2017年互联网治理展望：国家统治结构与多利益相关方网络？（摘译）

2017-10-11WolfgangKleinwchter罗焕林译

汕头大学学报（人文社会科学版） 2017年9期

Wolfgang Kleinwächter，罗焕林译

Wolfgang Kleinwächter，罗焕林译

成为2016年数字世界头条新闻的两个事件，很可能将构建出2017年的互联网治理议程。2016年10月1日，美国政府确认将IANA（互联网地址编码分配机构）的管理职责移交给全球多利益相关方社区。2016年11月2日，中国政府宣布通过一项新的网络安全法，新法于2017年7月1日起施行。

IANA转型和《中国网络安全法》

IANA的转型代表着一个多利益相关方自下而上的政策演变过程。而中国的法律是自上而下的政府做法。新的ICANN（互联网名称与数字地址分配机构）章程很可能是多利益相关方机制的最高级版本，而该机制追求一个自由、开放和完整的互联网。中国的网络安全法却可能是一个国家如何在其领土范围内控制互联网最直言不讳的版本。并非只有中国政府采用强有力的国家互联网法规，俄罗斯、土耳其、伊朗、巴基斯坦、沙特阿拉伯、匈牙利、波兰，甚至英国也是如此。我们将会看到多利益相关方网络和国家互联网政策之间的新型冲突吗？新的民族主义浪潮是否会Wolfgang Kleinwächter 奥胡斯大学名誉教授，ICANN董事会前任委员。

罗焕林 (1994-)，男，江西赣州人，汕头大学长江新闻与传播学院研究生，研究方向为新媒体传播。涌入无边界的网络空间？当新总统进入华盛顿椭圆形办公室以后，纯粹的强权政治会践踏集体智慧吗？虚构会击败事实吗？

不幸的是，对此问题的简短回答是“是”。是的，我们将看到一个寒意袭人的“网络冷战”的延续。是的，我们会看到更多的政府以安全的名义，将限制隐私和言论自由这样的基本个人权利。是的，我们会看到更多的政府想要将全球网络空间国有化，并在他们的“国家互联网部分”周围竖立边界，在其中他们可以控制个人、私营公司、个人数据以及传播的流量和内容。

然而，简短的回答仅仅是一半的真相，现实却更加复杂。把我们时代的基本的网络冲突描述为“民主对专制”是太过简单化了。然而事实是，网络与国家统治结构之间是你中有我、我中有你。并不存在一方面是百分之百的民主，另一方面是百分之百的专制。

有些西方国家希望有强有力的互联网法规，认为网络安全比数据保护更重要，并减少其对多利益相关方模式的承诺，而仅限于对诸如域名、IP地址或互联网协议的技术管理。另一方面，中国政府认识到，习近平主席推动的网络空间主权的概念，也必须要考虑到非国家行为体的作用。批评观察家注意到，在2016年11月的第三届高级别乌镇会议上，中国官员引入了称为“多方治理”的术语，即多利益相关方模式的中文版。“多方互联网治理”邀请中国私营企业，技术界甚至民间社会参与互联网政策制定。在实践中能走多远还有待观察，但这是充满意识形态的互联网治理语言中有意味的举措。

换句话说，我们在2016年看到的和2017年将会看到的，是多种方法途径的不断混合，其广大范围从IANA转型之后由新的ICANN全面运作的多利益相关方模式，到以新的中国网络空间法为象征的相当严格的国家法规。

作为“虚拟雨林”的互联网治理生态系统

我在《2014年互联网治理展望》中，将互联网治理生态系统与热带雨林进行了比较。 “在热带雨林中，无数多种类的植物和动物在一个非常复杂的系统中生活在一起。在‘虚拟雨林’中，我们也有不断增长的网络、服务、应用、制度和其他属性的多样性共存于一个传播、协调以及合作的共同相互依赖的机制内。可以明白的一件事是，作为一个整体的雨林是无法管理的，既不受治理也不能被控制，但是它可以被破坏和毁灭。在互联网治理生态系统中，许多法律地位截然不同的人员受到技术创新、用户需求、市场机会和政治利益的驱动，在当地、国家、地区和国际这些不同层次上起着作用。

