“一带一路”与新型全球化：风险及应对

孙祁祥 锁凌燕 郑 伟

（ 北京大学 经济学院， 北京 海淀 100871）

伴随着经济全球化的深入，各国各民族各地区在政治、经济、文化、科技、军事、安全、生活方式、价值观念等多层次、多领域的联系和相互影响不断加深。但在全球化带来了空前进步和繁荣的同时，它的一些负面效应也在逐渐凸显和外溢。特别是在2008年国际金融危机后，经济复苏相对乏力，一些西方发达国家的大国保护主义抬头，出现了明显的逆全球化倾向。2016年，英国脱欧和美国总统选举，更是引发了人们关于经济“全球化”与“逆全球化”的再一次激烈讨论，全球化的发展遭遇到前所未有的阻力和压力。

在这种背景下，全球化将如何发展无疑是摆在我们面前的一个重大理论问题和实践问题。已经引发全球高度关注的中国的“一带一路”是否可以引领国际治理体系的深刻调整和新型全球化？“一带一路”建设面临什么样的风险？应该如何管理这些风险，进而顺利、高效地推进人类命运共同体建设？

一、顺应新型全球化而生的“一带一路”

“逆全球化”呼声日起，主要是因为传统的全球化格局的弊端日益显现。全球增长动能不足、全球治理体系滞后、全球发展失衡，已经成为国际社会面临的三大经济问题[1]。新兴国家的群体性崛起与国家力量对比的深刻变化，强烈要求国际体系多极化。而以美国为代表的西方发达国家开始修正对外政策，但变革全球治理体系的意愿和能力有限，以致孤立主义、保护主义、民族主义、民粹主义相互交织，“逆全球化”意识在西方精英和民众层面蔓延。

然而，采用新古典“非此即彼”两分法的思维，简单地走向全球化的反面甚至“抛弃”全球化来解决发展问题，显然是不切实际的想法。人类历史演进的进程表明，全球化绝非现代文明的产物，而是人类历史上从未中断的一项活动。人们完全没有必要为其打上现代化的光环，然后再在后现代化的反思中将其打破[2]。历史经验昭示我们：新的世界经济格局需要新型全球化，新型全球化需要新的推动力量。而“一带一路”正是顺应新的世界经济格局的各种“诉求”应运而生的产物，它是新型全球化的推动力量。

（一）对世界多极化的诉求

进入20世纪特别是1970年代以来，科技的飞速进步，特别是信息技术的发展，使得全球化背景下的国际分工格局发生了深刻的变化。

一方面，信息技术的发展不断降低了世界各地相互往来的成本，人们能够以前所未有的便捷、低成本、高效的方式进行交往和通讯，由此显著消除了人们之间的空间界限，加深了国际社会之间的理解、合作和联系，全球文化和全球意识逐步形成；另一方面，因为承接技术扩散的能力往往可以超越经济发展阶段，全球生产能力布局范围不断扩大，许多后发国家也可以更加高效地参与全球化分工网络，新兴国家日益融入全球化链条之中，促使全球化的广度不断扩展，不同经济体之间互相依存的程度不断加强，国际竞争也不断加强。

在冷战之后，美国则借由其强大的综合国力及国际规则体系中的话语权一度成为全球化主导者，但伴随新兴经济体的崛起和发展，全球综合实力格局正在发生变化，各国都在调整目标，力图为自己确立有利态势，多极化诉求不断高涨。

2013年9月和10月，习近平主席在出访中亚和东南亚国家期间，先后提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”（即“一带一路”）的重大倡议，得到国际社会的高度关注。“一带一路”强调“共商、共建、共享”原则，恰好表明了“矜而不争、群而不党”的态度。“一带一路”的合作机制是世界性的，并不是由哪一个国家或哪一个地区来主导的；“一带一路”建设有别于其他国际合作机制，只要是有意愿参与的国家或地区均没有门槛要求，皆可自愿成为参与者、建设者和受益者。由此可见，“一带一路”倡议跨越不同地域、不同发展阶段、不同文明，是各方共同打造的全球公共产品。

（二）对发展机制包容性的诉求

从古罗马的帝国扩张、丝绸之路的繁荣、十字军东征等早期的全球化活动开始，到欧洲封建制度瓦解和资本原始积累时期地理大发现推动世界市场形成，再到当今全球市场的扁平化，全球经济经历了一个从相互孤立、闭塞分散发展为密切联系、不断融合的过程。

