产业政策有效性分析框架与中国实践

邓仲良，张可云

（中国人民大学经济学院，北京市100872）

产业政策有效性分析框架与中国实践

邓仲良，张可云

（中国人民大学经济学院，北京市100872）

从本质上看，产业政策是一种宏观经济政策，具有干预性和制度性双重属性，并在时间、空间、产业、政府四个维度上存在政策干预或制度构建的有效性条件。改革开放以来的多层次产业政策架构模式，使得我国产业政策的有效性分别呈现出对产业发展的中长期调节作用和对空间异质性的产业空间布局作用，并受到产业要素配置结构、产业关联性、多层级政府执行效果的影响。立足政策演化逻辑，为进一步明确产业政策的导向性与促进竞争功能，未来我国产业政策的制定与实施应当以政策对象的精准识别为基础，协调处理好与财政政策、金融政策、区域政策的关系，着重构建政府、企业、社会之间的信息共享、沟通协调与监督机制等保障产业政策有效组织实施的环境。

产业政策；有效性条件；干预性；制度性；维度与边界

一、引言

关于如何界定产业政策以及产业政策是否有效的讨论已经持续了二十多年，产业政策实践中既有成功的案例，比如“东亚奇迹”与中国经济增长的实践，也有失败的案例，比如“华盛顿共识”下的拉美模式。产业政策如何更加有效？产业政策有效性的条件究竟包括哪些？应当如何界定和分析产业政策的有效性？对于这些问题，学术界一直没有达成统一认识。

进入2017年以来，我国经济发展“新常态”呈现稳中向好趋势，新兴业态也保持良好发展态势。复杂的国际国内经济形势要求我国在积极推进供给侧结构性改革方面，宏观政策要稳，产业政策要准，进一步发挥产业政策的导向与促进竞争功能。[1]因此，如何针对我国产业发展与政策实践进行设计得当（Adequately Designed）、精准实施（Accurately Implemented）的产业政策研究变得极其有必要。精准施策需要明确产业政策有效性分析框架，进一步廓清产业政策中市场机制与政府作用的边界，考虑产业与地区发展阶段性、要素使用偏好以及政策制定与执行部门的影响，因而产业政策有效性条件存在于时间、空间、产业乃至执行层面的各层级政府机构四个维度中。目前国内外已有的产业政策有效性研究主要集中在产业政策的概念界定、[2-4]政策目标、[5]分类原则[6]以及实证研究[7]等方面，尚无系统探讨不同维度下产业政策有效性的条件方面的研究。鉴于此，本文尝试构建产业政策“依据何种原则而设计得当”的分析框架，并提出我国产业政策改进的方向。

二、产业政策概念演化与本质属性

由于对产业政策的本质存在认识上的偏差，学术界对产业政策有效性的质疑一直没有停止过，市场机制与政府作用各有利弊，具体历史经验表明，各国经济的成功运行均离不开二者的相互补充。

（一）产业政策概念争论与界定

在明晰产业政策有效性的条件之前，必须清楚界定何为产业政策。从已有研究看，产业政策可分为广义的产业政策和狭义的产业政策两类。广义的产业政策指政府通过干预微观经济来改变产业结构的经济政策，而并非仅仅针对某种具体产业的经济政策；[8]狭义的产业政策仅指影响产业内或产业间要素配置的相关政策，[9]是用来提高特定产业生产效率和竞争力的政策，具体包括产业组织政策（如产业空间组织、产业转移）以及微观的中小企业政策。张维迎[10]也认同产业政策狭义的定义，认为产业政策是基于经济发展或其他目的，政府在私人产品领域进行的选择性干预和歧视性对待，私人产品和选择性干预是产业政策的主要方面。

抛开概念界定的广义或狭义性，从本质来看，产业政策是一种宏观经济政策，只是有别于货币政策、贸易政策等其他政策，产业政策、财政政策、金融政策三者共同构成了现代宏观经济政策体系。具体如图1所示。从政策对象来看，产业政策主要针对要素市场而言，通过影响劳动力、资本、土地、技术等要素配置微观结构来改变经济增长效率。不同产业的发展对要素使用结构的偏好不同，既存在劳动力密集型的传统加工产业（如服装加工业），也存在受核心技术制约的高新技术产业（如航天、电子等产业）。产业政策的政策工具主要是影响各类要素配置或流动的政策，如就业政策、投资政策、土地政策等，因而产业政策的政策周期是中长期的。财政政策和货币政策分别针对产品市场和货币市场，前者主要通过税收、财政补贴、转移支付等工具来改变收入分配结构；后者主要采用货币总量、利率、外汇等手段实现政府对经济短期波动的逆周期调节作用，故财政政策和货币政策的政策周期通常较短。

