租购同权的现实意义和实现可能

文/郭伟明

租购同权的现实意义和实现可能

文/郭伟明

近期，广州市在发展住房租赁市场的有关规定中提出了租购同权，引发社会各界强烈关注。在租、购市场现状不平衡的情况下，租购同权触及了问题本质，但是，租购同权能否从根本上改变市场发展走向，值得深入研究。

一、提出租购同权的背景

长期以来，住房销售市场和租赁市场严重不对等，住房租赁市场供应主体发育不充分、市场秩序不规范、法规制度不完善等问题较为突出。去年5月，国务院办公厅出台《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》，提出了发展住房租赁市场的一系列措施。去年12月中央经济工作会议强调“房子是用来住的，不是用来炒的”，给炒买炒卖住房者释放了强烈的警示信号。今年以来，住房城乡建设部起草的《住房租赁和销售管理条例》面向社会公开征求意见，进入立法程序，住房城乡建设部等部门联合印发了《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》，要求在人口净流入的大中城市，加快发展住房租赁市场，有12个城市被列入首批住房租赁试点，其中就包括广州。由此可见，积极发展住房租赁市场是大势所趋，广州在此背景下提出租购同权，就是要破解住房租赁的桎梏，为发展住房租赁提供政策支持。

二、租购同权的涵义分析

广州市在《关于印发广州市加快发展住房租赁市场工作方案的通知》中，将租购同权表述为“赋予符合条件的承租人子女享有就近入学等公共服务权益，保障租购同权”，并对就近入学的范围和条件作了规定。由此可理解广州版的“租购同权”主要指保障承租人的公共服务权利，其中重点是就近入学的权利。有关就近入学的规定是：“具有本市户籍的适龄儿童少年、人才绿卡持有人子女等政策性照顾借读生、符合市及所在区积分入学安排学位条件的来穗人员随迁子女”这三类人员可由居住地所在区教育行政主管部门安排到义务教育阶段学校（含政府补贴的民办学校学位）就读。但是其中的一些操作细则，还需要在市教育局牵头的情况下，由各区教育行政主管部门制定。

住房的权益可以分为狭义和广义两个方面。狭义上来说，住房权仅指占有、使用、收益、处分的物权，不涉及住房以外的权利。广义上来说，住房除了物权，还与人们社会生活息息相关，会带来一系列的衍生权利，比如说基本人权，即每个人都有得到基本居住资料的权利，这一点已经写进了联合国公约。住房衍生权利中居住人享有的公共服务权利，本来与住房的物权、经济权利相独立，然而住房由于其固定性和区位性，往往被作为管理部门评判居住人是否享有某种公共权利的依据或标准，比如说入学资格的取得需要家庭提供住房证明，实际是在住房上捆绑了公共服务的权利。只有在住房存在时，其居住人才能享有公共服务权利。

广州的政策规定来源于实践，试图从租、购市场纠偏的角度，把仅附着于产权住房的公共权益剥离出来，使租房者同样能享受住房所在地政府提供的就近入学等权益，还归公共服务均等化享受的本原。因此，租购同权应明确以下概念：一是租购同权，“同”的应是公共服务的权利，特别是享有所在地区入学机会的权利，而不能把同权看成是租、购所有权利的完全等同，实际上，由于租、购经济形态的不同，所带来的收益权必然是不相同的；二是目前在很多领域，租、购房的差别正在消失，特别是在市场经济提供的服务方面，比如餐饮、理发等，不存在差别对待问题，公共服务中的交通、医疗等内容也排除了竞争性和排他性，做到了提供无差别的公共产品，但是部分地区义务教育资源的稀缺性，使现实情况下租房与买房存在很大差别，无疑不利于房地产市场的发展和政府公共服务职责的落实，因此，从涉及多方面的公共服务权利来讲，广州特别点出就近入学这个居民关心的热点，作了重点突破；三是同权仍在实践探索阶段，从广州的文件效力可以看出，作为一个地方的规范性文件，不可能从根本上改变租、购两种方式的根本权利，而且同权是有条件的，在租房者和购房者的利益相冲突时，需要研究如何平衡和协调，所以一些具体细则仍在制定当中。

三、各地租购同权的实践探索

公共服务权利作为一种公共产品，是由政府提供、具有非竞争性和非排他性的产品，每个公民均应享受，不应因为拥有住房的形式不同而受到差别化对待。可以想见，住房产权的取得是由经济实力决定的，如果只有富人才能买房，并且因此获得优质的教育等公共服务资源，则不仅会造成贫富的代际传递，形成社会不公，而且会异化房地产市场的发展，使学区房等市场畸形发展，最终既损害当代人的利益，也损害后代人的利益。目前一些地方已经在探索破除附加在住房上的一些不合理因素，主要做法有以下两种。

