科技成果转化与经济发展质量提升

李 猛

（中共上海市委党校 经济学教研部，上海 徐汇 200233）

中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标[1]。要建设现代化经济体系，就必须充分发挥科学技术作为第一生产力的作用，充分发挥创新作为引领发展第一动力的作用。这需要切实有效地解决阻碍科技创新的关键问题，让创新真正从“纸面”走向“地面”、从“战略”走向“战术”。

一、突出问题

在加快建设创新型国家的进程中，科技成果转化问题尚未得到良好解决。实际上，科技成果转化是一项系统性工程。在科技成果转化的链条上（图1），涉及前端、中端和后端等三大环节：所谓前端，形象地说是“把钱变成纸”，即把科研投入变成科研成果，主体是科研人员；所谓中端，形象地说是“把生的变成熟的”，即从众多科研成果中挑选出值得进一步挖掘的部分，进行深度加工，主体是科技中介服务机构；所谓后端，形象地说是“把纸变成钱”，即把有价值的科研成果变成经济收益，主体是企业。若非前端、中端和后端共同发力，科技成果转化这块“硬骨头”很难真正啃下来，科技成果的供给与需求仍将处于结构性失衡状态。

科技成果转化效率低下的原因是多元的。从前端看，现行考核体系“头重脚轻”，以至于科研人员单纯追求发表论文和申请专利的数量，而对成果的创新性、商业价值和市场前景等方面缺乏关注度，引致科技成果有效供给不足。从中端看，中介服务机构多数尚处于初创或成长阶段，在技术转化人才的引进、培养和储备等方面都存在不足，行业“小、散、弱”的问题显著，难以在科技成果需求与供给之间架起桥梁。从后端看，大量企业还处在价值链的中低端，缺乏高水平的研发中心和工程化平台，购买专利和改造生产线的能力，对科技成果转化“心有余而力不足”，造成科技成果有效需求不足。

图1 科技成果转化链条

在科技成果转化效率低下的众多原因之中，中端不畅的问题日益突出。随着《促进科技成果转化法》及其细则的出台以及相关部委围绕成果转化、高校管理、审计等方面新规的推出，促进科技成果转化的法律体系架构已基本形成，科技成果转化的系统性改革大幕正徐徐拉开。一些高校院所探索建立了有利于促进成果转化的职称评定、收入分配、考核评价和激励约束等制度，一些企业与高校、科研院所共建了产学研协同工程中心，开展概念验证、中试熟化和产业化开发，一些针对共性关键技术研发和推广应用的产业技术创新联盟孕育而生。可以预见，随着科技成果转化链条的前端和后端的持续改善，中国科技成果的有效需求和有效供给将不断地释放出来。在此情形下，科技成果转化链条的中端便成为当前亟待攻克的关键环节。毕竟，科研人员通常不会直接接触市场，而企业又往往估摸不出价值，缺少有实力的科技中介服务机构在其中深度挖掘、牵线搭桥，大量资金找不到合适的投资项目，企业的创新需求无法得到满足，这也导致一些有价值的科研成果因为错失最佳转化时机而被湮没。需要说明的是，一些地方近来开始重视对专业化科技服务机构的培育，如鼓励创办专业化服务机构，引导高校、科研院所建立专业化技术转移服务机构，开展了技术经纪人培训等。这些举措具有积极的探索意义，但由于体制性障碍的存在，其成效并不十分显著。

一是民营的科技中介服务机构“难长大”。对于很多民营科技中介服务机构来说，一项重要业务就是专利申请服务。在“按件收费”的经营模式下，它们撰写专利说明书和权利要求书时做的是“一锤子买卖”，重视的往往不是质量，而是数量，对专利能否真正转化关注度不高，其撰写出来的单薄文本，难以起到有效地专利保护作用。这些表面现象所折射出来的深层问题，是其资金实力欠缺。由于资金实力不足，它们往往依靠发展知识产权代理、分析等辅业收入来筹集资金，进而弥补知识产权运营等主业的开支，结果反而使得自身业务聚焦度不够、专业化水平止步不前，进而陷入“难长大”的循环。

二是高校、科研院所的技术转移服务机构“难作为”。近年来，一些高校、科研院所的技术转移服务机构在业界声名鹊起。但总体上看，高校、科研院所的技术转移服务机构由于特定隶属关系，呈现出行政色彩浓厚、市场化程度不高、专利学科狭窄和服务对象有限等诸多问题，自身的中介服务能力普遍较弱。一部分高校、科研院所只看到了科技成果转化的投入，而看不到等不及科技成果转化的效益，急功近利的心态导致其不愿投入大量资金开展科技成果转化，结果又使得自身的转化效益很难提高，进而陷入“难作为”的怪圈。

