益相关模式下公正地得到实现就是有疑问的。

图2：2016互联网治理论坛工作坊提议的多方利益相关者比例②http://www.intgovforum.org/cms/documents/igf-meeting/igf-2016/magmeetings/801-open-consultations-12-july-igf-2016-workshop-evaluations-stats-synthesis/file

Paul R. Lehto, J.D是比较极端地批评多利益相关方模式的代表人物，他认为：“在民主条件下，游说的人有强大的影响力，他们甚至有可能起草法律。这简直就是丑闻。在多利益相关方模式下，他们把这种丑闻提升到了新的高度：那些在这种民主下游说的人（公司、专家、公民社会等）成了制定法律的人……多利益相关方模式是一种反民主的政变，他们只要在这样一个民主体系中简单地成为游说者。”①https://ipfs.io/ipfs/QmXoypizjW3WknFiJnKLwHCnL72vedxjQkDDP1mXWo6uco/wiki/Multistakeholder_governance_model.html

四、对中国的启示

1.议题设置

我们今天看多利益相关方概念，一方面可以解释为“普世价值”的民主诉求，另一方面也可以解释为以美国为代表的发达国家反对多边特别是联合国框架下实现全球互联网治理。

但是，如果我们把话题的语境放到WSIS最早提出互联网治理和多利益相关方概念的2003年，可以看到，当时管理全球互联网的只有美国政府一家。也就是说，美国是唯一的利益相关方（Stakeholder），在这个语境中WSIS提出多利益相关方概念所针对的对象显然只有美国。在当时，多利益相关方概念所表达的诉求应该是把原本由美国政府（Government）管理的互联网，转变为并非单独由政府管理的“治理”（Governance）；把原本美国政府的单一利益方，转变为多利益相关方。

经过不到10年，美国政府不仅没有批判或者“封堵”多利益相关概念，反而拿来我用，将此概念成功转型。同样类似的概念转型还有原本在当年的“世界信息与传播新秩序”语境下的“信息自由”概念，等等。

所有这些议题设置和转型都非常值得中国深入研究、学习、思考和借鉴。②比如：“民主”概念，“人权”概念，等等。

2.中国的立场

中国是互联网第一大国，不仅网民数占各国之首，而且在互联网创新和应用的许多领域也走在前列。作为负责任的大国，作为全球互联网很重要的一个利益相关方，中国理应在全球互联网治理方面发挥更大的作用，同时也应该在这个平台上积极维护中国的国家利益。迄今为止，中国似乎并没有积极介入多利益相关方进程。

中国曾积极参与IGF的第一个5年，但是在2010年反对继续（Renew）IGF进程。③Séverine Arsène：The impact of China on global Internet governance in an era of privatized control第 6 页（https://hal.inria.fr/file/index/docid/704196/filename/circ_14mai.pdf）在2014年土耳其伊斯坦布尔第9届IGF大会讨论互联网治理生态系统和IGF未来的主会场大会上，中国政府代表又不仅积极支持IGF还提议将IGF的费用纳入联合国日常财政支出（UN regular budget）。④http://www.intgovforum.org/cms/174-igf-2014/transcripts/1977-2014-09-04-ms-evolution-of-the-ig-main-room这些立场的摇摆，很容易使外界做出错误的解读。

中国对MAG的参与程度也不符合互联网大国的地位和利益诉求。在2012年之前，MAG成员除中国政府代表外，一直没有公民社会，私有企业或技术社区等利益相关方参与。在2013年之前一直由工信部代表中国政府出席MAG会议，此后则由外交部代表参加。而在2010年、2011年和2016年，因为相关部门的人事变动，中国没有政府代表参加MAG会议，也被外界错误理解为中国政府在对IGF表达不满。⑤Galloway T, Baogang H. China and Technical Global Internet Governance: Beijing's Approach to Multi-Stakeholder Governance within ICANN, WSIS and the IGF[J]. China: An International Journal, 2014, 12(3): 72-93.