因此，我们看到一个非常有活力的过程，从政治法律的角度来看，各种不同的监管、共同监管或自我监管制度广泛出现、共存、互补或相互冲突。系统作为整体是去中心化、多元化以及没有中央集权的。然而，在各种子系统中，存在着种类繁多不计其数的不同的子机制，其范围从单一政府或政府间控制下的统治结构，到基于非政府组织的自我监管机制的非层级网络，两者之间大范围的共同监管安排则来自于政府、私营企业、民间社会和技术界中受影响者和利益相关方携手并进。

没有‘一刀切’的解决方案。每个子系统的具体形式必须根据个别问题非常具体的需求和性质进行制定。在这种机制中，传统的国家立法和政府间协定继续发挥作用，但必须被纳入到更广泛的多利益相关方环境中，而新出现的机制必须注意并认识到现有的各个层级的框架和条例。‘不伤害’原则比以往任何时候都重要。这就意味着，无论政府或非政府的参与者在网络上想做什么，都必须考量其对未参与的第三方带来的直接与间接的后果，以及对整个网络系统的副作用。

这种相当不同的制度和机制的竞争性共存创造了机会，但也带来了风险。新的机制、平台和服务在政治战略、社会行动和市场发展上更具活力，带来了不可思议的机会。但是制度和体系之间的差异也会带来争论并产生严重的矛盾，包括阻止创新、阻碍可持续发展、减少个人自由，以及某种程度上使其部分受损或毁坏，而导致污染互联网治理生态系统。

美国与中国：数字缓和的机会

这在2014年是真的，在2017年和以后也将是真的。今天唯一需要额外补充的是，我们现在还面临使用网络武器的“网络热战” 的风险，这是一场会造成无法估量的后果和意外副作用的无形战争。美国政府毫不含糊地表明，任何对其主权或关键基础设施的严重网络攻击都将遭到强有力的回应。

而中国网信办（CAC）在2016年12月29日提出了新的《国家网络空间安全战略》。该文件称，使用互联网进行“叛国，分裂，反叛，颠覆、窃取或泄露国家机密”的行为将受到惩罚，并警告与“境外势力”一起进行“破坏，颠覆或分裂”行为将受处罚。

这是准备迎接即将到来的战斗吗？既是也不是。从两个文件的比较可以得出一些有趣的结论。2017年硬软件军备竞赛和严重的中美网络冲突确实存在很大的可能性。但也有开放对话和相互理解的窗口。这两份文件都强调需要共同努力打击网络恐怖主义和网络犯罪分子，以及双方都想促进数字经济发展。

换句话说，对抗与合作将携手并进。中美之间有许多相互不信任，以及利益和价值观的相互冲突。但是，双方也准备讨论和商定网络空间的信任建设和数字时代对国际法的尊重。对于2017年，这意味着各种双边和多边的网络安全谈判和对话，特别是第五届联合国政府间专家组（GGE）正在进行的工作比以往任何时候都重要。只要沟通渠道开放，就总会有应对争议和达成协议的选项。

政府及非政府机构无休止的谈判

巨大的网络强权场景是一个现实。但是，将《2017年互联网治理议程》缩减为美中网络竞争又是另一个过度的简化。网络安全，数字经济和人权同时是全世界几乎所有国家的高度优先的议题。并且这个主题将列在2017年各种政治峰会的议程上。

峰会

2016年由主要西方势力组成的七国集团（G7）峰会上，在日本伊势志摩通过了一个加强网络安全的专门文件。2017年，意大利担任G7主席国。在2018年，G7主席国轮到加拿大，它多年来一直是多利益相关方模式最强支持者之一。

汇集中国、俄罗斯、印度、巴西和南非领导人的金砖国家峰会定于2017年9月在中国海滨城市厦门举行。2016年的金砖国家在印度果阿峰会强烈支持联合国政府间专家工作组，强调“各国在确保使用信息通讯技术的稳定和安全方面发挥主导作用”。但他们也主张“开放，不分散化和安全的互联网，并重申互联网是一个全球性资源，各国应在其演进和运作中平等参与，同时考虑到承担各自角色和责任的利益相关方参与的需要。”

互联网治理议程的新“宏观设计”