图1 产业政策与宏观经济政策关系

（二）产业政策属性：干预性与制度性

对产业政策支持的理论依据主要来源于经济外部性影响、信息不完全、多主体协调、公共物品、幼稚产业培育以及战略性贸易政策等理论解释，[8]而认为产业政策弊大于利的依据主要来源于信息不完全、政府有限理性以及市场机制不完善条件下政府过度干预所造成的制度失败或政府失灵。后者认为，对于前沿技术产业，由于创新不可预见，政府过度干预容易造成激励机制扭曲，阻碍创新发生，需要企业家不断探索。[11]

在二十多年的经济理论发展与政策实践中，产业政策的内涵也不断演化和深化，从挑选赢家的选择性产业政策发展到竞争性产业政策，继而演进到改进市场功能等的普惠性政策制度建设，再进化到弥补市场失灵、强化有效竞争的设计得当的政策思路。具体如表1所示。

选择性产业政策指政府主动挑选、扶持、补贴某些战略产业和新兴产业，并抑制其他产业发展，进而达到缩短产业结构发展进程的目的，通常用在国家赶超战略上，比如二战后日本、韩国、中国台湾地区以及改革开放后中国大陆地区的经济增长模式。

表1 产业政策的本质

功能性产业政策旨在增进市场机制的有效性，扩大市场作用范围，弥补市场机制的不足。[5]对市场机制进行补充的逻辑思想来源于哈耶克[12]对有益竞争运行的法律框架和青木昌彦[13]提出的市场增进论（Market-enhancing View）。功能性产业政策认为，产业政策不应是选择胜者，而应是创造制度环境来促进市场机制作用的更好发挥，进而激发企业家精神。目前有关功能性产业政策是否产业政策及其有效性的争议主要源自于对产业政策定义认识上的偏差。国外学者罗德里克（Ro⁃drikD）[3]、国内学者江飞涛等[5]所认同的功能性产业政策主要是广义的产业政策定义，而张维迎及贺俊等对功能性产业政策的理解则立足于狭义的产业政策定义，比如政府公共产品投资不属于产业政策，普遍性政策也不属于产业政策。贺俊[6]认为，产业政策的本质就是政府对经济活动的干预与协调，因而干预要素市场价格、弥补市场失灵的措施均具有结构性干预作用。

竞争性产业政策往往被归纳到功能性产业政策中，不过二者仍然是有差别的。前者强调制度设计应强化竞争，通过激励竞争来提高企业等微观经济体的创新能力，进而提高企业生产效率，增进企业要素配置效率；而后者则是重在恢复市场机能的一般性政策，也具有促进自由市场竞争的政策目的。通过引入竞争机制，可以优化企业结构，降低技术相近企业的个数，进而改变产业结构构成；通过引导相同技术水平的企业增加对核心技术研究的资金投入，可以提高技术领先程度，对技术水平较低、生产效率低下的企业产生挤出效应。产业政策所强调的竞争性不仅包括了对企业等微观经济体的激励作用，而且涵盖了企业竞争环境的协调，避免过度恶性竞争和分散企业发展优势，构建良好竞争秩序，并进一步引导企业发展与国家战略相结合。

图2 产业政策本质的两种属性：政策干预与制度构建

通过对产业政策本质已有研究的梳理，我们认为，产业政策本质上具有干预性与制度性的双重属性。具体如图2所示。挑选赢家或保护输家的选择性产业政策强调政府对科技基础设施、共性技术研发服务和技术扩散服务的结构性支持，均属于产业政策的干预性作用。干预性是从短期调节作用出发，为实现应急性或追赶、领先战略，通过政府作用来直接优化产业结构，提升经济增长水平，而增进市场功能、强化竞争机制则是从制度建设方面入手，强调产业政策的长期目标。由于信息不完全，政府固然不能通过挑选赢家来识别出最具比较优势的产业或创新者，但通过一定的制度引导来创建更具竞争性的市场环境，政府是可以做到的。①

三、产业政策有效性的维度边界

考虑产业生命周期、地区发展阶段性、不同产业对要素使用偏好和政策执行层面等方面影响因素，我们认为，产业政策所具备的干预性、制度性双重属性在时间、空间、产业与政府维度上具有不同的有效性条件。