（一）明确租房即可享受入学等权益

以部分省市规定来看，非本地户籍家庭租房并符合一定条件即可享受属地政府提供的公共服务，见表1。

这种方式通过直接规定，明确了就近入学等权益，在细则出台的情况下，操作性比较强，能很快落实，但承租家庭享有的公共服务权利的具体种类受到了限制，一些未列入规定的权利，近期无法落实。

（二）通过落户间接实现公共服务权利

新修订的《无锡市户籍准入登记规定》规定，租住经房产管理部门办理租赁登记备案的合法租赁住宅，同时具备参加无锡市城镇社会保险，申领(签注)《江苏省居住证》均满五年(宜兴为均满三年)条件的，准予本人、配偶和未成年子女来锡落户。

省/市 居住证等证明 其他条件 公共服务权利 依据持有人才绿卡以监护人租赁房屋所在关于印发广州市加快发展住房广州或符合积分入地作为唯一居住地且房享有就近入学等公共服务权益 租赁市场工作方案的通知学条件屋租赁合同经登记备案享受义务教育、基本公共就业服务、武汉市关于开展培育和发展住武汉 居住证 ——基本公共卫生服务和计划生育服务、房租赁市场试点工作的实施意法律援助和其他法律服务等国家规定见（征求意见稿）的基本公共服务郑州 居住证 办理住房租赁登记备案 —— 关于进一步推进郑州市住房租赁试点工作的意见山东 居住证 —— 享有义务教育、医疗等基本公共服务 关于进一步加强房地产市场调控工作的通知在就业扶持、住房保障、养老服务、沈阳 居住证 ——社会福利、社会救助、居委会选举、沈阳市住房租赁试点工作实施人民调解员选聘以及随迁子女入学、方案参加中考等方面，享受公共服务成都 居住证 房屋租赁合同经登记备享受公积金、义务教育、医疗卫生等成都市开展住房租赁试点工作案基本公共服务的实施方案

这种方式使租户享受的公共服务受益面更宽，因为目前各项公共服务基本与户籍是绑定的，能实现落户，即意味着能享受住房所在地的各项公共服务，不再存在差别对待情况。但是落户的条件一般会更严，对于当地的牵涉面更大，比如涉及政府管理机构人员编制及经费和户籍挂钩，增加户籍人口会给属地带来很多社会管理成本，因此，地方政府操作上更为谨慎。展。显然这是不现实的，或者说不是马上能实现的。租、购市场结构的形成不是一朝一夕的，其原因也是多方面的，比如国人传统的置业观念、结婚买房观念等。国务院办公厅出台的《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》，针对主要问题提出了培

四、租购同权的政策效果分析

租购同权概念提出后，受到各方的热切期盼，一些媒体将之与降低房价、入读名校等愿望联系起来，而另一些声音则保持了相对冷静。我们需要理性分析“租房上名校”等提法的准确性和实现的可能性。

（一）同权就能发展租赁市场？

一些媒体以“重磅”、“楼市变天”等标题吸引眼球进行报道，似乎租购同权能马上实现住房市场结构的良性调整，推动住房租赁市场的快速发

育市场供应主体、鼓励住房租赁消费、完善公共租赁住房等多种措施，文件出台了大半年，仍需加强推进，以观成效，何况购租同权只是地方的一项举措。从发展租赁市场的角度来说，至少有三个方面需要同时着力：一是消除发展租赁市场的阻碍因素，比如针对黑中介等问题，要加大治理力度；二是提高租赁住房的吸引力，比如政府加大政策支持和服务，提高租赁住房的便利性；三是加强宣传和引导，稳定租房信心和发展租赁市场的预期。因此，完善在公共服务权利方面的政策措施，有利于进一步支持和发展住房租赁市场，进一步完善相关制度机制，但不是凭此一项措施就能马上改变现状。

（二）发展租房就能降房价？

租房市场和销售市场在一定程度上存在此消彼长的关系，但不是简单地此消部分完全转移到彼长部分，两部分的市场需求严重不对等。提高租房的吸引力，并不意味着购房就失去了吸引力，在目前一二线城市销售市场供需严重失衡的情况下，即使转移一些购房需求，仍有大量的购房需求存在，住房销售供需矛盾一定程度上还存在，房价不会因此立即下降。而且，住房销售价格由住房的投资投机需求、货币供应、经济发展结构和水平等多种因素所决定，因此，发展租赁市场不能放松对销售型商品住房的管理，仍须从金融、土地、城镇化、立法等方面建立长效机制，促进房地产市场平稳健康发展。

