当代中国妇女工作的历史经验、结构转型与发展方向

刘继同

（北京大学 卫生政策与管理系，北京 海淀 100191）

一、计划经济时期与“妇女、儿童、家庭福利”工作模式

1949—1977年是新中国妇女工作模式全面奠基时期，妇女工作的最主要特征是妇女解放、妇女运动和妇女工作与社会主义制度建设、国家建设和经济建设紧密结合一起，妇女运动的目标宗旨方针原则，妇联组织的结构功能地位作用与妇女工作模式全面建立稳定成熟，奠定了中国特色妇女工作的价值观、思想理论基础、制度基础、组织基础、运作机制与工作模式。1949年3月24日至4月3日，中国妇女第一次全国代表大会在北平召开，4月3日中华全国民主妇女联合会正式成立，由此拉开了中国妇女工作的历史序幕，具有划时代和里程碑式意义[1]。当时，中国妇联组织的结构功能与时代定位有三：一是中国妇女运动和中国革命运动紧密结合，妇女运动是中国革命运动的重要组成部分，即“部分与整体”的关系；二是妇联组织和妇女运动的主要任务是组织、动员、团结广大妇女参与经济建设与国家建设，即永远紧密围绕、服务党和国家的中心工作；三是通过改进和加强妇联组织建设，组织、动员和团结妇女，发挥党和政府方针政策的落实者、执行者和得力助手作用，妇联结构功能与定位日益清晰明确[2-1]。

根据社会主义国家建设的总体目标和阶段目标，全国妇联和妇女运动的中心任务是积极参加“社会主义经济建设与国家建设”，1953年第二次全国妇代会指出：“我们伟大的祖国已进入一个新的历史时期，国家的建设已经开始，大力发动和组织广大妇女群众，充分发挥其潜在的劳动力量，参加工农业生产和祖国各方面的建设，是今后妇女运动的中心任务”，清晰界定了社会主义时期中国妇女运动的中心任务[3-1]。

计划经济时期，妇女面临的最主要问题是婚姻家庭、新法接生、妇幼保健和儿童保育等。针对重男轻女、男尊女卑、强迫包办、漠视妇女利益的封建婚姻制度，1950年颁布了新中国第一部成文法律《中华人民共和国婚姻法》，明确规定婚姻自由、一夫一妻、男女平等的婚姻制度，奠定了新中国婚姻家庭法律制度的基本框架，历史意义深远[4]。1950年代盛行普及的新法接生、围产期保健、妇女劳动保护、“妇女病”防治、儿童保健等均集中于妇女儿童健康问题[5]。1949年第一次全国妇代会的工作重点是城市妇女工作，1953年第二次全国妇代会的工作重点是城乡妇女儿童福利事业，奠定了新中国妇女工作模式。1957年第三次全国妇女代表大会提出了积极争创“勤俭持家好，团结互助好，教养子女好，清洁卫生好，努力学习好”的五好家庭，妇女工作范围明显扩大，主题是向家庭生活延伸，保护婚姻、家庭、母亲和儿童成为新社会风尚，加强妇女儿童家庭福利事业是重点[3-2]。

计划经济时期，妇女工作不断适应时代发展与国家建设的需要，工作方法和工作手段不断丰富完善，妇女工作的行动策略发生可喜变化，基本形成了中国特色的妇女工作方法与工作模式。

一是广泛多样的全国妇女运动，如工矿企业中民主改革与社会主义教育运动；二是广泛团结、联合、组织、动员各界妇女积极参加社会主义经济建设与国家建设，扩大妇联组织的团结面，加强全国妇女的大团结；三是针对城乡不同阶层妇女采取区别对待和分类管理的方法，如第一次全国妇代会规定，城市妇女工作对象“应以先进阶级的女工为主，团结其他劳动妇女，争取女知识分子及其他各阶层妇女”；四是广泛社会宣传和社会教育，如加强对妇女的政治思想教育，扫除文盲，学会参加生产和服务社会的本领；五是社区组织与社区动员；六是推广群众性互助互济工作，大力发展群众性妇女儿童福利事业，重点是各类托幼机构建设和保育工作者队伍建设，保护妇女儿童健康；七是1950年代劳动保险条例规定女工在产前产后休假56天、工资照给，女工和男工家属生育时，可以领到生育补助金；八是发展家庭教育，巩固和树立保护婚姻、家庭、母亲和儿童的新风气，推广计划生育；九是引导城乡妇女勤俭持家，争创“五好家庭”，加强家风建设，1957年时已形成“重点深入、积累经验，指导工作”的工作方法；十是增进与世界各国妇女的友谊和团结，保卫世界和平[2-2]。

1949年以来，妇联组织紧密围绕妇女切身利益，不断改进和加强妇联组织建设，逐步形成了中国特色的围绕和服务国家中心任务，妇联组织体系网络建设和准行政化、妇女群体化和社会活动化工作的运行机制[6]，基本适应计划经济体制与社会主义建设的历史目标任务，做出了应有和重要的历史贡献。

