国家监察体制改革的行动逻辑与实践方向

庄德水

（北京大学 廉政建设研究中心，北京 海淀 100871）

2016年11月7日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，确定了国家监察体制改革思路。2016年12月25日，十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，这代表着国家监察体制改革试点正式启动。国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计。深化国家监察体制改革的目标是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。作为一项新的改革战略，国家监察体制改革背后的政治动因是什么呢？改革启动的历史条件是什么呢？国家监察体制改革的发展方向是什么呢？这些问题都是本文所要研究的。

一、国家监察体制改革的逻辑起点

“问题就是时代的口号，是它表现自己精神状态的最实际的呼声。”[1]问题是创新的起点，也是改革的动力源。问题导向是国家监察体制改革的原动力。根据制度创新理论，中国国家监察体制改革之所以启动，有其深刻的政治动因、有利条件和现实需要，源自于对现行监察体制问题的新认识和对改革条件的新把握。国家监察体制改革的重大决策是对当前现实问题和时代需要的适应性反应。

（一）现行监察体制的不适应性

中国监察体制经历了一个发展过程。新中国成立初期，政务院曾设有人民监察委员会。1954年9月，政务院改为国务院，人民监察委员会改为监察部。1959年4月之后，由于种种原因，监察部被撤销。改革开放之后，全国人大常委会于1986年12月2日作出《关于设立中华人民共和国监察部的决定》，恢复并重新确立了行政监察体制。随后，在1987年，监察部及县以上各级行政监察机关相继建立并开始运转。根据当时的形势判断，“目前，违反党纪者有党的纪律检查委员会管，违反国法者有公安、检察、法院等政法部门管，违反政纪者却没有一个机关专司监察职能。这在依据宪法健全国家行政体制，充分发挥国家效能方面，是一个缺陷”[2]。在行政监察机关恢复并重新确立的初始，其职能具有专门性，重在履行监察职能。1992年10月，纪检机关与监察机关实行合署办公，共同履行党的纪律检查和政府行政监察两项职能，这种管理体制一直保持至今。随着反腐败的深入，现行监察体制已越来越不能适应工作需要。

国家监察体制是反腐败必不可少的制度设计，一个健全完善的国家监察体制是有效开展反腐败的制度保证。国家监察体制改革是超越体制困境的现实策略。现行监察体制面临着体制压力，体制压力既是结构性的，也是功能性的。“从实际情况看，影响反腐败成效的问题主要是，反腐败机构职能分散、形不成合力，有些案件难以坚决查办，腐败案件频发却责任追究不够。解决存在的问题，必须依靠改革和制度创新。”[3]出现这些问题，与监察机关运行机制滞后是相关的。另外，从国际反腐实践来看，独立的反腐败机构是国家廉政体系的制度支柱之一[4]，在反腐败中发挥着监督、惩处和预防等作用。当前，中国反腐败机构具有多样性，包括党的纪检机关，行政系统的监察机关、审计机关、预防腐败机关以及检察系统的反贪部门、反渎部门、预防职务犯罪部门等。这些反腐败机构各有其职能特点，但又陷入“机构职能分散、形不成合力”的困境。

（二）结构性改革压力

在结构性压力方面，根据《中华人民共和国行政监察法》（以下简称《行政监察法》）的规定，“国务院监察机关主管全国的监察工作。县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作，对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主”。“监察机关作出的重要监察决定和提出的重要监察建议，应当报经本级人民政府和上一级监察机关同意。国务院监察机关作出的重要监察决定和提出的重要监察建议，应当报经国务院同意。”在这种体制下，行政监察机关直接受同级政府的领导，地方政府容易因地方保护主义而干扰、干预监察机关的工作，监察机关难免受到其他政府部门的牵制而难以开展工作。另外，政府领导对行政监察案件的态度往往也会影响监察机关的权力行使。结构性压力让现行监察机关陷入多头管理和领导的窘境，难以完成法律所赋予的监督职责和任务。