（一）产业政策有效性的维度

1.时间维度：对宏观经济、不同产业发展阶段具有中长期调节作用

由于产业政策的政策目标是要素市场，不同类别的产业和异质性企业对要素配置结构的响应均存在滞后性，故产业政策对经济增长和产业发展的政策影响是中长期的，而不是货币政策的短周期性。同时，由于产业发展存在生命周期现象，产业发展一般会经历研发期（技术需求为主）、成长期（人力、技术、资本需求为主）、成熟期（资本需求和市场决定）以及衰退期或再创新期（资本和技术需求），不同产业发展阶段对技术和要素的需求存在差异，产业政策对要素配置的有效性条件也不相同。[14]

2.空间维度：产业政策具有考虑空间异质性的产业空间布局作用

由于不同地理空间要素禀赋条件的差异以及经济发展的不均衡性，即空间异质性，纯粹市场机制下的要素流动可能导致规模不经济，产业政策的产业空间布局作用旨在实现要素集聚与产业发展的空间匹配。由于劳动力、资本、土地、技术等要素投入结构存在相互影响的集聚特性以及空间依赖性，尽管市场机制使得大城市对劳动力和企业产生分类与选择效应，但大城市产业具有多样性，可以同时集聚技能水平不同的劳动力，高技术工人与低技术服务提供者可以通过互补来满足不同产业要素的需求。此外，劳动力就业也倾向于选择与自身技能水平匹配的环境，进而使得空间分类效应与技能互补性抵消，结果大城市不仅没有产生挤出效应，反而集聚了更多劳动力，导致产业发展与要素需求可能错配。由此可见，纯粹劳动力“用脚投票”或所谓“相信市场资本力量”的要素自由迁移并不能保证要素的配置合理，需要政府恰逢时机地纠偏。

3.产业维度：产业政策有效性受要素使用结构与产业关联性的影响

面向要素市场的产业政策，其有效性的发挥受不同产业对要素配置结构需求差异性的影响，产业政策的有效性也受不同类别产业组织选择偏好的影响。由于对信息交流的偏好，产业研发部门一般选择多样化城市，而标准化产品生产使得大批量制造业倾向于选择专业化较强的城市。从产业成本需求和市场需求看，当交通成本较高时，产业集聚倾向于靠近消费市场；当交通成本较低时，产业集聚倾向于选择要素价格较低的区位；当运输成本处于中间水平时，不完全竞争下的企业区位选择倾向于接近市场。为更好地解释产业类别对要素结构偏好的影响，本文测算了2005—2015年不同门类产业要素使用结构的变化情况。②可以发现，不同产业类别对要素配置结构的偏好是不同的。建筑业、金融业、教育业、卫生与医疗产业以及公共管理、社会保障和社会组织偏向于劳动力要素的使用；采矿业、交通运输业、房地产业、水利与环境公共设施管理业、文化娱乐业偏向于资本要素的使用。2005年之后，金融业要素结构中的劳动力使用偏好逐步降低，资本使用偏好逐步增强。因此，产业政策应当针对不同地区产业发展的要素配置来细化相关的城市就业、投资和土地政策。

此外，由于要素投入与产出、成本与市场需求联系等产业关联性，产业协同集聚的情况越来越普遍，产业边界模糊性较强，使得产业政策的作用对象往往受到关联产业的干扰和影响，无论是引导特定产业发展，还是遏制产能过剩的政策，均会附带地波及相关产业，因此产业政策有效性还会受到产业关联性的影响。

4.政府维度：中国产业政策具有多层次、递进性的架构模式

中国产业政策的特色在于，其是一个多层次的架构模式。在中央政府层面，产业政策通常被作为实现国家发展战略的重要抓手，来为国家性公共品等战略性产业发展提供政策支持；在地方政府层面，如市级或区县级层次，产业政策更多偏重于具体政策的落实、实施、评估及反馈。因此，中央政府与地方政府在产业政策制定方面的关切点是不同的，产业政策体系应区分为中央、地方两个层面，并随着政府层级的不同逐步递进、细化。

（二）产业政策有效性的条件

不同目标对象的产业政策其有效性条件存在差异性，政府作用可以从优势产业识别、战略性产业和新兴产业扶持、基础技术研发资助、协调市场竞争秩序等方面保障产业政策有效性的发挥。我们进一步梳理了产业政策有效性中政府作用的边界，具体可参见表2。