纵观1949—1977年计划经济时期中国妇联组织和妇女工作的发展进程和工作模式，若干时代特征与宝贵经验值得关注，可为当今妇女工作的改革发展提供历史智慧。

首先，这28年间，全国妇联分别于1949年、1953年和1957年，举办了三次全国妇女代表大会，“妇女运动与妇女解放”是妇女工作的主题和主线。妇女运动与妇女解放既是妇女工作的性质和目标宗旨，又是妇女工作的思想理论基础和内容，还是妇女工作的方式方法与运作机制，政治化特征鲜明[7]。其次，在国家独立、民族解放，尤其是社会主义建设进程中，广大妇女积极投身社会劳动与经济建设，大力发展婚姻、家庭、妇女、母亲、儿童福利事业，成为三个十分鲜明和突出的战略重点。第三，贯穿三次全国妇代会的共同主题和战略重点是，如何大力发展妇女儿童福利事业。需要强调的是，当时大力发展妇女儿童福利事业，尤其是托儿所和儿童保育工作的直接目的是执行“以发动和组织妇女参加生产为妇女工作的中心任务”，即使其成为解放妇女劳动力的“最佳手段和有效措施”，而非直接为了妇女儿童福利事业，但在客观上积极推动了全国妇女儿童福利事业的持续健康稳定发展，体现社会主义制度的优越性[8]。第四，各级妇联的工作内容是“妇女解放、男女平等与服务保障”。妇女解放是民族解放、国家解放和人民解放的重要组成部分，实质是妇女政治解放和革命。男女平等主要体现为男女在政治、经济、社会、文化生活与家庭生活中的平等地位。服务保障是指为了实现妇女解放参加生产而举办各种妇女儿童福利事业。第五，妇女工作方式方法基本形成了“妇联组织化、准行政化与群体化”特征。准行政化是指虽然妇联组织不是政府行政管理体制的一部分，但是实际运作模式日趋行政化。群体化主要是指妇联的工作对象是各类妇女群体，集体性与群体性的特征明显。第六，妇联组织的结构功能与运作机制主要是“准政治化、行政化与单位化”。准政治化是指妇联的性质、目标宗旨和中心任务均模仿和服务国家政治目标，行政化是指按照行政管理机关模式运行，单位化是指妇女工作主要通过单位实施，奠定了妇女工作的模式[9]。

二、改革开放初期与“现代化建设”妇女工作模式

1978年12月，中共十一届三中全会拉开改革开放的宏伟历史序幕，标志着中国妇联和妇女工作迈入新阶段，妇联组织和妇女工作发生重大转变。1978—1989年是传统妇女工作改革、发展与全面结构转型的时期，妇联组织与妇女工作的最主要特征是在改革开放环境下，初步确立“‘四个现代化’需要妇女，妇女需要‘四个现代化’”的工作方针，妇女工作迈入现代化历史发展阶段。同时，城乡经济体制改革与国营企业改革、市场经济发展导致妇女就业、收入水平与婚姻家庭、儿童抚育等社会结构紧张关系大量涌现，国家、市场与妇女的关系议题成为新型政策议题，妇女问题首次被全国妇联界定为“社会问题”。这为1990年代妇女儿童发展工作和妇女儿童工作的大发展积蓄了力量，奠定了思想观念等多方面的基础。这意味着1980年代妇女工作的最大特征是初步形成与改革开放和社会主义初级阶段相适应的工作方针与定位。

1978年第四次全国妇代会工作报告中指出，一是改革开放新时期国家发展的总任务就是我国各族妇女在新时期的崇高任务。二是“四个现代化”需要妇女，妇女需要“四个现代化”。妇女工作是“四个现代化”建设重要组成部分，确立了妇女解放、妇女运动与“四个现代化”建设的内在联系[3-3]。三是首次明确指出，除在政治斗争、生产斗争、科学试验三大革命运动创立新功外，妇女工作和妇联组织定位是“当好实现‘四个现代化’的后勤兵”。后勤服务包括后勤工作、家务劳动、哺乳室、托儿所和幼儿园等托幼事业，公共食堂和饮食服务业[3-4]。四是在改革开放和经济体制改革背景下，如何维护宪法和法律赋予妇女儿童的合法权益，保护婚姻、家庭、母亲和儿童，解决溺弃女婴、侮辱妇女、虐待生女孩母亲以及拐卖妇女儿童问题。1988年第六次全国妇代会首次明确指出，“妇联的基本社会职能应该是代表和维护妇女利益，促进男女平等。具体来说，可以分解为：1.参与职能，发动和组织妇女参与改革和经济建设；2.教育职能，引导妇女提高素质，促进妇女人才成长；3.代表职能，代表妇女参与民主管理和民主监督，保护妇女儿童合法权益不受侵犯；4.服务职能，推动有关部门为妇女发展提供服务，创造条件”，首次将妇联组织的定位理论化与系统化[3-5]。简言之，1980年代全国妇联的社会历史性功能定位是参与、教育、代表、服务和维权职能。

1978年第四次全国妇代会指出“四个现代化”建设就是妇女工作的中心。1983年第五次全国妇代会指出，“我国各族各界妇女的光荣任务就是……在社会主义物质文明和精神文明建设中充分发挥自己的主动性与创造性，为全面开创社会主义现代化建设的新局面，为使共产主义事业代代相传，精心培育儿童少年，为进一步实现宪法和法律赋予妇女儿童的权益，开创妇女运动的新局面而努力奋斗”，任务呈现多元化趋势。1988年第六次全国妇代会指出，我国妇女运动的总任务是“在党的基本路线指引下，各族各界妇女团结起来，自尊、自信、自立、自强，全面提高素质，积极投身改革和建设，为夺取改革攻坚阶段的胜利，促进妇女的进一步解放而奋斗”，妇女工作的中心任务首次聚焦于妇女自身[3-6]。