（三）租房就能入读名校？

对于大多数公共服务来说，居民能共同享受而不存在互斥、竞争状况，因此感受不到公共资源的稀缺性，比如基本养老保障、就近看病、社区救助等。在很多地方，租房居民一样享受居委会等基层组织提供的各项服务。但是，像优质教育资源等公共服务，由于存在稀缺性，只能算是准公共服务产品，在分配过程中，必然存在是否能享受、按什么规则排队的问题。原来租购不同权，只有符合条件的有房屋产权的居民子女才能入学，现在是否能打破限制，让租房家庭子女也同样入学？目前广州的方案还未进一步细化，但经报道，深圳、武汉等地已明确提出，当学区生源超过招生计划时，仍需按户籍、房屋产权、租房等规则进行排序，一般来说，既拥有本地户籍又拥有房屋产权的属于第一序列，拥有本地户籍或当地房屋产权的为第二、三序列，仅有居住证明和租房合同在入学机会上被排到了最后。

在不考虑户籍等其他因素的情况下，面对购、租房两种状态，解决稀缺资源分配有两种思路：一是仍沿袭排序思路，租房家庭排在购房家庭之后；二是按无差别思路，通过摇号等随机方式确定入读机会。从政策可操作性来说，采用摇号的随机法存在一定阻力，因为原有的政策惯性已使大部分人有了预期，如果让租房家庭入读名校，而购房家庭未能入读，可能引起购房家庭的不满，房屋产权人可能会通过惜租、毁约、提高租金等方式来干扰此项政策。因此，“租购同权可读名校”存在多种障碍，在入学紧张的区域，很难仅仅通过租购同权这一项政策就达到理想的管理目标。

五、租购同权的实现思路

（一）加快国家立法和地方制定配套政策措施

在现行条件下，住房租赁的立法层次较低，立法滞后，现有的一些规定不适应租赁市场发展的需求，需要加快立法步伐。住房市场涉及面广，在涉及公共服务权利等其他领域时，需要就住房问题协调好与其他法律法规的关系。由于新的法律法规可能改变原来的一些利益分配格局，立法过程中，应综合考虑群众感受，既要照顾好承租家庭，给予其更多扶持政策，也要解决好改变原有政策惯性带来的群众接受度问题。另外，由于城市之间特别是人口流入城市和人口流出城市之间的发展定位不同，统一立法应考虑差异性，各城市应根据实际情况，制定相应的配套政策措施。

（二）加强部门协调和服务管理思路的改变

住房竣工交用后，政府管理部门应树立“三个转变”思想，加强部门间的联动和协同，使入住家庭的公共服务需求得到满足：一是从管房向管事转变，即工作着眼点从住房的建设管理向入住家庭的事务管理转变，原来主要考虑住房建设的质量、安全等问题，现在要考虑入住家庭的子女上学、就医、养老等问题；二是从管理向服务转变，在房屋建设阶段，主要针对建设、设计、监理等单位实行监督管理政策，住房竣工后面对的对象变成了居民，应加强服务，从群众需求出发，制定政策，完善措施；三是从线性向综合转变，在建设管理过程中，主要针对具体问题去想方设法解决，问题与解决方案大多是一一对应的线性关系，进入服务阶段后，由于不同阶层、不同对象的诉求不同，涉及人文社会学的问题，不能简单地用谁是谁非的思路管理，比如租、购房屋居民子女上学的诉求矛盾，应从多方面想办法，多措并举，综合施策，尽量扩大优质教育资源总量，不断提高优质教育均衡化水平，这才是解决问题的根本之策。

（三）将市场管理寓于服务居民之中加以协调发展

毋庸讳言，发展住房租赁市场是系统工程，需要国家和地方从土地、金融、税费等多方面提供支持政策，服务和支持是主要方面，然而也要看到，由于租赁市场的长期滞后，一些基础性的建设工作亟待加强。在政府提供各项优惠措施的同时，也应加强市场管理，树立租赁双方守法、合理合规的观念，维护租赁市场的协调、有序发展。比如一些地方要求承租家庭申请就近入学，必须申领居住证等证件，并且一套住房应有相应的学习年限，即一套住房占用小学6年、初中3年，这样就避免了一些人借用租房政策漏洞，频繁占用学位牟利的情形。另一些地方要求享受优惠政策的家庭将租赁合同进行备案。关于租赁合同备案的规定早已有之，但由于缺乏配套政策，租赁双方均没有动力去备案，现在正好借此机会，重新督促落实这一措施，这将有利于减少群租房，完善政府租赁信息平台，建立租赁人员和房源大数据库，对于发展住房租赁市场和提高政府服务管理水平具有重要的意义。