多年来，互联网治理论坛（IGF）已经成熟为一个有助于制定议程和设置场景的讨论平台。在互联网的世界里，新的和公开的问题清单每周都在增长，这样“为辩论设置结构”本身即有价值。这种结构允许采用更整体的研究方法，将数十个互联网治理问题放在四个篮子里。这有助于确定利益相关方之间的非正式或正式协议（包括政府间条约）所需要的领域，以及谁应该与谁讨论，在哪里并如何讨论。

篮子1：网络安全

所有对国家安全的新威胁，如网络战争的风险，网络武器的出现，网络间谍活动，打击网络恐怖主义和网络犯罪，将主导未来几年的互联网讨论。IGF不会成为协商解决方案的地方。但若想理解所有网络安全的新挑战，只是政府专家坐在一起试图达成新的政府间条约仍然是不够的。政府专家需要技术界和私营企业的合作。同样民间社会也是讨论的一部分。如果政府忽视数十亿互联网用户的利益，任何政府间的网络安全协议都会存在失败的风险，就像我们看到的那些贸易协定那样。

过去几年出现的全球网络安全问题相关最权威的机构，无疑是在联合国大会第一委员会下运作的联合国政府专家组（GGE）。这是一个纯粹的政府间机制。但是，对于专家组而言，仔细听取IGF和其他多方利益相关方的讨论，并采取合理的观点和论证是明智的，它们代表着非政府利益相关方的正当利益和观点。

篮子2：数字经济

不要忘记，在政治战略和文化价值观的背后是经济利益。数字经济是美国、中国和世界其他地区经济增长和就业创造的驱动力。到2020年，另外20亿人将从网络外转移到网络世界。谁会为这些网络新手服务？会是美国的GAFA（Google，Apple，Facebook，Amazon）吗？会是中国的WeiBATs（微博，百度，阿里巴巴，腾讯）吗？又或者还是来自欧洲，亚洲，拉丁美洲或非洲的新的大玩家？

在经济上，没有办法回到前网络时代。如上所述，一个关键方面是贸易。但数字经济的未来超越了电子贸易。正如最近经合组织在坎昆举行的部长级会议（2016年6月）所阐述的，它包括eSkills，eJobs，工业4.0等许多其它方面。2016年9月的二十国集团领导人杭州峰会上，世界上最大的二十个国家的领导人通过了“全球数字经济发展合作倡议”。它具有很大的潜力，有助于各国明确国家数字经济战略，并确定全球数字合作的新领域。

像在网络安全领域里一样，IGF绝对不会成为全球数字经济的谈判机构。世贸组织，二十国集团，经合组织和其他政府间机构具有将讨论转变为决策的合法性和权威性。但这在数字经济政策和决策方面，并不排除非政府利益相关方。在这里，一个很好的例子又是经合组织。在经合组织中，非政府利益相关方被安排为四个咨询委员会。所有委员会参与起草最终的坎昆文件，他们的贡献在诸如eSkills或eJobs等战略的制定中非常有用。

篮子3：人权

数字时代的人权保护比以往更为重要。人们将失去隐私和言论自由权，人类历史上从未有过如此高的风险。而近年来取得了一些重大成果。联合国人权理事会通过了一项决议，确认个人在线上线下具有相同的权利。在2014年4月在圣保罗举行的NetMundial（网络世界）会议上通过了“世界互联网治理原则宣言”，确使人权成为其八项原则之首。但我们也看到在网络空间中越来越多的侵犯人权的行为。最近IPS报道说，在2016年，有超过50个国家实施了限制性审查措施，大规模监视仍然是日常做法。

没有必要提出新的人权。但是，有必要加强我们对数字时代既有人权如何实施的理解。IGF权利与原则动态联盟提出了一个很好的文件，可以作为这样一个强化认识的指导方针。还有像巴西“马可民事法”（巴西公民互联网权利框架）或意大利互联网权利法案这样的项目。就在最近，一项德国的数字权利宪章倡议提交给了欧洲议会。

篮子4：技术

互联网本身就是技术创新。但同时互联网上有着如此多的新的创新产品、设备和服务，并且作为技术方面的发展，它的域名系统本身也成为了一个议题。今天，物联网，云计算和人工智能是讨论的核心。没有人知道明天的发明是什么，下一代的议题将是怎样。有个在多利益相关方环境中讨论这些新兴问题的地方很重要。在这方面IGF可以作为一种预警系统，来讨论新技术的机遇及其风险和威胁。