改革开放以来，妇联组织和妇女工作的宏观社会环境发生重大变化，导致妇女问题的性质、类型与结构也发生重大变化。首先，第六次全国妇代会首次明确指出，“妇女问题是社会问题。妇女权益的维护，除需要妇女群众和妇女组织的努力之外，还需要全社会的关注和支持”。妇女问题性质的“社会问题”学说具有重大理论、政策和现实意义，核心是将妇女问题放在开放社会环境与社会现代化进程中考查，社会化的思维模式明显[10]。其次，改革开放以来，妇女问题类型增多，一是传统封建思潮与陈规陋习重新泛滥；二是在经济体制改革和商品经济环境下，出现许多歧视、侮辱、虐待、残害和侵害妇女儿童权益的思想与行为；三是妇女素质能力亟待提高，尤其是人生观、价值观与世界观的问题突出。这意味着改革开放以来，妇女问题的结构发生重大变化，宏观环境类、价值观念类、政策体制类、妇女主体类问题并存共生，作为社会问题一种主要形态的妇女问题首次成为国家政策议题。

改革开放以来，妇女工作的范围扩大，内容增多，工作难度增大，呈现鲜明的社会时代特征。第四次全国妇代会指出了新时期妇女的崇高任务：一是在揭批“四人帮”政治斗争、生产斗争与科学实验三大革命运动的第一线中再立新功；二是当好实现“四个现代化”的后勤兵；三是精心培育革命的后代；四是用社会主义思想处理好婚姻家庭关系；五是加强和发展国内国际妇女统一战线，妇联组织建设成为妇女工作内容。第五次全国妇代会指出五项任务：一是提高素质，为建设“两个文明”再立新功；二是执行宪法法律，维护妇女儿童权益；三是精心培育后代，做好母亲，当好“园丁”；四是正确处理恋爱婚姻问题，争创“五好”家庭；五是促进祖国统一，维护世界和平。其中，提高妇女素质，维护妇女儿童权益和促进祖国统一是新任务。1988年第六次全国妇代会指出，改革攻坚阶段妇女工作任务有四：一是投身改革和建设，在经济振兴中大显身手；二是全面提高素质，做自尊、自信、自立、自强的新女性；三是维护妇女儿童合法权益，推动全社会为妇女发展创造良好的环境；四是为祖国的统一与世界的和平做贡献。妇女工作的范围由经济生产转变为全面提高妇女素质，由注重妇女工作和妇联组织建设转变为推动全社会为妇女发展创造良好环境，社会化与国际化程度不断提高，妇女工作多样性、复杂性与工作难度增大。全面提高妇女自身综合素质和依法维护妇女儿童合法权益成为妇女工作的重点与优先领域。

改革开放以来，最具时代特征和创新性的工作方法是思想政治教育、群众路线、调查研究和理论研究，统一战线、培养“四化”妇女干部、健全基层妇代会、依法维护妇女儿童合法权益以及深化妇联体制改革，反映改革开放背景下对妇女工作要求的提高[11]。这意味着1980年代妇女工作已综合运用行政、法律、经济、社会、组织建设等方法，多样性与综合性色彩浓厚。

如何在经济改革与国家开放的社会环境中，在服务党和国家中心任务的同时，不断深化妇联组织的体制改革，增强妇联组织的代表性与权威性，提高妇联组织的运行效率与效果，维护妇女儿童的合法权益成为重大历史课题。第四次全国妇代会强调，为把妇联工作提高到一个新水平，要在新的历史条件下做好思想政治工作，走好群众路线，做好调查研究，用先进带动一般的工作方法。第五次全国妇代会指出，大力加强和改进妇联的工作。第六次全国妇代会指出，积极进行妇联体制改革，包括理顺妇联与各方面的关系，加强妇联的法律保障和改革干部人事制度等。首次广泛涉及妇联组织的性质、目标、宗旨、结构、功能、人事制度、运行机制与管理体制等基本问题。简言之，1980年代妇联组织的运行机制出现行政化与社会化特点，妇联的组织建设与干部队伍建设，思想政治教育与社会服务，全国妇联行政权力的集中与加强基层妇代会组织建设均趋强化趋势，初步形成在改革开放的新环境下与妇联组织目标任务相适应的运行机制。

综观1978—1989年中国妇联与妇女工作，综合运用行政、法律、经济、社会、组织与文化方法开展妇女工作的模式形成，具有显著不同于计划经济时期的若干时代特征。

首先，改革开放以来，计划经济时期传统、封闭和几乎毫无市场因素的社会环境，转变为现代、开放和商品经济盛行的环境，这既为妇女工作创造了难得的历史机遇，又提出空前的挑战。宏观社会环境的截然不同与重大变化是妇女工作在改革开放以来与计划经济时期的最大差异之一。

其次，全国妇联分别于1978年、1983年、1988年举行第四、五、六届全国妇女代表大会，“共同主题”是妇女工作与社会主义现代化建设关系，主要理论、政策与妇女工作的关注点是如何在经济体制改革与国家开放的环境下，通过提高妇女素质，发展妇女儿童事业，深化妇联体制改革，积极回应和有效解决日益严峻的“社会问题”性质的婚姻家庭与妇女儿童问题，维护妇女儿童合法权益，目标发生了重大变化[12]。