从监督地位来说，国家权力机关的监督最具权威性，处于主导地位。监督权是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的重要职权。加强人大监督，是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的必然要求。人大监督依法行使监督权，可以促进“一府两院”依法行政、公正司法。但受结构性因素限制，现行监察机关隶属于政府部门，难以对“一府两院”实行有效监督，更无法成为人大监督的具体化和延伸。现行人大监督还存在着监督弱化、监督不力、监督效果不明显等突出问题，具体表现为人大及其常委会在行使监督权时，较多采用听取汇报、审议、执法检查、视察等程序性的手段，对于质询、特定问题调查、罢免等刚性监督手段运用较少。人大及其常委会的监督范围有限，往往限定于对本级“一府两院”及其选举、任命的国家机关工作人员，而对其他政府部门的监督不够。

基于此，除了强化人大监督权本身的运行外，还必须借鉴国际社会的通行做法，在国家权力机关内部设立一个专门的监督机关，由它来承担和行使人大监督权。国家监察体制改革无疑是强化人大监督的必由之路。监察委员会将改变现行人大监督“有权无能、有权无效”的现状，变间接监督为直接监督、变同体监督为异体监督，从而强化国家权力机关及其监督权的权威性，进而推动国家权力机关的改革。

（三）功能性改革压力

在功能性压力方面，根据《行政监察法》的规定，现行监察机关具有执法监察、廉政监察、效能监察以及政务公开工作、纠正损害群众利益的不正之风等职责。具体而言，包括检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题；受理对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为的控告、检举；调查处理国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为；受理国家行政机关公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予处分决定的申诉，以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉等。监察机关拥有检查权、调查权、建议权、决定权和其他一些权力。具体而言，监察机关可以对监察对象遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题进行检查；对监察对象违反行政纪律的行为进行专门的调查核实；向被监察部门和人员提出处理问题及改进工作的建议；向被监察部门和人员作出处理决定。但在实际工作中，由于行政监察范围过于广泛、行政监察运行缺乏透明度，除了执行中央专项治理要求外，监察机关实际只履行受理申诉和举报等职责，而对法律执行、政策落实、政令畅通等事项缺乏有效监督。并且，现行监察机关过多承担了与其职责无关的事务，以致主要职责不清，产生监督越位或缺位问题。

要化解以上这些体制性压力，有必要结合大部制改革思维进行改革，要改变现行反腐败机构的隶属地位，整合不同的反腐败职能，使之成为一个集中统一、权威有效的反腐败机构，由单独一个机构综合履行监察职权。要协调党的纪检机关与监察委员会的关系，使之对所有公职人员形成监督全覆盖，包括中国共产党机关、人大机关、行政机关、审判机关、检察机关、民主党派机关、工商联机关的公务员，国有企事业单位、群众和自治组织的管理人员以及其他依法行使公共职务的人员等。

二、国家监察体制改革：政治改革突破口

“政治改革是政治实践的重要形式。与政治革命不同，政治改革是以现存政治制度的基本框架为前提，通过政治体制和政策体系的调整与革新，来提高政治权力实际效能的政治实践活动。”[6]在中国特定的话语体系中，政治改革一般等同于政治体制改革。根据改革试点方案，国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，即国家监察体制改革也是政治改革的重要内容。

根据理论和实践总结，改革开放以来，政治改革突破口的选择大致有以下观点：一是党内民主，认为党内民主能够触及政治体制的核心[7]。二是基层民主，认为基层民主建设为政治体制改革提供了广泛的参与主体和坚实的人力资源基础[8]。三是司法改革，认为司法体制改革有助于政治体制改革的平稳进行[9]。除以上代表性观点之外，还有人提出把领导体制民主化、政府机构改革、干部人事制度改革、公共预算制度改革、政府管理体制改革、财税体制改革、建立人大旁听制度等作为政治改革的突破口。在改革进入攻坚期和深水区后，人们更加关注中国政治改革会走向何处、关注政治改革如何与经济发展相适应等问题，所有这些思考都要求在既有改革路径基础上选择新的发展方向。