中国互联网企业也没有积极参与到全球互联网治理的进程中，这在相当程度上是由于不熟悉全球互联网治理模式，并且没有认识到参与这一进程的重要性。事实上，所有关于全球互联网治理的决策都和互联网企业的发展息息相关。许多互联网大公司，包括微软和谷歌，历来积极参加IGF和ICANN等互联网治理进程，表达他们的诉求，而在这些场合则很少听到来自中国互联网企业的声音。

正如前面所说，中国理应在全球互联网治理的进程中发挥更大的作用。多利益相关方模式已经成为全球互联网治理的主导模式，不参与多利益相关方的进程仅仅意味着放弃自己的利益。这当然包括最有影响力的IGF，以及主导IGF的MAG。

3.联合国的作用

全球互联网治理进程应该包括政策研究和讨论、政策制定，以及政策执行三个方面。ICANN的多利益相关方进程包括了这三个方面，但ICANN的职能范围局限于域名、根服务器和IP地址的管理。除非被全球互联网治理社区赋予新的权利，ICANN不能也不应该超越其职能范围。由巴西政府和ICANN主导，美国和巴西政府强力支持的2014年NETmundial大会，如果单纯从其本身的职能考虑，ICANN就有越界之嫌。

而理论上由联合国主导的IGF，又仅仅局限于“论坛”的作用，并没有政策制定、政策执行的权限和能力。由此我们可以看到在全球互联网治理上，除了域名、根服务器和IP地址管理之外，在政策制定和政策执行方面有这非常大的缺失，而这种缺失对于全球互联网治理来说，很可能是非常严重的。

弥补这一缺失只有几种可能的选项：（1）扩展ICANN的权限，使ICANN成为不单纯是一个技术机构，而且可以制定和执行技术之外的政策。这将形成一个与目前完全不同的机构，连ICANN这个名称都必须完全撤换掉。并且，这样一个机构的合法性和有效权限恐怕也会受到质疑。（2）成立一个新的机构负责制定和执行除域名、根服务器和IP地址管理等技术事项之外的全球互联网政策。这样的机构从人员构成到具体的权限都会引起许多争论，并且很难有全球范围的权威来制定政策和执行政策，其合法性同样会受到质疑。因此，前两种选项在可以预见的将来几乎不可能实现。（3）真正在全球范围内有此权威、并且有这样的合法性的机构只有联合国。当然，美国反对把ICANN纳入联合国框架下，但毕竟美国支持IGF，而IGF正是在联合国领导下。正如我们此前探讨的，在政策制定和政策执行方面，各国政府以及国际间机构扮演着重要角色，而多利益相关方模式在这些领域除了监督之外，很难直接发挥作用。因此，如果我们需要一个全球互联网的治理机构或者机制，并且这个机构或机制有能力并且有合法性制定并执行有关全球互联网除域名、根服务器和IP地址管理之外的政策，这个机构或机制的可能模式应该是联合国（ITU/WSIS或者UNDESA）主导的、把IGF模式扩展到互联网技术管理（ICANN）之外的全球互联网政策制定和执行。（4）否则，我们只能在技术领域继续依赖ICANN，并通过IGF讨论全球互联网政策，而在制定和执行公共政策层面继续由各国政府根据各国国情实行“网络主权”。

4.“网络主权”概念

互联网（Internet）按照字面理解就是“网络的网络”(Network of Networks)，或者是“网络之间”（Inter-Networks）。然而，这种在物理意义上理解互联网显然不得要领：互联网连接的并不是网络，更不是电脑。早在互联网刚刚诞生之时，主管这个项目的行为心理学家、互联网之父利克莱德就强调：“互联网连接的不是电脑，而是人。”在这个意义上，对互联网的研究和理解的核心都不应该仅仅是网络本身，而是活生生的人。

互联网是全球的，尽管网络没有国界，但使用互联网的每一个网民都有着不同的国籍，有不同的文化背景、习俗和价值观，受不同国家的政治制度，法律和道德的制约。

“网络主权”就是针对不同国情可以有不同的治理方式而提出的概念。2010年，谷歌退出中国就是跨国公司试图不遵守网络主权，而中国作为主权国家要维护国家主权的一个典型例子。笔者曾经撰文强调在这一事件中，国家主权的重要性：跨国公司不管有什么样的价值观，在任何国家经营都必须遵守所在国的法律，服从所在国政府的监管，这是天经地义的事情。①《Google事件详析》，《领导者》杂志，2010年2月，第55-67页至于这些法律这些监管是否合理，是否符合人性等等，则是另一个层面的问题。随着网络犯罪、黑客、数据安全、知识产权、个人隐私、网络战争等问题的出现，网络主权的概念受到越来越多的认可。而如果赞同网络主权概念，就意味着赞同全球网络治理框架应该是由国家主导的多边的国际治理。