第三，改革开放以来，尤其是经济体制改革与国家全面开放背景下，首次出现和形成“社会问题”性质的“妇女问题”，政治性与经济性为主的“妇女运动、妇女解放”问题转变为综合性、社会性、经济性与文化性的“妇女问题”，妇女问题是新时期妇女工作基础与出发点。文献回顾发现，1980年代妇女问题类型主要是婚姻家庭、家庭暴力、女性就业、性交易与色情服务、女职工生育保险与劳动保护、妇女儿童合法权益与切身利益等问题，如何平衡女性就业与家庭生活，生产劳动、儿童抚育与家务劳动关系是妇女问题的主线[13]。

第四，改革开放后，以往开展妇女工作所依托的“妇女儿童福利事业”思想理论销声匿迹，政治革命色彩浓厚的“妇女运动、妇女解放”思想开始向较为中性的“妇女工作、妇女发展”转型过渡。无疑，妇女工作指导思想和理论基础的变化对日后妇女工作产生了深远影响[14]。

第五，由于商品经济发展、传统封建思想观念回潮，尤其是女性自身的特殊困难，导致她们在市场竞争中处于不利状态[15]，妇女儿童的生存、发展与保护状况堪忧，依法维护妇女儿童的合法权益成为这一时期妇女工作的重点。

第六，改革开放以来，中国妇女工作与妇联组织建设最突出的成就是开启理论政策研究工作，成立妇女研究机构，设立妇女研究课题，形成多学科研究妇女问题的格局和相关研究队伍，妇女理论研究的学术活动空前活跃，改革开放与妇女工作、“四化”建设与妇女工作主题突出，充分反映了1980年代妇女理论研究的时代特征与奠基性地位。需要指出的是，这一时期妇女理论研究主题广泛，如妇女解放基本理论、女性就业问题、妇女参政、妇女教育、婚姻家庭、卖淫嫖娼、女性文化、农村妇女、女职工生育保险和劳动保护、妇女工作理论研究，唯独极度匮乏有关妇女儿童“福利”理论政策研究成果[16]。

第七，妇女工作方法、工作模式和运作机制发生重大转变。一是工作方法手段增多，如妇联组织更多运用法律武器维护妇女儿童合法权益；二是社会化工作方法增多，例如社会各界和学术界对妇女问题的理论和现实研究给予了高度关注；三是妇联组织的体制机制改革成为妇女工作的主要方法和重要内容，目的与手段高度统一；最为重要的是，全国妇联充分利用开放政策，加强和发展国内国际妇女统一战线，积极参与联合国发布公约、条约、国际会议与项目，为日后妇女儿童发展“两纲”奠定基础[17]。

三、社会主义市场经济体制与“妇女儿童发展”工作模式

1990—2001年是改革开放不断深化和社会主义市场经济体制初步建立的时期，也是中国现代妇女工作全面奠基和制度化建设的关键时期。妇女工作的最主要特征是妇联拥有行政协调职能的“国务院妇女儿童工作委员会办公室”、《中国儿童发展纲要》与《中国妇女发展纲要》，既说明“妇女儿童工作”范式转变为“妇女儿童发展”范式，又反映1990年代妇女儿童工作的项目化、政策化与制度化建设特征明显。1993年党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，1990年代中国的宏观社会环境最重要、最突出、最典型的时代特征是市场经济体制建设。社会主义市场经济体制建设范围广泛，内涵丰富，涉及工商税制、外汇管理体制、财政分税制度、金融体制、价格形成机制、投融资体制、外贸体制和现代企业制度等重大经济体制改革议题，是理解这一时期国家目标任务的基础[18]。

1993年第七次全国妇代会指出，新的历史时期妇女运动的方针是“广泛动员妇女投身改革开放和社会主义现代化建设事业，大力提高妇女素质，依法维护妇女权益，全面提高妇女地位，以行动谋求平等和发展”，凸显社会主义市场经济体制下妇女工作的目标[19-1]。1998年第八次全国妇代会指出，“到2010年我国妇女发展的总目标是：男女平等基本国策进一步贯彻落实；妇女儿童的生存、保护和发展环境进一步优化；妇女在经济、政治、文化、社会及家庭中的平等权利进一步实现；妇女的整体素质显著提高；在广泛参与中实现妇女的全面进步”，清晰描绘了中国妇女在社会主义市场经济体制建设和跨世纪宏伟目标中的战略地位。

综观妇女工作和妇联组织体制改革的发展历史，1990年代是其目标、任务和定位变化最大的时期，基本奠定了中国特色现代妇女工作与妇联组织目标、任务、使命与定位的框架，历史意义深远。