表2 产业政策有效性的政府作用边界

1.政策对象的精准识别

我们基于对相关文献的系统梳理，对产业政策干预性的政策对象进行了归纳和总结，包括具有比较优势的产业[23]、国家战略性产业[18]、共生基础性技术[6]、中小型企业[24]。基于政府完全信息的假设，斯蒂格利茨（Stiglitz J E）等[23]和拉扎里尼[18]均强调产业政策对象应为具有比较优势的产业，而不应去保护不符合本国比较优势的企业和产业。但两者的区别在于，前者认为，政府应优先发展具有比较优势的产业；而后者认为，政府作用可以通过保障产业政策与竞争优势的联系来增强产业政策的有效性，其中政府作用的发挥取决于有效介入全球生产网络、地方化资源禀赋的累积与深化利用、政府协调组织能力。贺俊[6]通过对比目前美、德等国产业政策的重点，强调产业政策的对象应面向特大技术环节，尤其是共生、通用的基础技术，而非具体产业或产业领域，可为产业发展提供核心竞争力；同时通过激励协调来引导产业中的企业向持续学习与创新的方向演进，进而补充国家与部门创新体系中的结构性缺陷，避免以产业作为政策对象可能导致的重复建设与产能过剩问题。斯莫利等[17]的研究也认为，刺激经济增长最为有效的政策是对教育和创新的投资，贸易自由化并非经济增长的灵丹妙药。在对不同规模企业产业政策有效性的研究方面，克里斯特罗（Criscuolo C）等[24]以欧盟的区域选择援助（Regional Selective Assistance，RSA）为外生变量研究指出，尽管产业政策能够提高企业就业率与投资回报率，但由于对不同生产效率的企业采取同等补助，导致政策对象识别失准，反而降低了企业总体上的生产率。这主要是因为，大企业通常资金比较充裕，所占市场份额较大，对产业政策依赖性较小，使得产业政策对中小企业的影响较大，而对大企业的影响较小。

2.良序竞争的制度环境

产业政策应注重构建良序竞争的市场环境，强调产业政策对生产效率较高的企业进行资助，以激励更多企业参与竞争，引导企业实现差别化发展。过度竞争会导致逃逸竞争效应（Escape Competition Effect）或熊彼特效应（Schumpeterian Effect）[16]的出现。这是因为，高强度竞争导致创新成本降低，削弱了企业进行技术和产品创新的动力。当同类企业竞争加剧时，为继续保持赢利和谋求生存，部分中小企业甚至会选择退出相关市场。阿尔钦等[7]利用我国1998—2007年的企业数据，构建勒纳指数并考虑产业补助政策、税收优惠政策、融资贷款与贸易关税政策的影响来衡量竞争的作用。其研究表明，设计得当的促进竞争性产业政策可以提高全要素生产率，从而进一步证实，在更具竞争力的部门，产业政策的有效性更好。此外，企业创新对象均具有路径依赖性，大多倾向于在自身已经具备比较优势的领域内创新，并没有利益驱动去关注其他产业领域，也就更谈不上与国家公共发展相关的产业了。因此，一定要协调好企业发展路径依赖与社会整体效益的关系，以弥补政策干预性对微观市场的扰动以及集聚经济等外部性条件下的“市场失灵”。

3.政府、企业、社会沟通反馈与监督评价机制

政策制定、执行效果沟通、评价与监督机制从根本上保证了产业政策的有效性，企业作为市场中的微观客体，通常能够对市场信息作出及时的反应，而市场也集合了不同产业主体的供需关系，通过构建政府、市场、企业之间的信息共享与沟通协调机制，能够增加产业政策在制度合理框架下的干预有效性，实现公共资源使用与企业需求的良好匹配。

对于产业政策设计与评估实践，罗德里克[3]强调，产业政策设计的关键特征应当包括嵌入性（Embeddedness）、奖惩机制（Carrots-and-sticks）、问责机制（Accountability）。嵌入性是为了保证政府与企业信息的一致性，政府与市场信息对称需要政府与企业交互合作、沟通协商，并形成动态制度变迁过程。为促进政府作用的有效发挥，政府通过构建市场信息搜集网络（Search Network）平台系统与企业需求互动，实现公共资源使用与企业需求的良好匹配。奖惩机制是为了奖励企业家创新、鼓励社会对政府官员的监督等（如中国台湾地区的税收优惠和韩国的信贷补贴），处罚那些接受政府资助却导致生产效率低下的企业以及官员的权力寻租行为。问责机制是政府执行产业计划时的追责制度，并定期对产业政策执行情况进行汇报，既有助于克服政府不理性行为，也有助于提高产业政策执行的透明性，如公布政策审议委员会活动以及产业政策下的支出定期核算。