但从历史来看，传统全球化虽主张开放，却更强调竞争，强调以经济资本的积累和投资为核心，以科技进步为后盾，追求物质财富的最大化。由此我们看到的结果是，虽然全球化促进了技术进步和物质文明的发展，世界经济持续增长，人类健康生活水平不断提高，全球贫困问题大幅度改善，但在单极化的全球化格局中，由于发展机制具有内生的排他性，一些既得利益国家出于自身利益考虑，加大了政策内顾倾向，导致全球化收益不能公平共享，各经济体利益冲突增加并复杂化、同一社会不同利益群体差距扩大、社会矛盾激化的问题十分突出。

虽然人们希望能够通过经济发展促进人力资本投资（教育和健康）和各项公共服务投入，从而促进社会发展，缓解社会不同群体利益差距扩大、社会矛盾激化等问题，但均衡发展只是从属性目标，难以撼动发展不均衡的事实性格局，贫困和疾病仍然是很多第三世界国家的顽疾，并进一步导致社会失序，实现经济发展的政治和社会前提缺位，成为世界和平的重要风险因素。

新时期的全球化发展，势必需要更加注重发展机制的包容性、发展成果的共享性和发展条件的可持续性。“一带一路”建设强调“和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢”，就是希望构建全方位、多层次、复合型的互联互通网络，实现各国多元、自主、平衡、可持续的发展。

（三）对全球治理机制有效性的诉求

世界经济论坛公布的《全球风险报告2017》显示，当今世界面临的最严峻的风险挑战依次为收入与财富差距加深、气候变化、社会极化趋势加剧、对信息技术的依赖程度加深以及老龄化。由此可以看到，过去影响范围限于经济体内部的经济社会风险，已经因为商品、资本、人员、技术等要素的全球流动扩散至全球。

全球化带来的问题和风险，无疑需要全球化的治理机制安排。如果在全球化不断发展的同时，全球治理缺位或低效，各国利益冲突必将加剧并复杂化，国内问题和区域性问题将演变为全球性问题，风险生成和扩散的机制日趋复杂化。

2008年金融危机就清晰地暴露出这样一个事实，即由于金融市场全球关联度的增加，导致金融风险跨越国界积聚和蔓延，如果没有能与之相适应的信息收集与处理制度，没有监管制度及干预政策的国际协调，以及行政部门的国际合作，就难以应对全球化背景下的系统性金融风险。虽然以美国等西方发达国家主导的国际货币基金组织等机构长期被视作金融风险预警和防范及危机救助的主力军，但因为其权力结构主要反映发达国家尤其是美国的利益，其权威性饱受质疑。

从历史上来看，在传统的全球化时代，引领全球治理体系的国家都是该历史时期的世界性强国，它们凭借经济、军事、文化等综合实力，不仅输出资本和商品，也输出文化、政治价值观和意识形态；不仅制定国际规则，也以有利于自身的方式维护国际规则运转。而这种格局极易滋生霸权主义，侵蚀当地文化和传统，不仅本身极富争议性，而且越来越难以满足全球化的日益深化所带来的治理要求。

“一带一路”强调政治互信、经济融合、文化包容，追求“和而不同”“周而不比”，是在大目标不冲突的前提下，承认差异、包容差异、尊重差异。这种政治思想方法和处世哲学，显然更有助于在保留文化多元性的基础上，消弭各国之间的分歧和矛盾、共求发展，对于新时期的全球治理更为有效。

综上所述，全球化进程从来都不是直线前行的，“逆全球化”的思潮涌动从某种程度上也是对传统全球化格局进行反思并向新型全球化转向的契机。“一带一路”倡议正是顺应新的世界经济格局对世界多极化、对发展机制包容性、对全球治理机制有效性的“诉求”应运而生的产物。它是中国在新时期对新型全球化作出的重要战略判断，也是中国在全球化转向中作出的积极贡献。

二、“一带一路”面临的风险挑战

从一般意义上讲，越是开放的系统，风险生成和扩散的机制也会越来越复杂化，滋生新风险的可能性也越高。“一带一路”意味着新的竞合模式与格局，势必涉及资源整合和利益协调，可能会加剧系统内部原本各种活动的不确定性，本身就会创造出新风险。另外，在构建利益共同体、责任共同体和命运共同体的过程中，各国（地区）的相互依赖程度和相互联通程度会前所未有地加强，风险极易蔓延扩散，这对各国（地区）之间的信息沟通、政治互信和协调合作提出了很高的要求。因此，“一带一路”在为中国和世界各国带来巨大历史机遇的同时，也伴随严峻的风险挑战。而对中国而言，下列风险尤其值得特别关注。

