政治-行政二分的起源与国家治理现代化

李玉耘

(潍坊学院法学院，山东潍坊261061)



公共管理

政治-行政二分的起源与国家治理现代化

李玉耘

(潍坊学院法学院，山东潍坊261061)

(一)威尔逊的观点

(二)古德诺的观点

(三)怀特的观点

二、早期行政学家面临的困境：反国家主义传统与行政国家的出现

(一)反国家主义传统：有限政府

美国的行政思想只有在美国强烈的反国家主义传统的背景下才能得到理解。“国家主义”是一些鼓吹强化社会中的国家机构的主权和功能的学说和观念。“反国家主义”则相反，它是对社会中的这些中央政府机构表示敌视的学说和观念，它主张减少、限制甚至取消这些机构的活动及其功能。[13]美国宪法只字未提公共行政这种有效促进政府行为的要素，而是通过各种方式，制约公共权力，保护个人权利。美国政体是建立在严苛的加尔文宗教和洛克的自由政治观之上的，他们认为人性原本就是恶的，因此，没有人可以被长期委以权力，而是“野心必须以野心来对抗”[14]319，建立三权分立、相互制衡的政府体制。正如尼古拉斯·亨利所言，“美国公共行政传统所赖以生存的社会背景是独特的文化与智力两种力量的集合体。这些力量产生了美国公共行政传统，这一传统可以归结为一个词——制约”[15]。这种制约传统所导致的结果就是公共行政较少被作为一个专门性问题而得到关注。1831年，托克维尔游历美州大陆，非常吃惊地发现：“美国的公共行政管理，差不多全凭口述和传统进行。没有成文的规定，即使写出过一些，也像古代女巫写在棕榈树叶的预言，遇上一阵微风，就被吹走，消失得无影无踪……行政管理的不稳定性，已开始渗入人民的习惯……每个美国人都觉得这样合乎口味。谁也不打听在他以前发生的事情。没有人研究管理方法，没有人总结经验。收集文献本来十分容易，但也没有人收集。偶然落到人们手里的文件很少被保持下来……行政管理人员根本不互相学习……而且，他们在指导社会工作时，只凭自己积累的经验知识，而没有指导该项工作所必备的科学知识”[16]。在美国，虽然18世纪80年代的《联邦党人文集》已经谈到了公共行政问题，但是其后的近一个世纪里，很少有人对它进行关注。

美国建国后的一百多年里，地理隔离、很大程度上自给自足的乡村居民、没有重大的外部威胁、很少需要大规模的军队或社会服务、拓荒精神以及没有工业革命等，强化了国家不仅是邪恶的而且是没有必要的观念。美国社会学家西达·斯考切波可能最恰当地描述了这一奇特的状况：“早期的普鲁士与其说是一个拥有军队的国家，不如说是一个拥有国家的军队；同样地，早期的美国与其说是一个拥有邮局的国家，不如说是很受一个正在成长的国家欢迎的邮局”[17]。除此之外，美国制约公共行政的传统，也限制了政府行政职能的扩张和发挥。因此，在早期，美国的政策制定权掌握在国会手中，而政策执行主要依靠法院完成，行政处于一种弱势的地位。即使到了19世纪中后期，美国国家治理结构的核心依然是早期的有限政府和后来发展起来的政党政治。

这种反国家主义传统不仅导致美国的公共行政实践发展缓慢，国家行政能力滞后，而且也使得美国的公共行政学姗姗来迟，远远落后于欧洲大陆。

(二)行政国家的出现：积极行政

19世纪70年代以后，在第二次工业革命的推动下，美国迅速实现工业化，取得了前所未有的经济繁荣：从一个农业社会快速变成一个工业社会，以农业和手工业为主的资本主义经济迅速变成以大公司为核心的公司资本主义。与之相伴随的是城市化和移民潮，美国迅速地由一个乡村社会转变为一个城市社会。同时，随着社会的发展，财富不断集中，社会公平问题凸显，以及伴随工业化和城市化而来的城市问题、环境污染、资源浪费、食品安全等难题，迫切需要政府出手解决。而当时的政府还保持“制约”的传统，仍然奉行有限政府的理念，实行自由放任的政策，并由政党分赃带来大量的腐败问题，不仅不能解决社会发展存在的问题，反而成为社会问题的一部分。