4.政策工具的多样化与系统性

在国家工业化发展初期，产业结构并不完善，要素市场呈现出非均衡状态，选择性产业政策有利于有限资本和公共资源的集约高效使用，这也是东亚奇迹与改革开放以来我国经济快速增长的主要原因。但随着产业结构的不断完善，技术水平差距逐步缩小，技术创新成为经济增长转型的关键动力，选择性产业政策有效性下降并开始向注重恢复市场机制的功能性产业政策转变。单一的税收返还或优惠、财政补贴、土地优惠政策不仅不能有效刺激企业提高市场活力，反而有可能留下生产效率低乃至即将被市场竞争淘汰的企业。此外，每项政策工具都具有自身的优势条件与局限性。比如，产业基金有利于市场化运作，却不利于投资周期较长、风险较高的技术研发，而补贴和优惠等财政政策也面临企业道德风险高等挑战。因此，产业政策工具应当多样化并具有系统性，只有如此，才能应对多变的经济环境或特定的政策场景。

四、改革开放以来我国产业政策有效性实践逻辑演化

中华人民共和国成立后，我国实施了对经济进行干预的计划经济政策，而产业政策是改革开放以来才逐步诞生的，直到1986年“七五”计划时期才得以正式确认。改革开放以来，我国产业政策的实践逻辑主要经历了完善产业结构（1978—1988年）、选择主导产业（1989—2000年）、培育市场功能（2001—2007年）、强化技术创新（2007年至今）四个阶段。具体可参见图3。不同时期产业政策的实践逻辑具有如下特征：

（一）政策思路转变源于经济结构内部失衡或外部冲击的影响

无论是选择性产业政策还是功能性产业政策，每次政策思路的转变都是因为经济结构内部失衡或者外部经济的冲击。第一阶段的产业政策逻辑主要是利用干预性政策完善国内产业结构，并改变经济结构失衡的局面。第二阶段的政策逻辑转变主要以选择主导产业为特征，确定了机械电子、石油化工、汽车制造、建筑业等支柱产业。第三阶段的产业政策逻辑转变是因为2001年我国加入世界贸易组织（WTO），而当时我国相应的补贴和奖励政策与我国的市场化趋势及WTO规则相冲突，为顺应我国市场体制改革需要，干预性政策措施逐步让位于旨在培育市场功能的制度性措施。后来，随着2008年金融危机的爆发和国内产能过剩的进一步加剧，第四阶段政策思路调整的目的在于，促进我国产业结构升级到中高端，因此更加注重工业化核心技术，产业政策逻辑开始向以创新驱动构建有效供给体系转变，越来越注重对企业技术研发与资产整合的引导。

图3 1978—2015中国经济增长与产业政策调控逻辑

（二）经济增长不确定性使产业政策逻辑更加注重制度性属性

改革开放以来，我国在逐步扩大市场配置资源作用的同时，最初注重干预性的产业政策的确起到了调整产业失衡的作用，解决了产业结构比例失衡、基础产业滞后等问题，构建了完整的产业体系。但由于经济增长动力的不确定性，政府过多干预无助于技术研发与创新驱动对经济带动作用的形成，使得2009年、2010年汽车产业政策和钢铁产业政策并未起到明显的优化产业结构、提高核心技术水平的作用，导致我国汽车和钢铁产业大而不强。正是随着对技术创新不确定性与要素整合重要性认识的逐步加深，我国产业政策逻辑思路也由单纯的直接干预和选择逐步向更加注重市场机制的作用转变，更加强调政府对市场微观主体的引导，注重技术创新体系等制度环境的构建，注重提升要素配置效率。

（三）产业政策的政策工具系统性需求增加

尽管目前我国产业政策的作用对象较为宽泛，但政策工具较为单一，通常为产业或企业的行业准入或禁入目录，抑或针对企业产值、纳税等的财政补贴和奖励，产业准入条件和政策补贴均与市场准入、项目审批、税收和信贷优惠挂钩。考虑到产业发展的生命周期性，单一产业准入或补贴的选择作用可能会屏蔽掉潜在的经济增长点，或者导致相关产业对政府作用的过度依赖，从而使之丧失参与市场竞争的动力与核心竞争力。此外，由于长期以来区域协调政策与产业政策并未协同，产业政策的空间优化布局作用被长期压制，导致区域产业趋同，不利于更好地发挥地区比较优势和提高我国产业整体竞争力。而且，政策制定也应与政府行政执行层级、企业需求反馈相统一。我国现有产业政策制定尚未区分不同层级政府作用的边界，产业政策体系层次感、递进性不强。因此，综合考虑产业关联性、多重政策执行层级、市场信息滞后、实际政策周期时滞等因素，系统构建精准产业政策工具体系的现实需要日益迫切。