选择政治改革的突破口，必须围绕改革所要解决的权力结构问题和所要实现的政治发展目标，采取一些必要的改革原则[10]：比如联动性原则，即作为政治改革突破口的内容，必须能起到“牵一发”而“带全身”的功效；风险较小原则，即不会影响政治稳定和发展，且推进起来阻力不大；相对独立性原则，即不被更深层的问题所牵制而能够单独突破。这些原则对于政治改革突破口的选择都是必要的。把国家监察体制改革作为当前政治改革的突破口恰恰满足以上这些原则，由这些原则产生相应的改革优势。

（一）联动优势

政治改革是涉及各个方面改革的整体工程，在这个整体改革过程中，权力结构、权力关系和权力配置是核心问题。近年来，基层政府所进行的改革探索，主要集中于微观层面上的权力结构调整，比如“一把手”不直接分管人财物重要事项、权力清单制度等。客观地说，这些改革探索尚未完全触动整个权力结构、权力关系和权力配置体系。政治改革是对旧有权力结构体系、权力关系规范、权力配置格局的变革性重构，旨在改变权力过于集中的现状，强化对权力的监督与制约。在联动性方面，国家监察体制改革具有实质性，涉及国家权力监督制约体系和运行机制的重构。国家监察体制改革到位后，各级监察委员会将成为一个独立的监督组织，专门履行监督执法职责、行使监察权，让监察权从现行行政系统的束缚中独立出来，形成行政权、司法权、监察权相互独立又相互协调的关系以及国家政权结构新形态。这样，将改变监察权受制于被监督对象甚至受被监督对象领导和干预的现状。因此，不能把国家监察体制改革简单地理解成提升监察委员会的政治地位，要看到，国家监察体制改革不是对旧有政治体制的外围突击，而是实行内部突破，先配置权力资源，再调整权力结构和关系，进而改变旧有的政治运行方式。

（二）风险较小优势

改革开放以来，中国政治改革已经从最初的艰辛探索过渡到稳步推进和逐步深化。进入战略机遇期，政治改革比其他任何改革都要困难和复杂，“政治体制改革的内容现在还在讨论。这个问题太困难，每项改革涉及的人和事都很广泛，很深刻，触及许多人的利益，会遇到很多的障碍，需要审慎从事”。“政治体制改革很复杂，每一个措施都涉及千千万万人的利益。”[11]中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，政治改革必然要涉及改进党的领导问题。党的领导主要是政治、思想和组织领导。改变权力高度集中的领导体制，防止专断权力和个人凌驾于组织之上，仍然是新的历史条件下推进政治改革躲不开也绕不过的任务。在新时期，应着力提高党的领导水平和执政水平，推进党的领导的规范化和制度化，通过制定大政方针、提出立法建议、推荐重要干部、进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能。国家监察体制改革一方面让国家政权机关拥有专门的监督组织，解决了党与国家政权机关的权力关系；另一方面通过合署办公体制，坚持党对各级监察委员会的领导，监察权仍属于党的领导范畴，党通过监察权实现对全部公职人员的监督管理。这样，既不避讳地触及政治改革的核心问题，又巧妙地提供了可行的解决方案，不仅没有削弱党的领导地位，反而提升了党的领导权威，革新了党的执政方式和领导体制。党对监察委员会具有领导关系，监察委员会在党的领导下，正确区分违反国法与违反党纪的行为界限，有利于实现监督执法与监督执纪的协调统一。纪检监察合署办公实际上可视为执纪与执法相结合的一种工作方式，为新时期探索党政职能分开、强化党的领导提供了借鉴。根据风险较小原则，国家监察体制改革与政治改革在改革策略上是一致的，坚持稳步的渐进改革方式，不会对现行政治体制和政治稳定造成冲击。