三是碎片化的知识产权管理体制“卡脖子”。如果把资金实力和隶属关系看成是缺少品牌科技中介服务机构的内部原因，那么，产权管理体制分散则是外部原因。根据现行知识产权管理体制，知识产权局对专利具有行政管理权，工商局内设的商标局和商标评审委员会负责商标注册和管理工作、依法保护商标专用权和查处商标侵权行为、处理商标争议事宜，新闻出版广电部门负责著作权管理和公共服务，农林部门负责植物新品种的管理和审批，农业、工商、质检部门负责地理标志的审批和管理，海关、商务、文化等部门分别承担与其业务相关的知识产权管理工作。碎片化的知识产权管理体制不利于科技中介服务机构提供综合性知识产权服务，制约了科技中介服务机构“做大做强”。简而言之，在条块分割的知识产权管理体制下，大型科技中介服务机构很难成长起来。

科技成果转化犹如“大浪淘沙”，我国并不缺少“砂石”和“微波”，而是“大浪”，即缺少大型、市场化、专业化的科技中介服务机构。在调研时甚至发现，一些科研院所在科技成果转化的招投标过程中，由于有实力的科技中介服务机构的稀缺，往往导致投标数量达不到最低要求。“小、散、弱”的科技中介服务企业能够泛起的充其量是“涟漪”，自然也就无法“淘沙”，难以担当科技成果转化的桥梁，成为阻碍中国经济发展质量和效益持续提升的一个瓶颈。

二、政府定位

即便在成熟市场经济国家，相当一部分发明尚处于概念验证阶段或实验室原型（机）状态，也仅有少部分具有制造可行性。世界各国的这一普遍现象所折射出来的共性问题，是市场在科技成果转化上存在着失灵。毋庸置疑，成熟市场经济国家在科技成果转化链条前端和后端的表现可圈可点，科技成果的有效供给和有效需求较为旺盛。那么，一个合乎逻辑的推断是，其市场失灵可能更多地表现在科技成果转化链条的中端。既然出现了市场失灵，就需要政府在找准定位的前提下有所作为。

（一）有限政府

认知能力之限。任何政府的能力都是有限的，尤其是认知能力。众所周知，后发国家在经济赶超的过程中，往往基于自身条件制定相应的产业政策，重点扶持某些产业优先发展。这其中，有些产业政策成效显著，也有些产业政策收效甚微甚至是失败的。当然，不应根据成功或失败案例的多寡，来简单地断定产业政策是否有效。产业政策有效与否及其原因，需要进行深刻的总结和提炼。以汽车产业为例，其具有相对稳定的发展和转移规律，是有迹可循的，后发国家通过模仿先发国家便容易获得成功。对于类似的模仿型产业存在的一些问题，诸如配套环节较多、生产周期较长、初始投资较大等，政府可以通过“集中力量办大事”的思路，在一定时期内通过扭曲某些生产要素的价格，进而将有限的资源引导到这些需要重点发展的行业之中，发挥“有形之手”的调节作用[2]。而在彩电产业，其显示屏技术日新月异、竞争异常激烈，具有极强的不确定性，即便是身处市场前沿的企业家都难以准确把握，更不必说是政府官员了。对于类似的探索性产业，只能依赖于企业家精神[3]。如果政府罔顾自身认知能力之限，强推产业政策，结局无异于豪赌。科技成果转化具有较强的不确定性，是一种典型的探索性经济活动，产业政策当谨慎使用，政府不应试图驾驭市场甚至取代市场，而应以弥补市场失灵为基本原则。

财政能力之限。财政是国家治理的基础和重要支柱，也是政府行为的约束条件。尤其需要关注的是，在“人的城镇化”进程中，中国的财政绩效将从“事半功倍”演变为“事倍功半”，财政能力面临两大挑战。一是城镇化路径从“以城为本”转向“以人为本”。中国的城镇化发展并不是通过农村城镇化、农业现代化和农民市民化的同步过程实现的，而是被拆分成了“物的城镇化”和“人的城镇化”两大阶段。在前一阶段，地方政府收获了土地财政的钱袋子，而将与之相应的成本转嫁、延后，完成“职业的非农化”和“居住的城镇化”；在后一阶段，地方政府不得不解决农业转移人口的市民化问题，推进“户籍的城镇化”和“角色的市民化”。而解决农业转移人口的市民化问题的关键是在隐藏于户籍背后的公共服务、福利和权益上做“加法”，增加财政投入强度。二是财政支出从“建设型”转向“消费型”。在城镇化中前期，各国财政用于经济性事务的支出普遍较多，而在城镇化中后期，随着人口的聚集，地价上涨、住房紧张、交通拥堵、环境破坏、资源短缺等一系列负面问题浮出水面，作为应对，政府的经济性事务支出下降，社会性事务支出上升。财政支出结构的变化，带来一系列连锁反应，使得财政资金从高投资回报项目上转移到低投资回报项目上，公共部门的投资回报率由此进入了下降通道，进而根本地改变公共资金的投资回报率，对政府收入汲取能力造成永久性地损伤[4]。随着财政汲取能力的弱化，政府科技成果转化上的“有为”必须建立在“有限”的基础之上。