首先，1993年第七次全国妇代会指出，“各级妇联坚持以经济建设为中心，全面履行自身的社会职能”。首次明确妇联职能的本质属性，科学合理地将妇联职能性质界定为“社会职能”，对妇女工作的本质、规律和妇联职能的理论研究达到了新高度。二是首次试图对妇女工作的多元化服务实践和妇联组织的多样化社会职能予以理论概括总结。例如，第七次全国妇代会提出“把妇联组织建设好，充分发挥其参与、教育、代表、服务、联谊职能”，其中“联谊”职能是官方文件中首次出现。三是上世纪90年代以来，实际上妇女工作的目标与妇联的社会职能呈现空前多元化与社会化特征。第七次全国妇代会指出，“各级妇联要继续发扬艰苦奋斗、勤俭办一切事业的优良传统，发挥联系广泛的优势，建立阵地（宣传舆论、培训教育和活动阵地），发展事业（理论研究、法律顾问、信息咨询、社区服务、家务服务等事业），兴办实业（公益型、服务型、生产型、经营型实业），逐步形成具有宣传、教育、培训、科研、维权、生产等多功能的服务网络”。宣传、培训、科研、维权、生产五项职能是首次出现。更重要的是妇联确立了“建立阵地，发展事业，兴办实体，形成服务网络”的目标、职能和思路。各级妇联“围绕经济建设这个中心，把握推进妇女发展和维护妇女权益两条主线”。这是妇女工作、妇女发展与妇联组织建设最好的时期之一，奠定了制度框架。

1990年代是社会主义市场经济体制初步建立时期，国家、市场与社会之间的结构性紧张关系较尖锐，婚姻家庭与妇女发展、儿童养育与就业岗位、妇女发展与劳动就业、妇女就业收入与最低家庭生活水平、妇女与贫困、妇女素质与市场竞争之间的关系等妇女政策议题突出，是妇女儿童问题大量涌现、产生最集中，问题暴露的最充分与最典型，问题的理论政策涵义最丰富和有关社会争议最激烈，问题成因最复杂多样与问题影响最广泛深远的时期，妇女问题成为观察社会现代化的极佳视角。这一时期的妇女问题具有鲜明时代特征，反映了市场竞争中妇女亟需保护的状况[20-1]。

1990年代的中国妇女工作范围内容与优先领域，基本上实现了由“妇女运动与妇女解放”的工作模式向“妇女发展与男女全面平等”的战略转变。第七次全国妇代会指出，在建设社会主义市场经济体制的环境下，妇女工作范围内容和工作重点主要有六项。一是发动妇女积极投身改革开放和社会主义现代化建设事业；二是大力推动社会主义精神文明建设与民主法制建设；三是教育妇女继续发扬“四有”“四自”精神，提高自身素质；四是进一步强化维权工作，推动《妇女权益保障法》全面实施；五是做好儿童工作，促进儿童少年健康成长；六是为促进祖国统一，促进世界和平与发展，为第四次世界妇女大会的顺利召开多作贡献。其中第二、四、五项和为第四次世界妇女大会顺利召开多作贡献，都是首次出现和具有时代特征的内容。1998年第八次全国妇代会指出，为实现到2010年妇女发展的总目标，向全国妇女发出“巾帼创新业”的号召。

简言之，1990年代妇女工作的范围显著扩大，内容明显增多，除服务经济发展中心工作以外，精神文明与民主法制建设、维权与妇女权益保障法实施、制定儿童发展与妇女发展纲要、加强儿童和未成年人保护工作以及第四次世界妇女大会，都是这一时期妇女工作的创新和亮点。

表1 中国儿童发展纲要与妇女发展纲要基本状况一览表

妇女发展、儿童和未成年人保护、维权与妇女权益保障法实施是1990年代妇女工作的重点。这一时期适应社会主义市场经济环境的妇女工作方法基本上成熟，工作模式基本稳定，为中国特色现代妇女工作奠定了多方面坚实基础，表明90年代是妇女工作最关键的时期。1998年第八次全国妇代会指出，各级妇联“强化用活动去吸引，用服务去凝聚，用典型去带动，用协调争取支持，用联谊扩大团结的群众工作方式，实现妇联工作在理论与实践、内容与方法等方面的新发展，开创妇联工作新局面”[20-2]。各级妇联组织与基层妇女组织的结构功能、地位作用和运作机制发生重大变化，基本建立了与社会主义市场经济体制相适应的结构功能定位与社会运行机制，为实现妇女工作的目标奠定了组织化基础。第七次全国妇代会指出，“各级妇联在改革中探索群众化、社会化的工作方法。初步形成了在调查研究的基础上加强指导；通过活动吸引妇女，通过服务凝聚妇女，通过联谊扩大团结，通过协调争取支持；培训干部以建设队伍，创办实体以增强实力的基本工作方式”。群众化，尤其是“社会化”概念首次出现在全国妇联重要文件中[19-2]。

伴随市场经济体制的发展与妇女儿童问题的日趋严峻，妇女工作模式发生变化。除服务、服从党和国家的中心工作，深化妇联组织体制改革之外，社区化、竞赛化、社会化、行政协调与法制化建设运作机制基本定型，较好地发挥了妇联组织功能，促进了妇女儿童工作。社区化是指在城乡地理社区、工矿企业、社会组织与各类基层妇女组织中开展妇女儿童工作。竞赛化是指妇联在农村妇女中开展的“学文化、学技术，比成绩，比贡献”（“双学双比”），城镇职工中争先创优的“巾帼建功”活动，“五好文明家庭”评比活动，极大调动了妇女积极性。行政协调是指1990年国务院妇女儿童工作协调委员会成立。法制化主要是指妇女儿童工作进入法制化时代，依法维护妇女儿童权益。

1990年代是中国特色现代妇女工作的目标、任务、宗旨和定位最关键，妇女儿童与妇联组织的问题最严峻，妇女工作创新的范围最广泛、内容最丰富多样，妇女工作的发展速度最快，妇女工作与妇联运行机制社会化奠基的时期。