（一）“一带一路”沿线的国家风险

“一带一路”沿线多为欠发达国家，情况差异大且复杂多变。据《国家风险分析报告（2016）》的数据，在2016年“一带一路”沿线65个国家中，国家风险评级为5至9级（即国家风险水平从中等至很高）的国家一共有50个，占比76.9％（详参表1）。而且，从未来相当长的一段时期看，“一带一路”沿线国家较高的“国家风险”仍将是一个常态。

“一带一路”涉及欧亚大陆的广大区域，其中不乏诸多国际热点区域，如中亚、中东、东南亚和非洲等，这些区域由于历史、民族、宗教、资源等原因，暴力恐怖势力、宗教极端势力、民族分裂势力等三股势力影响较大，域外势力干预频繁，由此带来较高的“国家风险”，对“一带一路”建设和投资安全将带来极大挑战。

表1 2016年“一带一路”沿线国家风险评级情况

（二）地缘政治风险

尽管“一带一路”旨在促进和平与发展，但由于途经中东、中亚等大国的传统利益敏感区，中国作为重要的倡议发起国，很难避免国际社会对中国的恶意揣度甚至战略挤压。

对发达国家而言，“一带一路”建设会动摇其全球化主导地位，它们必然会构成新型全球化的阻碍力量。而后发国家的焦虑则在于，全球化往往伴随国际分工格局的调整，低附加值产业向更廉价成本地区转移将是一个不可阻止的趋势，虽然后发国家可能获得更多就业机会，但技术强国和资本强国却有机会获取更高的投资回报，从而加大国与国之间实力的差距。虽然从理论上来讲，后发国家可以研判技术发展趋势，瞄准未来、采用前沿技术，实现跨越式发展，也可以在空间上独辟蹊径，在新领域和新方向上实现跨越式发展，但这些结果的达成均需以坚实的基础研究能力作为基础，而后发国家往往在这方面力量薄弱，会担心无法获得预期收益，由此对中国的意图和措施产生疑虑和抵制。因此，如何管控风险、避免冲突、避免对外政策的内顾化倾向，从而与周边国家建立信任关系是重要任务。

（三）社会风险

虽然新型全球化有助于消弭“和平赤字”“发展赤字”“治理赤字”，但传统全球化对社会带来的负面效果并不会在新型全球化的进程中自然化解。

从历史经验来看，全球化对于同一国家不同阶层人群的具体影响存在明显差异。例如，对于“蓝领”阶层来说，当其国家处于较低经济发展阶段时，经济全球化可能因为产业转入，给其带来较多就业机会，使其能够分享经济全球化的发展成果；而当其国家处于较高经济发展阶段时，经济全球化可能因为产业转出，使其失去就业机会，而“白领”甚至“金领”阶层却可能获得更大的收益。由此可见，在转向新型全球化的过程中，国内的收入分配不平等问题是我们需要特别重视的重大问题，它关系到“一带一路”建设能否得到顺利实施。

（四）风险的交叉性

需要注意的是，上述几类风险还呈现出明显的交叉性，彼此相伴相生、互相推动。在“一带一路”沿线国家中，凡是国家风险高、在国家治理方面存在较大问题的国家，基本上是社会经济发展比较落后的国家，新型全球化不断深化的进程，也是这些国家产业结构和城乡结构加速变化的过程。

历史经验也表明，经济起飞和快速发展的过程很可能伴随贫富差距的扩大，特别是在国家治理水平较差的经济体中，不同群体在不平等的社会资源分配格局中遭受的不平等经历更易导致社会风险的累积。一旦这些国家内部社会矛盾激化，就很容易导致国际贸易摩擦增多或升级，加剧地缘政治风险。地缘冲突则会进一步延滞经济发展、激化社会内部矛盾，导致国家风险进一步上升。特别是在经济全球化不断深入，各国（地区）的联系越来越紧密的情况下，这些风险更容易传递和蔓延。

三、“一带一路”的风险管理

回避风险不如驾驭风险，驾驭风险才能赢得机会。“一带一路”建设是一个伟大的愿景，它需要几代人的长期努力。在这个过程中，我们不仅要把握机遇，还需要在对各类风险保持清醒认识的基础上，提出科学的管理思路和措施。

（一）将“风险管理”全面嵌入“一带一路”建设之中，构建包含“风险共担机制”的“命运共同体”

首先，“一带一路”建设应当牢固树立风险管理的思维意识，将风险管理全面嵌入“一带一路”建设之中。风险管理的目标是要以最低的成本获取最大的安全保障，遵循的基本原则就是要依据“轻重缓急”的标准合理配置资源。秉持这种原则，“一带一路”的风险管理需要分步实施、科学决策。在短期内，要建立风险容忍的“底线思维”，以经济、社会、自然、政治等系统各自不发生大的系统性风险事件为主要目标，着重扩大“一带一路”的框架合作范围，促进互信互通；在中期内，要通过积极推进技术扩散、基础设施共建和经济深度合作，使合作各国能够共享发展成果；在长期内，真正建成“命运共同体”，实现各国相互促进发展。