五、我国产业政策制定与实施有效性的启示

无论是在对比较优势选择的政府甄别能力提高上，还是在强调对市场功能的增强上，产业政策的二重属性均使得政策有效性在时间、空间、产业、政府实施四个维度上存在明显边界。为进一步明确产业政策的导向性与促进竞争功能，本文认为，提高产业政策有效性应从政策设计条件与对象精准识别、政策执行效果与反馈实时性评估、政策工具复合性与系统性等方面着手进行。

（一）优化现代产业体系是提高产业政策有效性的现实要求

国际经验表明，无论是美国、德国、日本等发达国家，还是我国这样的发展中国家，抑或面临经济转型或赶超战略的国家或地区，均不同程度地实施了产业政策。改革开放以来，我国通过产业政策对经济发展和产业结构进行了直接干预，尽管有效缩短了建设现代产业体系的时间，同时也导致我国市场机制发育不健全，产业发展路径依赖性较强。随着我国产业结构体系的日趋完善和经济发展转型要求的日益提高，选择性产业政策有效性的干预条件逐步丧失，之前强调规模经济的增长模式不再能为中国经济社会可持续发展提供动力，特别是2008年全球性金融危机爆发以来，选择性产业政策普遍乏力，并引发了重复性产能过剩与通货膨胀问题。与此同时，信息网络技术、新能源、生物技术、高端装备制造技术发展迅猛，推动新型业态逐步涌现，促使产业发展不断融合跨界，改善政策制度性环境成为当今产业政策助力经济创新驱动模式、增强我国产业核心竞争力、构建有效供给体系的必然选择。

（二）产业政策的政策对象精准识别更有利于政策有效性的发挥

产业政策作为影响要素配置的宏观经济政策，在界定有效性时应当明确政策作用的具体目标。本文认为，无论是科技创新服务体系，还是降低市场失灵的一般性制度框架构建，只有明确了干预性和制度性二重属性所对应的政策对象，才能为构建制度性的宏观经济政策体系奠定基础。

对于国家性战略和国防产业的发展，由于这类与国家独立和主权保障息息相关的产业往往属于国家机密范畴，如航天技术、核武器、核能源利用等，且往往需要大规模特殊专业人才与资金等要素的投入，因此相对于市场机制，国防性产业的发展更需要国家政府作用的有效介入。对于经济民生类产业，特别是市场化程度较高的产业，如一般性制造业和服务业等，市场机制能够更加灵敏地捕捉供求信号，产业政策应更加注重制度性的建构作用。产业进入成熟阶段后，通过产业政策来构建竞争性奖励制度，有利于激发此类产业的发展动力和企业创新，避免过早进入衰退期。对于新兴技术产业，尽管产业政策对新兴产业作用的有效性尚待商榷，但产业政策却可以通过构建有益于技术创新、科技研发的制度环境来应对外部环境的不确定性。美、日、德等技术强国逐步改变了技术补贴等传统产业政策，开始向构建以基础技术为培育对象的科技服务体系方向发展，在深化战略性和基础性研究资助的同时，注重引导企业提升创新能力。近年来，我国工业全要素生产率下降，国际市场竞争加剧，有效供给体系尚未形成，且同时面临中低端产能过剩与前沿核心技术不足的困境，单纯依靠纯粹市场机制可能导致我国错失有效供给形成的窗口期，因此对于战略性新兴产业，我国产业政策应当注重对基础研发能力的资金与制度扶持，并重点构建政府监督、高校研发、企业生产的技术创新与转化制度。

（三）产业政策有效性应加强构建政府、企业、社会之间的信息共享、沟通协调与监督机制

无论是产业政策的干预性还是制度性，政府在制定产业政策时均需要具备充分信息，企业作为市场中的微观客体，通常能够对市场信息及时作出反应，而市场也集合了不同产业主体之间的供需关系，通过构建政府、市场、企业之间的信息共享和沟通协调机制，能够增加产业政策在制度合理框架下的干预有效性。

产业政策是一项针对要素配置的系统工程，包含产业结构、产业组织以及相应的技术配套措施。创新驱动的经济转型更加强调产业政策的制度性，并涉及复杂的机制设计问题，如政策执行绩效评估体系、政策执行反馈机制、政策效果复评机制以及对企业财政资助政策的竞争性筛选机制和企业长期发展培育机制等。目前，我国产业政策的作用对象往往比较宽泛，但政策工具却较为单一，通常为产业或企业的行业准入或禁入目录，抑或企业产值、纳税等方面的财政补贴和奖励，考虑到产业关联性、多重政策执行层级、市场信息滞后、实际政策周期滞后等现象的存在，产业政策要精准的政策初衷与实际效果可能并不完全统一，在四个不同维度下，产业政策有效性可能逐步消失，甚至基本不存在。因此，为保障政策实施的有效性，需要明确各级政府政策执行与反馈以及定期政策评价机制，通过对比政策目标来对政策执行效果进行事后评价。此外，产业政策的制定与实施还应受监督机制制约，降低权力寻租机会，确保执行效果与政策目标始终保持一致。