第一，妇女工作主题由“妇女运动，妇女解放”转变为“妇女发展，男女平等”[21]，反映了妇女工作的目标任务、宗旨使命、职能定位由“政治性为主”转变为“社会性为主”的趋势。1995年8月发布实施的第一个《中国妇女发展纲要（1995—2000年）》是最典型例证[22]。

第二，全国妇联分别于1993和1998年举行第七和第八次全国妇代会，大会工作报告的题目围绕妇女与建设中国特色社会主义、实现中华民族跨世纪宏伟目标，清晰反映了妇女工作目标与战略重点的变化。

第三，妇女工作的价值观、理论基础、理论视角发生划时代变化。马克思主义妇女观是妇女理论发展的最高成就，是中国特色社会主义理论的重要组成部分。马克思主义妇女观萌芽于1988年的中国妇女五大，成熟于1990年江泽民的三八节讲话。马克思主义妇女观认为，妇女在创造人类文明、推动社会发展中具有伟大作用，妇女与男子具有同等的人格和尊严、同等的权利和地位，尊重妇女、保护妇女是社会进步的重要标志[23]。

第四，以江泽民同志为核心第三代领导集体结合中国妇女运动实际，号召全党全社会都树立马克思主义妇女观，明确提出男女平等是促进我国社会发展一项基本国策[24]。

第五，1990年是妇女工作发展与妇联组织建设历史上具有里程碑意义的年份，国务院妇女儿童工作委员会成立，标志着妇女儿童工作和妇联组织建设双双迈入崭新的历史时代。妇女儿童工作的性质由“妇联工作”转变为“国家政策法律”，妇联组织的性质由单纯地“群团组织”转变为兼具“群团组织”与“国务院行政议事、协调”双重身份的机构，历史意义重大。1990年2月22日，国务院妇女儿童工作委员会的前身——国务院妇女儿童工作协调委员会正式成立，取代原由全国妇联牵头的全国儿童少年工作协调委员会，成为国务院负责妇女儿童工作的协调议事机构。1993年8月4日，国务院妇女儿童工作协调委员会更名为国务院妇女儿童工作委员会，简称国务院妇儿工委，是国务院负责妇女儿童工作的协调议事机构，负责协调和推动政府有关部门执行妇女儿童的各项法律法规和政策措施，发展妇女儿童事业。它的建立极大地提高了妇女儿童工作的行政权威，有力地促进了妇女儿童工作。主要运作机制是制定儿童发展纲要与妇女发展纲要，通过“两纲”的规划、实施、监测、督导和评估、推动儿童发展与妇女发展事业[25]。

第六，妇女儿童事业的法治化进程取得重大突破和辉煌成就，《未成年人保护法》与《妇女权益保障法》是最具代表性的两部法律，标志着妇女发展与儿童发展从此迈入法制化建设的崭新历史发展阶段[26]。

第七，1995年在北京成功举办了第四次世界妇女大会，标志着中国妇女的发展事业进入国际化时代[27]。

1990年代是中国特色现代妇女与儿童发展事业奠基和框架形成的关键时期，妇女儿童发展事业领域的里程碑式事件不断涌现，成为最鲜明的时代特征。涵盖妇女儿童工作的领导体制建设，制定儿童发展与妇女发展纲要、妇女权益保障法与未成年人保护法，举办第四次世界妇女大会等，凸显这一时期在当代中国妇女与儿童发展历史进程中的奠基性和关键性的制度化建设地位。

四、全面建成小康社会与回归“妇女、儿童福利”工作模式

2002—2016年是中国妇女儿童工作发展的最新阶段，其时代特征主要有三：一是经过改革开放与建立社会主义市场经济体制的两个十年，中国特色现代妇女儿童工作模式基本定型，妇女工作的目标、任务、宗旨、运作机制和工作方法趋于稳定，整个体制基本成熟。二是妇女儿童工作正处于全面、系统、结构和战略的转型过程之中，现代妇女工作的理念、价值观、目标和体系形成。这意味着2002年以来的15年是中国妇女发展工作承前启后、继往开来和全面结构性转型的时期。三转型过程中，一些事关妇女工作的战略定位、发展方向与规划目标的新型发展趋势日益清晰。最重要的是，这三个时代特征是高度相互交织与相互影响的，这是理解和判断妇女工作的基础。

2002年以来，中国妇女工作的宏观环境再次发生重大历史变化，国家发展的目标由总体性的“社会主义现代化建设”转变为更加明晰的“全面建设、建成小康社会”，实现中华民族伟大复兴的中国梦和国家发展“两个一百年”奋斗目标。2002年11月，党的十六大报告首次提出“全面建设小康社会”的宏伟目标。2012年11月，党的十八大报告首次将“全面建设小康社会”转变为“全面建成小康社会”。2003年第九次全国妇代会指出，“本世纪头二十年中国妇女事业发展的总目标是：妇女儿童发展环境得到全面优化；妇女在经济、政治、文化、社会和家庭生活等领域的平等权利得到切实尊重和保障，性别平等意识在全社会日益深入人心；妇女的综合素质明显提高，参与可持续发展的能力显著增强；男女平等基本国策和儿童优先原则得到进一步贯彻落实”，指明了2020年妇女工作的目标[28]。