（二）有为政府

弥补市场失灵。产业政策是否有效和必要，以及如何界定政府和市场在产业发展中的作用等，是富有争议的话题。众所周知，学界围绕产业政策问题展开了多次论争，由于其切中了中国经济深化改革的核心问题，因而引起了全社会的关注。当然，在辩论过程中，双方往往把问题扩大化和夸大化[5]。比如，一方夸大政府及其产业政策的作用，认为要建立有为政府而不是有限政府，而另一方则夸大市场的作用和完全否定产业政策，认为市场不会失灵，要废除任何形式的产业政策。实际上，科技成果转化政策应当实事求是，避免异化市场的“决定”作用和政府的“更好”作用。如果脱离理论谈论科技成果转化，便容易产生无所适从的尴尬，而如果纯粹地从经济学理论的角度讨论科技成果转化，则有可能陷入教条的窠臼。值得注意的是，即便在成熟市场经济国家，政府除了在基础设施、公共服务等领域发挥作用，在战略性、投入大、周期长的重大创新领域也发挥政策和投资的引导功能。当然，科技成果转化政策的必要性并非建立在“国家干预所有”的基础之上，而是基于现实——前述的科技成果转化中端的市场失灵。既然当前科技中介服务机构普遍存在着自身难以克服的种种问题，那么，政府跳出教条的窠臼，“更好”地发挥作用便成为宏观政策的应有之义。

偿还历史欠账。中国科技成果转化效率较低，除了一般意义上的市场失灵，还有着深刻的体制惯性。在计划经济体制下，研发与生产相脱节，科技创新须历经先研发、后转化、再应用推广等流程。改革开放以来，科技体制历经多次调整，但以企业为主体、市场为导向的技术创新体系尚未构建起来。在研发与生产之间，政府则直接扮演着桥梁的作用，但受制于激励机制和专业能力等的影响，科研需求和科研供给经由政府部门的汇集、加工和传达后，很难精确地匹配对接。由此可见，提高科技成果转化效率的治本之策，乃是将割裂的研发环节与生产环节黏合在一起，构建以企业为主体的技术创新体系。在此过程中，单纯依靠“无形之手”来解决科技成果转化难题的想法显然过于理想化。尤其是，处于产业链中低端的企业往往更关注当期能否活下去的问题，而忽视远期才能产生效益且具有一定风险的技术创新活动，特别是在经济不景气时首先考虑的是削减研发投入，根本无力构建高水平的研发中心。因此，在以企业为主体的技术创新体系真正构建起来之前，须让“有形之手”更好发挥作用，尽可能推动产、学、研相互融合。

三、政策取向

无论是从认知能力还是从财政能力来看，政府在科技成果转化过程中的作为都应当谨守边界，有的放矢。在弥补科技成果转化中端环节市场失灵的过程中，厘清科技成果转化政策的范围十分重要。政府抛出的应是恰到好处的“小锦囊”，而非无所不包的“大箩筐”。从操作层面看，产业政策的“小锦囊”应着眼于新型政商关系构建，着眼于市场主体能力建设，着眼于供给侧结构性改革，着眼于国有企业改革，把破旧和立新结合起来，把去产能和补短板结合起来，把国有企业改革和科技成果转化结合起来。