（三）相对独立优势

国家监察体制改革具有相对独立性，不会受到其他领域改革的限制，并且与之最为密切的纪检体制和司法体制已先行启动并取得成果，为国家监察体制改革提供了外部制度支持，包括纪检机关内设机构的调整合并、建立完善司法人员分类管理制度、检察官员额制改革等。在国家监察体制改革试点结束、改革全面推开前，需要修订《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》《中华人民共和国人民检察院组织法》《中华人民共和国刑事诉讼法》以及《中华人民共和国宪法》。“作为同样由本级人大产生的中央国家机关和地方国家机关，各级监察委员会的名称、产生方式、职权和工作原则等将来如果没有规定在宪法中，那是难以想象的，也会违背建设社会主义法治国家之基本要求。”[12]国家监察体制改革不仅会推动反腐败法的创制（国家监察法本身属于反腐败法范畴），而且会倒逼进一步健全完善国家法律体系，让国家监察体制改革成为法治反腐的推动力。

国家监察体制改革与其他领域改革一样离不开特定的改革资源支持。国家监察体制改革所需的改革资源包括：思想性资源、规范性资源和环境性资源。思想性资源能让国家监察体制改革在意识形态方面获得合法性，能让作为第一行动主体的中央决策层、作为第二行动主体的试点地区以及社会公众对改革达成共识，共同推动改革的深入。规范性资源能让国家监察体制改革冲破部门利益和地方保护主义，把不同部门和领域的权力收上来，对相关组织的人员进行转隶，让权力结构和利益关系纳入规范化和制度化轨道。环境性资源能让国家监察体制改革获得实践经验和方法借鉴，获得制度移植和政策创新的能力。从目前实践情况来看，国家监察体制改革已具备这些改革资源。可以说，国家监察体制改革已触及中国政治改革的核心，包括政治制度、政治关系和政治观念，随着试点推进以及相应法律规范的建立实施，将会进一步撬动整个政治发展格局。

三、国家监察体制改革的实践特征

国家监察体制改革试点已进入实质性阶段，此项改革的决策和执行过程具有鲜明的实践特征。

（一）政治权威的主导模式

国家监察体制改革是政治权威主导的成果。这里的政治权威主体主要表现为三个层次：一是中央政府的权威；二是执政党中央的权威；三是执政党和国家最高领导人的权威[13]。在中国政治改革过程中，执政党是核心的政治权威力量，主导着政治改革的性质和方向，决定着政治改革的进程和水平。经过法定程序，使党的主张变成国家意志，是强化党的领导的内在要求，也是实现政治改革的重要途径。这是由中国特定的历史发展和政治逻辑所决定的。政治权威是国家监察体制改革的第一行动主体，主导了整个改革决策、目标设定和政策选择，为改革提供了最基本的发展动力。国家监察体制改革所面临的问题与常规意义的政治改革一样，都是对现行权力结构和利益关系的重新调整，必然要触动相关利益主体的利益，若处理不当，可能引起各种社会质疑和反对。从改革内容来看，国家监察体制改革涉及监察权力结构、检察权力结构、预防腐败权力结构的调整，与此相关，涉及这些部门工作人员的根本利益。如何统一思想，形成反腐共识，离不开政治权威加以引导和协调，赋予改革正当性并选择一条正确的改革路径。特别是政治权威必须调配所有相关的改革资源，优先配置给国家监察体制改革，让国家监察体制改革率先进入政策议程。

政治权威的政治立场和价值取向决定了国家监察体制改革方向和顶层设计。国家监察体制改革之所以能够进入试点议程，其关键在于政治权威对国家监察体制改革本身的关注。政治权威的意志和创新意愿直接决定国家监察体制改革的方向，这样一种主导模式具有纵向推进、试点推广和利用已有改革资源推进改革等优势。十八届中央纪委六次全会提出，“要健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”，并要求研究修改《行政监察法》，建立覆盖国家机关和公务人员的国家监察体系，使党内监督和国家监察相互配套，依法治国和依规治党相互促进、相得益彰。十八届中央纪委七次全会强调，“要积极稳妥推进国家监察体制改革，加强统筹协调，做好政策把握和工作衔接”。“扎实推进监察体制改革，完善党和国家自我监督。”据公开报道，中央政治局、中央政治局常委会和中央全面深化改革领导小组先后6次专题研究，审议通过改革和试点方案；成立中央深化国家监察体制改革试点工作领导小组，由全国人大常委会作出相关决定，在北京市、山西省、浙江省部署开展改革试点[14]。