早在2005年，《信息社会突尼斯议程》第35条就强调：“互联网的管理包含技术和公共政策两个方面的问题。”“就涉及互联网的公共政策问题的决策权属国家主权。”①http://www.un.org/chinese/events/wsis/agenda.htm

但是，另一方面，我们也必须看到，第一，网络主权概念在本质上是违背互联网精神的。按照梅特卡夫定律（Metcalfe's Law）：“一个网络的价值等于该网络内的节点数的平方，而且该网络的价值与联网的用户数的平方成正比。”

也就是说，联网的人越多，网络的价值就也大，网络的效用/价值因联网的电脑增加而成几何级数增加。信息的本质就是分享和流动，无法分享和流动的信息就没有意义。比如，每个人都拿着一个苹果，两个人就有两个苹果。每增加一个人，就增加一个苹果，物理世界的加法是按照算数级数增加的。但是信息就完全不同了，两台电脑联网后，每台电脑都可以看到各自的信息，对于每一台电脑来说，无异于享用了两台电脑的资源，两台电脑分别享用了两台电脑的信息，也就相当于4台电脑。所以，信息世界的算法不是1+1=2，而是1+1=4。随着联网的电脑增多，享用的信息是按照几何级数增长的。信息的本质是要共享，而电脑的本质则是要联网。如果把原本连接在一起的全球互联网按照不同的国家划分和割裂成国家的内联网，无疑是对互联网精神的反动。

第二，更重要的是，中国近年来的经济飞速发展在很大程度得益于“全球化”，而“网络主权”这个概念恰恰是违反全球化精神的。我们不难设想中国企业，特别是网络企业，未来走向世界的过程中，“网络主权”概念会给互联网企业走出去带来怎样的困扰。在这个意义上，我们有必要重新审视“网络主权”概念提出的原因和动机，在多大程度上达到了目的？如果淡化这个概念，我们的目的是否仍然有可能达到？是否有可能，在何种程度上可以在网络主权和全球互联网之间做一个平衡？

总而言之，多利益相关方的治理模式是在开放的互联网背景下对网络进行民主治理的一种尝试。如果我们把治理的进程分为讨论政策，制定政策和执行政策，多利益相关方模式最适合的应该是讨论政策的环节，而并不直接涉及制定和执行公共政策。IGF正是多利益相关方模式在全球互联网治理中的最好例证。

[1] 互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）多利益相关方创新战略专家组报告https://www.icann.org/resources/pages/multistakeholder-innovation-2013-10-11-en

[2] 联合国互联网治理论坛: https://www.intgovforum.org/

[3] 互 联 网 协 会（ISOC）: 互 联网治理的历史 https://www.internetsociety.org/history-internetgovernance

[4] 信息社会突尼斯日程（2005年11月 18日 ）http://www.itu.int/net/wsis/docs2/tunis/off/6rev1.html

[5] 联合国教科文组织:《多利益相关方参与互联网治理的演进》（将于2017年底出版）Wolfgang Kleinwächter主编《互联网政策制定 - MIND 2》2011年第1版

[6]《在IGF语境中的多利益相关主义》 https://www.diplomacy.edu/IGFLanguage/multistakeholderism#1[7]Multistakeholderism vs.Democracy: My Adventures in“Stakeholderland”https://gurstein.wordpress.com/2013/03/20/multistakeholderism-vsdemocracy-my-adventures-instakeholderland/

[8] Wikipedia辞条：Internet Governance Forum https://en.wikipedia.org/wiki/Internet_Governance_Forum

[9] Filiz Yilmaz：ICANN多利益相关模式导论（2011）http://archive.icann.org/en/meetings/toronto2012/bitcache /Introduction%20 to%20ICANN%20Multi-Stakeholder%20Modelvid=41845&disposition=attachment&op=download.pdf

Abstract: Multi-stakeholder approach in the context of the Internet governance, in contrast to traditional government-driven policy making process, roughly means an inclusive and participatory Internet governance and policy making process. The article provides an elaborate explanation of the concept “multi-stakeholder” and its evolution in past decades since the World Summit of Information Society (2003-2005). The Internet Government Forum (IGF) initiated by the United Nations, was analyzed as an interesting case of implementing the multi-stakeholder approach, so as to illustrate those lessons learned and challenges faced.

Key Words: Multistakeholder, Internet Governance, IGF, MAG

（责任编辑：钟宇欢）

Multi-stakeholder Approach:A Case Study of Internet Governance Forum

GUO Liang

D815；TP393

A

1001-4225（2017）09-0025-11