着眼于新型政商关系的构建。如前所述，后发国家在模仿型产业的发展上硕果累累。当然，在不同的后发国家，政府行为有难以忽略的差距。中国与其他后发国家相比，尽管在以西方标准衡量的营商环境指标上不占优势，企业运营成本总体较高，但创造出了持续时间更长的经济奇迹。其中奥秘，便在于特定产业发展时期所形成的特定政商关系。在一个分权的体制下，地方官员基于晋升[6]、财税[7]以及其他利益[8]的考量，在相互间展开了竞争，并选择性地为部分本地企业提供特殊的保护，帮助它们克服不良营商环境的障碍，使其实现了低成本的快速扩张[9]。当然，尽管很多地方打出了“不求所有、只求所在”等的口号，但并非所有企业都能获得均等的机会。从结果上看，一些效率较高的企业往往成为了幸运者。在模仿型产业大发展时期，政府的选择性扶持行为绩效显著，改善了整体的资源配置效率，为经济增长注入了活力。然而，随着中国经济跟先发国家之间的差距越来越小，再分辨出哪一家企业效率更高就显得日益困难，因此选择性扶持的做法也就越来越难以奏效。并且，在模仿型产业大发展时期形成的传统政商关系，越来越成为探索型产业发展的桎梏；一方面，一些官员和商人模糊边界的关系，阻碍了新企业的进入，推迟了新技术、新产品、新业态和新商业模式的形成；另一方面，从传统政商关系中获益的大量国有和民营企业对过往的“特惠”措施存在着高度的路径依赖，以至于企业对科技成果的有效需求整体不足。总之，新形势下推动科技成果转化的产业政策，要根本地区别于传统的产业政策，要放在构建新型政商关系[10]的背景下来谋划。

着眼于市场主体能力的建设。在科技成果转化的中端环节，单纯靠“无形之手”已无法解决当前的问题，需要“有形之手”加以协助。当然，产业政策需要转型，从“挑选赢家”转向提供服务，帮助科技中介服务企业提升能力。在市场主体能力建设上，要摒弃保护性补贴，防止有限的财政资金沦落为“唐僧肉”，防止科技成果转化政策沦为某些关系户“跑部钱进”的提款机[11]。要摒弃传统的“特惠”做法，即选择性扶持部分科技中介服务企业。这是因为，在资源有限的情况下，一些中介服务企业获得资源更容易，必然是另一些中介服务企业获得资源更难，这样的扭曲行为将不利于探索性行业整体效率的提升。提升科技中介服务企业能力的关键，在于实施“普惠”政策，降低整个行业的运营成本。比如，人才培养政策。在全世界范围内，科技中介服务行业的专业化人才都是稀缺的，那些精通专利管理、交易谈判、合同谈判等科技成果转化全流程的人才少之又少，整个行业都面临着“无处招贤、无力留贤”的共性问题。这就需要政府着力解决专利和转化复合型人才的培养问题。除此之外，资金问题在科技中介服务行业也十分突出。显而易见，科技服务中介和房产中介的业务不可同日而语，单纯地依靠类似于发展房产中介的思路（如培训技术经纪人、增设科技中介服务机构等）来发展科技服务中介，可能收效甚微。基于财政能力和新型政商关系等方面的考量，适时、恰当地将生产要素引入科技成果转化的中端环节，推动科技中介服务行业朝着品牌化、市场化、专业化等方向发展，成为当前的一个重要政策命题。

着眼于供给侧结构性改革的推进。供给侧结构性改革的一个难点，便是在保持劳动力就业、各级政府税收、银行贷款不良率等总体平稳的前提下有效地去产能，让国有企业从产能过剩的泥潭中挣脱出来。保持宏观稳定的大前提必然意味着，减少无效供给仅仅是供给侧结构性改革这枚“硬币”的一个面，在“硬币”的另一个面应该是增加有效供给。科技成果转化的中端环节可以为中国的产能结构性调整预留广阔空间。既然在科技成果转化的中端环节存在着市场失灵，投入大、周期长、风险高等问题令民营机构无力进入，那么，发挥“有形之手”的调节作用，引导生产要素从产能过剩行业流向产能短缺的科技中介服务行业便成为备选方案之一。党的十八届三中全会《决定》强调，国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。党的十九大报告指出，要加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组。国有经济布局优化、结构调整、战略性重组必须服务于国家战略目标。通过国有经济布局调整，将部分国有资本引导到科技成果转化的中端环节，使其在市场失灵的科技中介服务领域发挥带动作用，可以作为当前推进供给侧结构性改革的一个重要切入点。

着眼于国有企业改革的探索。国有经济布局调整并非简单的一调了之。在当前形势下，应把科技成果转化和国有企业改革有机结合起来，既解决科技中介服务行业的产能短缺问题，又克服传统国有企业的一些弊端，从根本上提高科技中介服务供给的质量和效率。近年来，国有企业改革在不停地探索，如员工持股、引入战略投资者、开放式改制重组、整体上市或核心资产上市等。这些有益探索，对于推动不同类型的国有企业转型发展具有十分重要的意义。应当注意到，在产能过剩行业苦苦挣扎的一些国有企业，多属于大型、超大型集团，其涉及的资产规模十分庞大，不可能、也没必要通过统一改革路径完成转型。在科技中介服务行业，可以积极地探索国资国企改革的多样化路径。中共十八届三中全会《决定》提出，完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。中共十九大报告指出，要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制。实际上，从“管企业”向“管资产”转型，是“让市场在资源配置中起决定作用”的一个重要体现。在科技中介服务这一新兴行业引入国有资本，可以作为新形势下国有企业改革的一个重要的试验田，为从“管企业”向“管资产”的转型提供更多可复制、可推广的经验。