（四）产业政策有效性要求政策工具处理好与财政政策、金融政策的关系

产业政策与财政政策、金融政策共同构成了现代宏观经济政策体系，产业政策影响要素配置，是财政政策、金融政策执行的基础，而财政政策和金融政策则在整体上影响着产业政策有效性的发挥。

产业政策和财政政策的政策工具存在交叉，如产业政策中的资金激励机制就包含了财政政策中的资金分配机制。产业结构升级受劳动力、土地、资本、技术等要素在不同产业间流动与再配置的影响，而财政政策可以改变不同要素的相对价值和收入水平，进而引导要素流动。对于战略性产业和科技研发，也可通过专项补贴、税收优惠、发展基金等财政方式进行全面支持，比如大飞机项目、航天工程等；对于企业等市场微观主体，特别是中小微企业，可以通过财政政策支持或降低税负等方式来降低企业发展初期的成本，进而提高微观市场活力。需要注意的是，积极的财政机制固然有助于保持微观市场活力，但财政补贴对象失准与刺激性财政政策亦容易扭曲市场信号，削弱市场淘汰机制，刺激过剩产能与重复投资，因此政策对象的精准识别至关重要。

产业政策与金融政策是互相影响的，作为总量控制政策的金融政策更应注重塑造稳健的宏观经济环境，为产业政策有效性提供预期稳定的要素流通环境。中国经济发展“新常态”下产业结构的内生转型尚未完成，过于宽松的金融政策会导致严重的资产价格泡沫和通货膨胀，可能引发过多资金并不流向对资金有迫切需求的相关产业，而是刺激市场投机行为，不利于产业政策对产业结构的调整作用，加大宏观经济的金融风险。此外，金融政策可以发挥产业政策中市场机制对资本要素流动的引导作用。比如，降低融资杠杆，为企业发展减负；完善企业资本重组政策，优化要素配置结构；抵御国际金融风险，促进产业跨国发展等。

总体来看，产业政策应与财政政策、金融政策合理协调，构成有效的宏观经济政策体系，使之不仅能够有力推动战略性产业与一般性产业的协调发展，而且能够同时发挥干预性与制度性的双重构建作用，充分发挥市场机制对要素配置的决定性作用，进而提高政策的有效性。

六、结语

正如哈耶克[12]所言，当产业政策进行干预时，政府应在充分了解所有这些影响的条件下来使用这些权力。研究产业政策有效性的维度与边界，不仅有助于理清产业政策本质，而且有助于深入了解要素配置的政策有效性条件。伴随着我国经济增长模式的转型，我国产业政策逐步由直接行政干预向制度构建方向演化，政府可以通过提供公共品与构建制度环境来影响产业政策的有效性，这表现在战略性产业扶持、基础技术资助、多主体协调、政策执行与评估等方面。此外，产业政策有效性在时间、空间、产业、政府维度上存在不同的边界效应。产业政策具备对宏观经济的中长期调节作用，可利用空间异质性的匹配关系来发挥产业空间布局作用，影响产业生命周期演化，产业政策有效性受要素配置偏好、要素流动性、产业组织与关联性等的影响。在政策执行层面上，我国产业政策体系是由中央政府与地方各级政府共同组成的一个多层次、递进型的架构模式，其产业政策有效性也会受到各级政府执行主体的影响。

基于对不同维度下产业政策有效性边界的研究，结合中国产业政策实践的调控逻辑与优化现代产业体系的现实要求，未来我国产业政策的制定与实施需要做好以下三个方面工作：一是对产业政策对象的精准识别不仅有利于提高政策的有效性，而且能够为其他配套政策工具的介入提供明确依据。二是产业政策有效性需要构建政府、企业、社会之间的信息共享、协调与监督机制以保障产业政策的有效组织与实施。三是协调处理好产业政策与财政政策、金融政策、宏观政策、区域协调发展政策的关系，更好地提高产业中长期调节作用与短期需求侧宏观政策的互补性。此外，产业政策还应有效结合区域协调发展战略，促进产业空间布局作用的有效发挥。