为此，19世纪末20世纪初，美国掀起一场进步主义改革运动，建立积极行政的政府以应对拓疆时代的结束、大量移民的涌入，以及快速工业化和城市化所带来的贫富分化、环境污染、资源浪费和劳资冲突。经过进步主义运动之后，美国国家的治理结构发生了重大的变化，政策的执行权由法院转移到行政部门，行政部门的职能和规模不断扩张，行政的自由裁量权也不断增长，行政部门对专业人士的需求不断增加，开始走向行政国家。人们对政府的理解也发生变化，政府管得越少就越好的理念逐渐被积极行政的理念所取得，人们开始向政府或官员寻求各种帮助，要求政府解决社会问题，为公众提供公共服务。一个英国学者就总结到：“行政部门的权力在不断增长，因为国家已经放弃了原来的角色，用洛克的话说，作为一个守夜人，从严格意义的上讲，仅仅作为一个正义的分配者。而现在国家行动的理论依据是个人和社会的善可以通过社会理性和行动的过程来发现，并能够通过成文法很好的实现”[18]。 换言之，公共行政机关及其人员在当代政府过程中发挥重要作用，处在当代政治的核心地位，行政行为成为国家解决问题及其实现其目标的主要手段。[19]用怀特的话说，“公共行政已成为并继续是现代政府的核心问题”[20]。

随着经济和社会的发展，美国的公共行政开始得到发展，政府职能不断扩张，人员和机构数量不断增加，行政国家开始出现，但是政府实际行动能力并没有自然生长，正如威尔逊所言，“我们的政府如同一个身强力壮的小伙子一样，其机能已经得到发展，身材已经长大，但在动作方面却变得笨拙了。其精力和年龄的增长，都已和其所具有的生活技能不相适应。它得到了力量，但却不具备相应的行为。因此，跟欧洲诸国相比，虽然我们在机构发展的顺利和健康状况方面的优越性是很大的，但我们现在却面临着需要进行更加仔细的行政调整和需要具有更加丰富的行政知识的时刻”[5]203。反国家主义传统更多的是强调民主政治，以此来制约政府，而忽视行政能力的建构，这不仅没能为行政国家的发展提供有力支撑，反而成为行政国家发展的严重制约。所以早期行政学家希望对政治和行政做一区分，以此来强调行政的重要性。一方面，在实践上，这能够更好地加强国家的行政能力建设，使之具有足够的能力和自主性，既以较高水平来履行功能，又在根本上对民主的公民负责[21]；另一方面，在理论上，这能够更好地建立和发展公共行政学，产生出更多的研究成果，以便指导行政国家的发展，提升国家行政能力。

三、困境的破除：国家行政能力的提升

(一)文官制度改革：建立职业文官队伍

由于受基督教伦理的影响，美国独立初期，联邦政府把追求善作为基本目标；而为了实现善的目标，只能挑选道德高尚的人进入政府。由于当时没有制度化和法律化的机制，主要以个人好恶、亲属为标准，具有个人恩赐特征的人治色彩。而且，政府官员的选择标准往往考虑家庭出身门第和社会地位的限制，结果大部分官员来自社会上层[24]，造成精英政治的局面，更糟糕的是，形成了对公共职位具有所有权的想法，世代相传，官僚家族开始出现。