其次，采取科学的风险管理方法，高度重视风险识别，持续加强风险分析和风险评估，针对性采取风险管理措施。风险识别是风险管理的首要环节，只有做好风险识别工作，风险管理才可以“有的放矢”，不发生“重大遗漏”。“风险评估”是风险管理的核心环节，只有持续加强风险分析和风险评估，厘清风险生成或扩散的机理，才能“对症下药”，选择合适的风险管理工具，取得良好的风险管理效果。从“一带一路”面临的国家风险、地缘政治风险和社会风险的成因机理及交叉性来看，影响“一带一路”建设风险水平的关键风险因素可以归为以下三类：一是经济资源的分配问题，包括如何理顺新型全球化中优化产业链上的国际分工格局，如何推动新兴技术扩散、促进全球生产能力布局范围不断扩大，如何在一国内部协调城乡发展资源、促进城乡一体化发展等。二是经济领域与社会其他领域之间的关系问题，包括如何在经济发展与生态保护、经济建设与社会建设之间进行协调，如何扭转传统全球经济发展模式下改造自然系统“为我所用”、先追求经济发展后改善社会公平的发展观，如何促进社会的包容性发展等。三是国家间政治互信的问题，这是国际政治交往中的基本问题，强调相互之间的信任、打消对方的疑虑，需要时间的考验，更涉及国际合作中权利义务分配的合理性。中国作为“一带一路”的倡议国，更需要树立良好的国际形象，通过经济共赢和人文交流提高国际信任度。

再次，要构建包含“风险共担机制”的“命运共同体”。“一带一路”强调“共商、共建、共享”原则，强调构建政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、责任共同体和命运共同体。在这样的理念指导之下，“一带一路”的利益和成果应由相关各方共享，责任和风险也理应由相关各方共担。只有建立合适的“风险共担机制”，才能构建真正意义的“命运共同体”。在这一方面，我们至少需要做以下两项工作。一是通过“五通”之首的“政策沟通”，促进与沿线各国政府在经济、政治、军事、反恐等各个领域的沟通合作机制常态化，加强互信、消除误解，切断风险传递和扩大的链条；同时要建立联合风险应急预案，建立针对重点风险的常态化应急机制，联合维护和保障地区的和平、安全与稳定。二是通过“责任共担”，构建利益共同体。国与国之间的政策对话与合作，主要是为双方关系定基调、搭框架和做总结，实质合作还需要以经贸、投资、科技和能源等具体领域的交往为载体；而任何一种交往要想持续健康地发展，必须要让合作各方能够获得与其承担风险相匹配的收益，并承担与其收益相匹配的风险。“一带一路”建设惠及沿线各国，涉及大量的基础设施建设等长期投资，借助亚投行等资本合作机制，吸引各方资金投入，是实现利益共享、责任和风险共担的重要途径。

（二）有效运用“保险”等现代化市场化风险管理工具，建立“市场+政府”的风险管理制度框架

面对“一带一路”建设过程中复杂多变的风险，如果仅凭市场应对，可能会加深利益格局的固化；而如果单靠政府处理，又可能引发政治互信危机，解决之道是建立“市场+政府”的风险管理制度框架：一方面遵循市场规律和国际公认规则，充分发挥市场在风险管理中的决定性作用和各类企业在风险管理中的主体作用；另一方面更好发挥政府在风险管理中的政策支持作用。

1.市场的角色

在市场风险管理机制建设方面，要着重加快建立市场化的保险支持体系。保险是市场经济条件下风险管理的基本手段，也是应对“走出去”风险的现代化风险管理的最重要的工具之一。2017年4月中国保监会发布《关于保险业服务“一带一路”建设的指导意见》，指出：“保险业作为管理风险的特殊行业，自身特点决定了行业服务‘一带一路’建设具有天然优势，能够为‘一带一路’跨境合作提供全面的风险保障与服务，减轻我国企业‘走出去’的后顾之忧，为加快推进‘一带一路’建设提供有力支撑。”

大力发展“出口信用保险+海外投资保险”。“一带一路”包含大量的对外贸易和海外投资活动，对于对外贸易和海外投资中面临的主要风险，可以通过大力发展出口信用保险和海外投资保险来有效应对，以加大对“一带一路”沿线国家的支持力度。