（二）“试点政治”的改革方式

政治权威决定了国家监察体制的改革方式。“试点是改革的重要任务，更是改革的重要方法。试点能否迈开步子、蹚出路子，直接关系改革成效。要牢固树立改革全局观，顶层设计要立足全局，基层探索要观照全局，大胆探索，积极作为，发挥好试点对全局性改革的示范、突破、带动作用。”[15]试点政治是中国政治运行的一种特殊表现形式，契合了中国政治改革的渐进性和合理性。消除不确定性是“试点政治”的重要特征。试点通常是政治、经济和社会改革计划发展的先期步骤，它强调特定的因素与预期效果之间的关系[16]。从中国改革来看，一些重大改革包括经济改革、医疗改革、教育改革、税制改革等都是采取先试点后推广方式进行的，这种改革方式可以消除不确定性，特别是政策后果的不确定性。局部性的试点符合中国特定的国情和政策规律，可以在有限理性、知识不足、信息不足的情况下随时修订改革内容和调整改革节奏，避免出现重大失误和陷入某种陷阱，有效化解可能出现的危机。在实践中，一些好的政策初衷受具体条件和外部环境限制并不一定会产生正面的政策后果，甚至会引起负面的政策评价和意想不到的政策影响，严重的还会使整个政策失去公信力。

国家监察体制改革既然是一项重大的政治改革，那么有必要尽量降低其改革的风险。试点政治一方面可以选择合适的国家监察体制改革地区，由这些地区提供改革经验，减少后期其他地区改革的成本；另一方面可以进行“试错”，对改革过程中可能出现的不确定性问题提出解决方案，这些方案完全可以供推广阶段其他地区采用。根据改革试点决定，在北京市、山西省、浙江省及所辖县、市、市辖区设立监察委员会，行使监察职权。国家监察体制改革在这些地区的试点将为全国其他地区和国家层面监察体制改革提供经验。这些试点地区的确定，本身是试点政治运行的结果，同时也是政治权威决策的结果，体现政治权威对试点政治策略的运用。更重要的是，试点政治具有协调性，可以把政治权威的改革意愿和政策意图转化成具体实践，协调解决改革试点中出现的合法性问题，避免试点对现行法律体系的冲击。

（三）“于法有据”的改革要求

改革于法有据，是新时期推进各项改革的基本要求，更是国家监察体制改革的政治要求。在相关法律规定尚未进行修订的情况下，能否让国家监察体制改革在法律框架范围内进行是一个现实问题。换言之，国家监察体制改革既要突破现行个别法律内容的具体规定，又要使整个改革试点具有法律依据，不能让改革本身超越法律的界限。客观地说，一方面国家监察体制改革不能随意地违反现行的法律规定，包括行政监察法、相关组织法等内容甚至宪法的具体规定，另一方面，国家监察体制改革试点必然会挑战现行的法律体系，进而助推立法程序的启动，这两者之间的矛盾对国家监察体制改革本身构成制度压力。能否突破这个压力限制，直接关系国家监察体制改革到底能够获得多大的行为空间。