1829年，民主党领袖安德鲁·杰克逊上台，认为精英垄断和世袭政府管理只会导致官僚主义，甚至面临暴政的危险，与美国的共和信条向背，更不符合美国所追求的善的目标；并提出政府管理的民主化，要求国家公职足够的简单以至于适合所有的人，为一切想进入政府的人提供平等的机会，致力于打造一个平民政府。经过杰克逊的努力，改变了美国初期精英政治的状况，破除了对职位具有所有权的观念，突出了以民众参与为特征的民主政治。但是不曾料到，杰克逊的改革很快就蜕变为“政党分肥制度”，即国家公职应该属于在竞选中获胜者的战利品，竞选获胜者可以随意分配官职，给予曾经帮助和追随自己的人。不得不承认，将“政党分肥制度”应用到政府选官之中，对于改变精英世袭的状况，引入公众参与的成分起着一定的作用，但更糟糕的是造成政府官员素质低、政府效率低和政治腐败、社会风气败坏的局面，并没有达到政府的预期目标。正如赫伯特·西蒙所指出，“政党分肥制度实行的结果是，政府官员不能胜任，正式的法定组织被削弱，非正式的政治机器控制了政府；官员不对其职务负责，只对其政治领袖负责”[25]。《彭德尔顿法案》的起草者多尔曼·伊顿更是毫不留情地细数政党分赃的罪状：“第一，行政长官及其下属可以出于个人和党派的目的而使用任命权；第二，国会成员对这一权力的篡夺以及他们出于同样目的对这一权力的滥用；第三，党派头目、官员与管理者可以将他们不称职的宠幸者强塞进公职体系中，并利用他们来操纵大会、提名与选举；第四，通过政治献金对公务员劫贫济富，并使政党官员与政客阶层得以凌驾于民众之上；第五，不以功绩制为依据的晋升原则是对每一个称职官员的侮辱，它不可避免地破坏了行政体系内部充满活力与荣耀的竞争氛围；第六，事出无因的撤换取消了那些最合适的人申请职位的可能性，并将如此多的在职者变成了奴性的依附者”[26]。

正因为如此，自“政党分肥制度”的出现，美国政府的人事制度改革的努力就没有停止过。为了建立一个善的政府，美国继续探索并寻找解决之道。19世纪40—60年代，美国国会先后提出竞争考试、职位分类管理、建立职业文官制度的建议。由于政党政治家利用“政党分肥制度”作为选民和本党党员的利益诱导和利益回馈的方法，团结一致反对改革，因此，政府改革只是取得很小的进展，或者很快就销声匿迹。直到1865年，大多数公众仍然视“政党分肥制度”为恰当且相当有效率的，相反，文官制度改革经常更多地被视为“某种普鲁士的产物”，而不是某种民主的产物。[27]41到了19世纪80年代，文官制度改革开始出现转机，在短时间内发生了一连串的事件*第一件事是1881年7月2日的总统暗刺事件：一名男子为了得到政府官职，反复向总统请愿，因多次请愿未果而激怒，枪击总统詹姆斯·加非尔德，总统于9月18日身亡。这件事极大震动了美国社会，“改革分肥制度”的舆论直线上升。第二件事是1882年的共和党中期选举大败：在此前的很长时间里，共和党一直占据着国会多数党席位和总统宝座，这次中期选举大败使共和党意识到下次总统大选很可能败给民主党，于是决定制定公务员法，以此法限制公务员职位的人事更换，以利于共和党。，彻底改变了这种状况，改革的呼声和力量空前高涨，于1883年通过了《彭德尔顿法案》。该法案对文官制度提出三个要求：第一，竞争考试，强调政府录用官员时，必须通过竞争性考试，主要考察其能力和表现，而不是政治或其他因素；第二，职务常任，强调考试录用官员终身任职，不随执政党共进退；第三，政治中立，禁止文官参与政党政治活动。从《彭德尔顿法案》的内容可以看出，与“政党分肥制度”不同，它更加强调文官的功绩制、稳定性和独立性，确立了现代文官制度的基本原则。但是需要指出的是：第一，《彭德尔顿法案》的适用范围有限，只涵盖了华盛顿和联邦主要海关与邮政局的雇员，绝大多数职员都还没有被包含进来——在131 000名包括邮政工人在内的联邦职员中，只有14 000适用于这一法案的范畴[28]，也就是说，《彭德尔顿法案》应用范围只占到联邦政府职位的10%左右[29]，更没涉及到州和地方政府；第二，《彭德尔顿法案》的基本精神在于纯洁政府、消除腐败，具有浓厚的道德色彩，重点不在于发展职业化的文官、追求行政效率，这与现代文官制度有着本质的不同。所以，《彭德尔顿法案》的通过不是文官改革的高潮，而只是一个开始[27]59，用威尔逊的话说，“现阶段的文官制度改革只是为达到更完善的行政改革的一部序曲，……也为接下来的改革作了一个道德上的准备”[5]210。