本文研究尚存在以下不足之处，随着国内外研究的逐步深入，产业政策有效性研究逐步成为实证性问题，本文所提到的不同维度产业政策有效性边界需要通过我国产业政策实践的经验研究予以证实。政策对象的划分、产业政策的有效性与实施执行效果密切相关，因此相关制度机制设计至关重要，产业政策的政策工具与财政政策、金融政策如何协调也是未来研究的一项重点工作，这些都将在后续研究中继续推进。

注释：

①从政策范围与政策目标（Policy Domain and Policy Orien⁃tation）的角度出发，华威克认为，产业政策可分为横向产业政策和选择性产业政策（或称纵向产业政策，为与前述政策概念相区别，本文在此采用纵向产业政策的提法）。其中，前者主要指建立产业发展制度环境的政策框架，后者可分为战略性政策和防御性政策。战略性政策通过遵循比较优势（Comparative Advantage-following）或发展比较优势（Comparative Advantage-developing）的战略性举措来实现国家赶超战略或技术前沿战略，主要是对不同国家发展阶段或不同产业技术成熟度的国家发展战略而言，如提升本国幼稚产业的赶超战略（Catch-up Strategy）以及针对已有优势产业的领先战略（Frontier Policy）；防御性政策指短期性的应急政策或产业调整措施。这与产业政策的双重属性也是符合的，横向产业政策指的是产业政策的制度性属性，包括功能性产业政策和竞争性产业政策；纵向产业政策指的是产业政策的干预性属性，包括具体的选择性政策和结构性政策。但是，由于横向与纵向产业政策之间的界限往往比较模糊，旨在建立制度框架的横向产业政策可能会反过来起到纵向政策的干预效应。因此，与人为划分的产业政策分类相比，本文认为，采用产业政策的双重属性来涵盖制度构建和政策干预，更有利于阐述和理解产业政策的本质。至于其他学者归纳的倾斜性、限制性、保护性、鼓励性产业政策均属于选择性产业政策范畴，这里不再过多讨论。

②由于数据可获得性不同、劳动力与资产量纲不同、固定资产存量测度误差等原因，本文采用增量数据的相对变化来测算产业要素使用偏好。λit=lit/kit，lit=ΔLit/ΔLt，kit=ΔKit/ΔKt，yit=Yit/Yt。其中，Yit为产业 i第t年的产业增加值，Yt为全国所有产业第t年的产业增加值总额，lit为产业i的相对就业增加值，kit为产业i的相对投资增加值，ΔLit为产业i在第t年的就业增加值，ΔLt为所有产业在第t年的就业增加值，ΔKit为产业i在第t年的固定资产投资增加值，ΔKt为所有产业在第t年的固定资产投资增加值。价格已经按照《中国统计年鉴》中的价格指数修正。

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责任编辑：陈诗静

Abstract：Essentially speaking，industrial policy is a kind of macro economic policy，which has the nature of being interventional and institutional；there also exists the effectiveness condition of"policy intervening"or"institution building"in such four dimensions as time，space，industry and government.Since reform and opening up，the multi-level industrial policy framework has made the effectiveness of China's industrial policy to play the regulation role in the medium and long term for the economic and industrial development，and the industrial distribution role for the spatial heterogeneity，which also be influenced by the structure of production factors，industrial relevance，and multi-level government implementation performance.Based on the logic of policy evolution，to further clarify the orientation and promotion role of industrial policy，the future China’s industrial policy formulation and implementation should be based on the precise identification of policy objects，the balanced relationship of fiscal policy，financial policy and regional policy，and the effective institutional environment of information sharing system among government，enterprises and the society，which can guarantee the organization and implementation of industrial policy.

Key words：industrial policy；condition of effectiveness；interventional；institutional；dimensions and boundary

Analysis Framework of Industrial Policy Effectiveness and China's Practice

DENG Zhong-liang and ZHANG Ke-yun
（Renmin University of China，Beijing100872，China）

F062.9 文献标识码：A 文章编号：1007-8266（2017）10-0089-11

10.14089/j.cnki.cn11-3664/f.2017.10.011

邓仲良，张可云.产业政策有效性分析框架与中国实践[J].中国流通经济，2017（10）：89-99.

2017-08-30

中国人民大学2016年度拔尖创新人才培育资助计划（2015000380）；中央在京高校重大成果转化项目“京津冀协同一体化发展研究”（2015010017）

邓仲良（1984—），男，四川省遂宁市人，中国人民大学经济学院博士研究生，工程师，主要研究方向为区域发展与产业政策；张可云（1964—），男，湖南省临湘市人，经济学博士，中国人民大学经济学院教授，博士生导师，国家规划专家委员会委员，主要研究方向为区域管理与政策。