表2 1990年代中国妇女儿童事业里程碑式事件基本状况一览表

2008年第十次全国妇代会提出的妇女发展目标是：“妇女的素质和能力进一步提高，在全面建设小康社会中的主体作用充分发挥，在经济、社会和家庭中的地位不断提升，各项合法权益得到切实保障，男女平等基本国策进一步落实，妇女发展环境更为优化。”首次指明妇女在全面建设小康社会中的“主体作用”[29-1]。2013年第十一次全国妇代会指出，今后五年妇联工作的总体思路是“更加坚决地贯彻落实男女平等基本国策，更加牢固地把握建设‘坚强阵地’和‘温暖之家’的主线，更加自觉地服务大局、服务妇女群众，更加尽责地履行代表和维护妇女权益的基本职能，更加有力地推动中国妇女、儿童发展纲要的实施，团结动员广大妇女坚持走中国特色社会主义妇女发展道路，为全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴中国梦而奋斗”，凸显21世纪中国妇女发展工作的战略目标与时代特征，标志着现代妇女工作的体系框架基本形成[30]。简言之，2000年以来妇联妇女工作的战略目标和中心任务是男女平等的国策与妇女主体地位。

伴随全面建设、建成小康社会目标的明确，妇联组织的结构功能与社会定位随之发生重大变化。第十一次全国妇代会指出过去五年来妇联组织“充分发挥党和政府联系妇女群众的桥梁纽带作用以及国家政权的重要社会支柱作用”。首次明确提出“国家政权重要社会支柱作用”的新职能，社会建设与社会政策色彩浓厚。

党的十六大以来，在市场经济体制改革不断深化与全球化背景下，妇女问题的社会问题性质更加明显，范围与类型更加多样，成因更加错综复杂并相互交织，社会影响更加广泛显著，对妇女发展、男女平等与妇女儿童福利提出了更高要求。简言之，2002年以来的妇女问题主要是观念、权益保障、主体地位、妇女能力和综合素质[31]。

这一时期，中国妇女工作的范围内容与优先领域也发生了多种重大变化，典型反映在全面建设小康社会与实现中华民族伟大复兴中国梦的背景下，妇女发展与儿童发展工作的战略转型。一是儿童发展与妇女发展成为既关系密切，又相对独立的两大领域，儿童问题从妇女问题中分离出来，成为独立的社会福利政策议题，形成儿童发展纲要与妇女发展纲要并驾齐驱的格局。二是“两纲”的范围与优先领域不断发展变化，最大的变化是2011—2020年发展纲要首次增设“儿童与福利”领域和“妇女与社会保障”领域。三是2000年以来，“两纲”的框架与内容、优先领域基本固定下来，由1990年代较为全面、详细的内容转为更为概括、简洁的主要分类。

总体来说，21世纪的头十年，中国妇女儿童的发展事业范围不断扩大，内容不断增多，涵盖经济、健康、教育、保障福利、妇女参与决策和管理，法律保护、社会环境，共计七大服务领域。妇女发展工作的重点是男女平等的国策、维权、提高妇女素质能力和促进儿童发展这四大领域。

进入21世纪以来，妇女儿童发展的工作方法、工作模式与运行机制出现了两种看似相互矛盾和内在冲突的趋势，一方面是多元化与社会化的工作方法日趋明显，另一方面是行政化、法治化与综合性的工作方法日趋成熟稳定，成为推动妇女儿童工作的有力支撑。

妇女儿童发展的新型工作模式与妇联组织的新型运行机制日趋成熟稳定。2003年第九次全国妇代会首次明确提出新型妇联工作模式与运行机制，“健全‘党委领导、政府支持、妇联协调、社会参与’的工作格局，造就一支热爱妇女事业、专兼职和志愿者相结合的妇女工作队伍，不断提高妇联工作的水平”。2008年第十次全国妇代会再次强调这种“党委领导、政府重视、妇联协调、各方参与的社会化工作格局”。[29-2]2013年第十一次全国妇代会宣布：“基层妇联工作呈现出‘有人干事、有阵地做事、有钱办事’的可喜态势”，说明妇联新型工作模式与运行机制基本形成。

五、中国妇女工作模式的时代特征与服务体系的战略转型方向

总体来说，1949—2016年中国妇女儿童工作走过了不平凡和辉煌灿烂的67年伟大历程，1949—1977年计划经济时期，1978—1989年改革开放初期，1990—2001年社会主义市场经济体制建设时期，2002-2016年全面建设、建成小康社会四个发展阶段清晰，时代性特征鲜明。

妇联的中心任务由服务党和国家的中心任务，由服务经济建设，发展为服务大局和服务妇女儿童。妇联的功能定位由服务中心，服务妇女儿童，发展为参与、教育、代表、服务、维权与联谊。妇女问题的性质由上世纪50年代的政治经济问题，改革开放以来的经济问题，发展演变为社会问题。妇女工作的范围内容由婚姻家庭，经济生产和儿童保育，发展扩大为健康、教育、福利和维权。妇女工作的方法与工作模式由运动式、群众性和准行政性，转变为目前的行政性、社会化与多元化。妇女工作的运行机制由群团化变为党委领导、政府重视、妇联协调、各方参与的社会化工作格局。

纵观2000年以来全面建设、建成小康社会和实现中华民族伟大复兴中国梦的历史发展阶段，中国特色现代妇女儿童工作的体系框架基本形成，妇女发展与儿童发展事业的若干时代特征鲜明。