“改革要于法有据，但也不能因为现行法律规定就不敢越雷池一步，那是无法推进改革的，正所谓‘苟利于民不必法古，苟周于事不必循旧’。”[17]“对实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权，既不允许随意突破法律红线，也不允许简单以现行法律没有依据为由迟滞改革。”[18]按照这个思路，国家监察体制改革每个时期都要体现人民代表大会制度的权威性。全国人大常委会根据法定职权，对北京市、山西省、浙江省三地的国家监察体制改革作出特别授权，暂时调整或者暂时停止适用《中华人民共和国行政监察法》，《中华人民共和国刑事诉讼法》第三条、第十八条、第一百四十八条以及第二编第二章第十一节关于检察机关对直接受理的案件进行侦查的有关规定，《中华人民共和国人民检察院组织法》第五条第二项，《中华人民共和国检察官法》第六条第三项，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第五项关于县级以上的地方各级人民政府管理本行政区域内的监察工作的规定。其他法律中规定由行政监察机关行使的监察职责，一并调整由监察委员会行使。如此，通过最高权力机关决定的形式，全国人大常委会赋予国家监察体制改革试点的合法性地位，各个试点地方的人大也出台相应的具体措施让整个试点改革于法有据。可以看出，国家监察体制改革是党的权威和国家权威共同决策的成果，是在依法治国前提下进行试点的。

四、国家监察体制改革的实践方向

国家监察体制改革作为一场深刻的政治改革，是一个长期的、动态的过程，需要随着中国政治发展而不断深化。中国正处于大变革时代，各个领域改革需同时推进，国家监察体制改革作为其中重要一项，需要相关领域改革的配套支持。“必须坚持全面改革，在各项改革协同配合中推进。改革开放是一场深刻而全面的社会变革，每一项改革都会对其他改革产生重要影响，每一项改革又都需要其他改革协同配合。要更加注重各项改革的相互促进、良性互动，整体推进，重点突破，形成推进改革开放的强大合力。”[19]这决定了国家监察体制改革不可能单兵推进，必须与其他相关领域改革形成协同推进局面。国家监察体制改革可以为其他领域改革提供保障力，其他领域改革可以为国家监察体制改革提供支持力，国家监察体制改革需要从其他领域获得改革策略，拓展改革思路，更好地融入整个改革格局。

（一）实现国家监察体制改革的适应性

国家监察体制改革具有适应性特点，在政治改革渐进的同时，国家监察体制改革既不能脱离政治改革的规律和发展方向，又要主动适应政治改革的目标、任务、步骤和策略等要求。适应性是衡量国家监察体制改革成效的过程性标准。因此，国家监察体制改革要提升适应性能力，与中国传统监察制度价值相适应，与人大、检察机关、纪检机关等运行机制相适应，让监察委员会真正成为一个实体性的权力组织。

中国古代监察制度经历了一个发展过程。它起源于周朝，兴于秦汉，隋唐时期更加完备，明清时期一直延续。中国古代监察机构从御史台到都察院，相对于行政机构来说是独立的，御史监督各级官员，不受行政管辖，御史劾奏不受任何机关的限制；监察官是监察制度的主体[20]。这些传统监察价值虽然受王权体制限制存在诸多缺点，但其为民请命、伸张正义、惩治贪腐的精神却是为社会公众所认可的。国家监察体制改革要善于吸收中国古代监察智慧及合理做法，提升社会公众对监察机构的政治认同与心理期望。

监察委员会由人民代表大会产生并对其负责，委员会主要领导成员和委员由人民代表大会选举或者常委会任命，要主动接受人民代表大会的监督，人民代表大会有权质询或罢免委员会成员。人民代表大会有权通过听取和审议报告、制度备案、个案指导等方式对监察委员会实施监督。

检察机关反贪、反渎、预防职务犯罪部门转隶到监察委员会后，监察委员会不会削弱检察机关的侦查权、批捕权、公诉权的行使。监察委员会应对涉嫌犯罪人员依法调查完毕后及时移送检察机关处理，仍由检察机关提起公诉。应当严格划分监察委员会和检察机关的权力边界，做好权力衔接工作。与此相适应，监察委员会需进一步规范立案审查、案件审理、案件移送等程序，要厘清与检察机关的权力划分和职能分工，避免出现职责冲突问题。