在出口信用保险领域，对于短期出口信用保险，推动放开市场，鼓励其他市场主体参与竞争；对于中长期出口信用保险，鼓励政策性保险机构扩大保险覆盖面，积极支持“一带一路”示范项目的发展。

在海外投资保险领域，鼓励政策性保险机构针对海外投资中的商业风险和政治风险，加大产品创新力度，有效扩大承保范围，积极支持我国传统产业（如钢铁、水泥等）的产能转移和新型高端产业（如高铁、核电等）的国际发展，与“一带一路”沿线国家实现共赢发展。

创新发展“跨境保险+境内保险”。从地域的角度看，提起“一带一路”，人们自然就会想到“跨境保险”，但支撑“一带一路”的风险管理，不仅需要发展跨境保险，而且需要发展相关的境内保险，此处境内保险主要是针对国内“一带一路”建设的核心区和节点城市。从“跨境保险”看，“一带一路”的跨境保险业务涉及财产保险和人身保险。在财产保险领域，较为典型的险种包括机动车出境保险、国际航运保险、海外工程和企业的雇主责任保险等；在人身保险领域，较为典型的险种包括恐怖事件意外伤害保险、流行性疾病保险、海外急救保险等。从“境内保险”看，主要是针对国内“一带一路”核心区和节点城市建设面临的各类风险，也涉及财产保险和人身保险。在财产保险领域，较为典型的险种包括责任保险、货物运输保险、企业财产保险、工程保险等；在人身保险领域，较为典型的险种包括失地农民养老保险、务工人员意外伤害保险等。

同时，要积极构建国家风险咨询服务体系，充分发挥保险机构、保险中介机构在资信渠道、风险管理、数据收集、信息处理等方面的优势，提供“一带一路”沿线国家的国别和行业风险指导以及信息咨询，为我国企业开展跨境投资贸易合作提供决策参考，针对“一带一路”沿线不同国家、地区的差异化保险需求，努力提供一揽子综合保险解决方案，提高我国企业的风险管理水平，提升国际竞争力。

2.政府的角色

在政府方面，首先，要为保险制度的发展提供良好的政策环境。一方面要加强保险监管，确保保险业的系统性安全，以保险业的安全为“一带一路”保驾护航；另一方面则要建立财政支持的大灾风险分散机制。对恐怖袭击、自然巨灾等超出市场主体承受能力的大灾，应当建立由财政支持的大灾风险分散机制。其次，要建立有效的政府和社会资本合作机制，发挥政府资金的杠杆作用，发挥保险资金规模大、期限长的比较优势，支持保险机构通过债权、股权、资产支持计划、私募基金等，通过亚投行、丝路基金和其他金融机构等，以多种方式直接或间接投资“一带一路”重大项目，为“一带一路”建设提供长期资金支持，满足“一带一路”建设多样化的融资需求。

（三）完善收入分配和社会保障制度，让不同阶层的人群共享经济全球化的成果

历史已经并终将继续证明，人类文明的进步需要开放的环境，人类历史的发展也必然是一个不断融合的过程。当人类的生产和交往越来越离不开彼此的时候，全球化趋势只会是依据其固有的内在逻辑、更加不可逆的进程。各国所做的，必然是顺应大势、结合国情，正确选择融入全球化的路径和节奏。在“一带一路”建设中，要进一步释放全球化的正面效应，消解负面影响，关键问题之一还在于让不同阶层、不同人群共享经济全球化的成果。我们应高度重视“一带一路”新型全球化将对一国之内不同阶层人群带来的差异化影响，注意吸取欧美等国家的经验和教训，及时评估和预判经济全球化在不同时期对国内不同阶层人群的差异化影响，综合施策、积极应对，通过完善收入分配和社会保障制度等方法，避免重蹈覆辙，让不同阶层、不同人群共享经济全球化的成果。

中国过去近40年改革开放的经验表明，如果只是依据“帕累托效率”原则来对制度安排进行评估和设计,往往会因为条件太过严格而在实践中遭遇可行性问题,因为改革总是涉及利益格局的调整和变革，很难确保政策能在不降低既得利益群体收益的同时，为某个或某些特定群体带来收益。特别是随着改革的深入，能创造“增量式”红利的“帕累托改进”机会将越来越少。相反，“卡尔多改进”可能是更现实的选择，即谋求改革的整体收益，并通过完善收入分配和社会保障制度，补偿一部分可能在改革中受损的群体，以打造平衡、普惠的发展模式，使社会风险最小化。未来仍应坚定地深化社会保障制度改革，增强制度公平性，适应新型全球化背景下的要素流动性，并保证制度的可持续性。而这种探索和经验，无疑将为更多的新兴国家、后发国家乃至发达国家，提供良好的借鉴与参考。