第一，国家发展的阶段目标、长远目标与战略目标更加清晰、明确、量化的发展状况，有力促进了国家有关妇女儿童发展工作的阶段目标、长远目标与战略目标的更加清晰、明确、量化。正如2013年第十一次全国妇代会指出的那样，中国梦是国家的梦、民族的梦、人民的梦，也是亿万妇女的梦。这样一个梦想成真的过程，一定是男女平等依法行使民主权利、平等参与经济社会发展、平等享有改革发展成果的生动图景一步步成为美好现实的过程。

第二，中国妇女发展与儿童发展工作的制度化、规划发展和政策化程度空前，说明妇女儿童发展在国家发展中地位和重要性不断提高，成为党和国家工作的重要组成部分。第十一次全国妇代会指出，党的十八大第一次把“坚持男女平等基本国策，保障妇女儿童合法权益”写进党的施政纲领，国民经济和社会发展“十二五”规划纲要第一次分专节对促进妇女全面发展、保障儿童优先发展做出规划，2001—2010年中国妇女、儿童发展纲要目标如期实现，国务院颁布实施新的中国妇女、儿童发展纲要，召开第五次全国妇女儿童工作会议，从中央到地方出台实施一批惠及妇女的政策措施和民生项目。

表3 《中国儿童发展纲要》框架范围内容与优先领域发展变化状况一览表

表4 中国妇女工作历史发展阶段与时代特征基本状况一览表（1949—2016年）

第三，经过改革开放近40年的发展，2010年以来妇女福利、儿童福利与社会福利的概念重新流行，现代社会发展最高目标的社会“福祉”与幸福美好生活成为党和国家的战略目标。习近平总书记形象地将其命名为“中国梦”，清晰描绘中国特色的福利国家与福利社会蓝图。总体来说，2000年以来，中国妇女儿童福利事业同时发生三个令人振奋的变化。一是由起源于1980年代，发展于1990年代的“社会保障”战略升级为2000年的“社会福利”，二是正经历由传统的“民政式、小福利”概念向“现代式、大社会福利”概念的战略转型，三是由现代性“大社会福利”概念向最高层次的“社会福祉”和幸福美好生活战略升级[32]。

第四，妇女问题的性质、范围、类型、成因、严峻程度、社会影响发生了明显变化。1990年代妇女问题主要以劳动就业与经济收入，下岗失业、再就业和女性贫困化，女性就业失业导致的婚姻家庭问题，女职工生育保险、职业保护与职业福利等为主[33]。2000年以来，虽然妇女的劳动就业与经济类问题依然存在，但是鉴于1990年代末期国家普遍建立了城镇职工基本医疗保险、城镇居民最低生活保障制度与应对贫困的社会救助体系，妇女面临的紧迫性、物质性、外显性、生存性、经济性问题和家庭生活来源问题得到显著缓解。在妇女就业和再就业形势依然严峻的同时，妇女问题的性质与类型发生显著变化。社会上轻视或歧视女性的现象依旧存在，妇女参政的程度不够理想，侵害妇女劳动权益的事件时而发生，农村贫困人口中女性仍然占多数,妇女在教育、卫生保健和婚姻家庭领域中面临一系列问题，侵害妇女儿童人身权益的违法犯罪行为和“黄、赌、毒”等社会丑恶现象屡禁不止，妇女发展的宏观社会环境尚需进一步优化等问题，清晰显示出改革开放近40年来，随着中国人民物质生活和福利水平的显著提高，宏观社会环境与社会结构均处于全面、系统、快速的转型中，妇女问题的性质与类型也随之转变为以非经济类问题为主，即以真正的现代性社会问题为主，这些妇女问题的紧迫性、严峻性、物质性、外显性、生存性和经济性特征均明显降低，解决妇女问题的紧迫性也随之降低。简言之，妇女问题的性质、类型，尤其是经济性、外显性和紧迫程度的降低增大了妇女工作的难度。

第五，妇女发展工作与运行模式的最大变化是由“活动化转变为项目化”。2003年第九次全国妇代会首次提出“经济实体化与项目化”运作模式。文献回顾发现，妇联组织开展和运作的项目可以分为五大类型，基本涵盖妇联工作的所有领域。一是政策法规和发展纲要类项目，这是妇联妇女儿童工作的主体部分，如妇女小额贷款[34]；二是妇联组织开展的慈善、公益类项目，如“母亲水窖”“春蕾计划”“安康计划”等；三是妇联组织的日常工作类项目，例如“双学双比”“巾帼建功”和“创建五好家庭”等三项活动；四是妇联组织按照市场化原则运行的经济类项目，例如妇联组织举办的各类经济实体和企业；五是妇联组织举办的各式各样的国际交流合作与妇女民间外交项目，如儿童友好家园项目。

第六，萌芽于新中国，起源于1995年北京第四次世界妇女大会，迅猛发展于近年来中国成为世界第二大经济体，中国妇女儿童发展事业的国际化步伐越来越快，中国妇女正成为维护世界和平与发展，推动妇女发展与社会进步的重要力量。这意味者全球化时代既为中国妇女的发展提供了难得机遇，又对中国妇女提出了更高要求。妇女民间外交成为党和国家外交事业的有机组成部分，妇女儿童健康福利外交模式也正在形成。