四、对策建议

建设现代化经济体系，必须把提高供给体系质量作为主攻方向，从供给侧、结构性改革上想办法，努力实现供求关系新的动态均衡。科技成果转化效率低下的问题，正是供求关系结构性失衡的一个真实写照。为今之计，既要着眼长远，深化科技体制改革，建立以企业为主体、市场为导向的技术创新体系，也要立足当前，在新的技术创新体系构建起来之前，“更好”发挥政府在科技成果转化中端环节的作用，推动产、学、研相互融合，进一步提升中国经济发展的质量和效益。

一是强化金融支撑，试点“科技成果转化信托投资基金”。既然现有的一些科技中介服务企业由于资金实力不足而陷入“难长大”的循环，可以从金融入手，在选取部分国有企业进行“管资产”改革试点的同时，协助科技中介服务企业加速能力建设。为此，可以考虑由相关部门发起设立若干家“科技成果转化信托投资基金”，专门司职科技成果转化领域的投资。对于资金来源，可以根据国有经济布局的实际情况，在产能过剩行业选择部分国有企业进行资本化运作，使之从企业形态转化为资产形态，进而纳入“科技成果转化信托投资基金”。不仅如此，相关部门还需要利用自身的号召力，广泛地吸纳社会资金，甚至可以在全世界范围内“招商引资”，做大“科技成果转化信托投资基金”（下称“基金”）的规模。“科技成果转化信托投资基金”成立后，应按照金融业的市场规则，交给聘请的职业经理人进行专业化运作。“基金”投资到具体的科技中介服务企业之后，主要通过企业的董事会发挥股东的作用，以股权投资方式来投资和管理企业，按市场方式决定投资、并购、撤资或抛售。科技中介服务企业对“基金”的责任，以及“科技成果转化信托投资基金”对政府的责任，则主要体现在投资回报上。

二是加强体系建设，培育“科技成果转化生态系统”。简单地依靠扶持出几家大型科技成果转化企业，并不能完全弥补科技成果转化的短板。在加强科技成果转化链条中端环节的过程中，应当以生态系统建设为着力点。在一个完整的科技成果转化生态系统中，既要有参天大树作为支撑，也要有高矮乔木相互辉映，还应该处处灌木丛生，以及遍地绿草盈盈。为此，可以考虑从以下四个方面，培育“科技成果转化生态系统”。将是否建立健全专业化技术转移服务机构作为高校、科研院所的考核指标，并逐步从体制上提高这些技术转移服务机构在人、财、物等方面的独立性，使其参与市场竞争，实现企业化运作，积极争取“基金”等的股权投资；引导高校、科研院所完善科技成果转化的全流程管理，进一步建立有利于促进科技成果转化的考核评价、职称评定、收入分配、激励约束等规章制度，以释放出科技成果转化的有效供给；允许企业将委托科技中介服务企业开展的技术转移、知识产权管理等费用作为研发费用列支，享受研发费用加计扣除政策，以释放出科技成果转化的有效需求；设立科技成果转化服务人才培养计划，建设若干个国家级技术转移人才培养基地，建立成果转化服务人才培养体系，以降低科技成果转化行业的人力资源成本。

三是完善产权体制，为大型科技成果转化公司“松绑”。针对知识产权碎片化管理的弊端，近年来一些地方积极探索知识产权管理“三合一”改革。比如，有些地方新设市场监督管理局，并加挂知识产权局牌子，实现了专利、商标、版权的“三合一”；有些地方通过先建立了专利和版权“二合一”管理模式、再将商标管理职能从工商局划转知识产权局的“两步走”办法推进知识产权管理体制改革；有些地方新组建了集专利、商标、版权管理和综合执法职能于一体的知识产权局，打造一体化的知识产权管理体系，依托知识产权联席会议加强部门间的联动协作，并与各开发区管委会逐一对接，同各街镇共建镇域知识产权特色服务站等。当然，在全国范围内，目前缺乏完全推进“三合一”改革的条件。可以考虑进一步扩大知识产权管理改革试点，在自由贸易港、自由贸易试验区、自主创新示范区和高新技术园区等全面试点知识产权统一管理，在一些科技实力雄厚的城市建设知识产权运营综合改革试验区，提炼出可复制、可推广的举措。