监察委员会要与纪检机关运行机制相适应。根据设计，监察委员会与纪检机关将保持合署办公体制，二者依法依纪对不同监督对象开展工作，相互分工，各有侧重。监察委员会与纪检机关要根据法定职责，实现监察对象与纪检对象的统一、监察行为与纪检行为的协调，理顺问题线索与案件查办的衔接、纪检人员与监察人员双重身份的管理。

（二）实现国家监察体制改革的自主性

国家监察体制改革有其特定的实践逻辑，其改革行动具有相应的自主性。自主性越高，说明改革的制度化程度越高。自主性要求国家监察体制不要受到外界因素的过度影响，能够解决改革自身所带来的挑战和问题。国家监察体制改革的成败，在很大程度上取决于能否建立一个统一高效的反腐败机构。实践表明，国际社会反腐败机构成功运行的基本条件包括：拥有独立地位、人员具有专业性、拥有广泛的权力以及能够保持可持续性[21]，每一个要素都至关重要。国家监察体制改革与其他领域改革的路径不一样，不是实现分权或下放权力，而是实现监督权的集中统一。这决定国家监察体制改革要先改变分散的权力结构，把分散于各组织的监督权力整合起来，再调整机构职能，进而实现新的机构、新的职能和新的权力的相适应。监督权配置可以说是国家监察体制改革的重心，关乎整个国家监察体制改革的目标实现程度。监督权配置主要体现为监察权的权威化和规范化，既表现为监督权的独立行使，也表现为监督权对其他权力的制约。根据改革试点决定，试点地区监察委员会履行监督、调查、处置职责，为履行职权，可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。经国际比较，监察委员会所拥有的权力资源在世界范围内是充分而全面的。比如权力最全面的反腐败机构当属香港廉政公署、新加坡防止贪污处，二者均拥有调查公共部门腐败权（Investigate Abuses in Public Sector）、调查私营部门腐败权（Investigate Abuses in Private Sector）、逮捕权（Make Arrests）、搜查和扣押权（Search and Seizure）以及行为监视权（Conduct Surveillance Operations）等权力[22]。与这些机构相比，监察委员会不直接参与调查私营部门的腐败问题，也缺乏行为监视权，但有相似职能的留置权。

国家监察体制改革必然会涉及并需要跟进解决组织结构和人员管理等具体设计问题。在组织结构方面，监察委员会要根据监督权的行使特点和程序要求设计内部机构，并使之能够相互制约、相互协调。有必要制定类似于《中国共产党监督执纪工作规则（试行）》的程序性制度，比如监察委员会监督执法工作规则，既要规范监督权力的运行，又要加强对委员会内部机构及其人员的廉政管理。要以监督、调查、处置职责为中心，根据工作规则和监督权的行使过程，科学设置监察委员会内设机构，比如预防部门、监督部门、受理部门、审查部门、审理部门、案件管理部门等，要明确各机构之间的职责分工和人员配置，形成机构之间相互衔接相互监督的工作机制。特别是要适应科技发展趋势，建立专门的信息支持部门，为监督和调查工作提供后台数据支持、调查情报分析、心理行为分析以及相关大数据收集等服务，并适时进行社会舆情分析，为管理层提供决策支持。对人员要实行分类管理，提出不同的专业知识、工作经历、业务能力等要求，实行监察官制度。担任监察官应当具备相应的政治思想条件、专业条件和资格条件，比如要求具有法律专业、会计专业、审计专业、工程管理专业等知识或工作经验，初任监察官要取得国家统一法律职业资格等。

国家监察体制改革要实现中国本土性资源的现代性转化，着力建立一个具有中国特色的权力监督和制约体系。中国国家权力机关的运行机制不同于其他国家，同样，由之产生的监察委员会的运行机制也会不同于其他国家的反腐败机构，包括议会主导模式的反腐败机构。国家监察体制改革深深地嵌入中国政治体制，其实践方式和方向不可能脱离中国政治“母体”，也正是这个“母体”赋予其特有的改革资源和政治优势。下一步，关键要看国家监察体制改革能否在试点探索的基础上形成自主能力和制度自信。