正是因为这段时期的文官制度改革带有浓厚的道德与政治色彩，《彭德尔顿法案》颁布以后，美国政府虽然没有以前那么腐败，但也没有什么作为。“市政府中的污浊气氛、州行政当局的幕后交易、以及在华盛顿政府机构中屡见不鲜的杂乱无章、人浮于事和贪污腐化”[5]201依然存在，因为“新选官员不仅自身缺少对公共行政基本知识的了解和行政管理实践的成功经验，而且他们还缺少懂得管理知识和技术的行政人员”[30]。与此同时，在第二次工业革命的推动下，美国经济与社会发生了根本性的变化，从农业社会向工业社会转变，并带来环境污染、食品安全、贫富分化等一系列的问题，政府显得无能为力。于是，善的政府的理念逐渐失去政治感召力，文官制度改革开始去道德化，转而追求效率，于是，进步主义党人提出效率政府的主张，他们认为：政治与行政分立只是文官制度改革的第一步，而文官制度改革的第二步应该是文官的职业化和科学化管理。[31]文官制度建立之初，纳入职业文官系统的官员人数还不是很可观，而且职业文官的增长更多地依靠总统把分肥制官员转化为职业文官，以保护其党羽，所以，这样的文官难以保持政治中立性，为此，老罗斯福颁布了一项行政命令，规定“根据本规定的条款而处于竞争分类体系中的人员，尽管保有投票与对所有政治问题发表个人意见的权利，但不应在政治管理与政治运动中承担任何积极角色”[32]。根据这一规定，文官的政治活动得到进一步限制，到了20世纪20年代，联邦职位的70%纳入到职位分类管理之中，联邦文官体系基本上实现了去政治化的目标，因此，政治与行政分立的原则在当时基本被接受和认可，尽管政治与行政的范围还没有一个明确的界限。文官的职业化内容主要包括：基于专业技术知识而运用技能；具备高等专门领域的高等教育或训练；经由正式的能力评估并取得执业资格；有同行组成的专业团体的存在；具有职业行为守则或伦理规范，并据此制裁违反者；以及承担服务公众的责任。[33]而当时职业文官系统的扩张即使不是全部也大部分归因于总统，具体说来，总统在落选之前，往往会将大批自己任命的官员纳入职业文官系统之中，以防止他们被新政府去职。[27]62这样就导致很多文官都是原来总统任命的官员，而这些人没有参加专业的考试和训练，根本不懂专业管理技术，与职业文官的素质要求存有很大的差距，无法达到效率政府的目标。因此，为了实现政府管理的效率，文官队伍的职业化就成为当时政府改革的重中之重。1923年，美国颁布了《职位分类法》，是美国历史上第一个文官职位分类法，突出美国人事管理的科学性和实践性特征，被称为美国人事行政立法中的一个里程碑。随着文官职业化的发展，文官队伍不断壮大，逐渐成为一支重要的政治力量，他们不再局限于客观中立的执行政策，而是利用自己的专业知识影响政策的制定，维护公共利益。这与以前的“政党分肥制度”是完全不同的。

(二)市政管理改革：建立城市经理制

在此背景下，美国开始了市政管理改革，涌现了一批市政改革先驱，例如底特律的平革里、克利夫兰的琼森、托勒多的琼斯，许多城市还成立了以市政改革为目标的公民联盟。这些市政改革的目标是净化政治，建立理性、高效和负责的政府，使得公民能够控制他们的政府，并使政府能够有效地控制城市生活的各种条件。[34]在这一时期，市政改革者积极探讨新的市政管理模式，先后出现了城市委员会制和城市经理制。这两种新型城市管理模式，尤其是后者，削弱了政治对市政管理的干预，提高了行政效率，满足公众的需要，基本消除城市老板存在的土壤。

城市委员会制把原来的行政与立法的权力集中到由城市公民选举产生的委员会，一般3～5人，其中，每个委员直接负责一些城市政府管理的部门，不过，重要的政策法令还得由整个委员会集体决定。这种市政管理模式最早出现在德克萨斯州的加尔文斯顿市。当时，该市遭受了强大的飓风和海啸袭击，损失惨重，在改革派的簇拥下，州议会任命了五位杰出的企业家组成委员会，结果，非常出色地完成城市的救灾和重建作用，此后，该市通过修改城市宪章把这种管理体制固定下来。其他城市也纷纷相仿，到1917年，已经有500多个城市实行委员会制。之后，由于城市委员会制存在管理权力不能集中、管理人员缺乏专业才能等缺陷，绝大多数城市放弃了这种管理模式。与此相反的是，城市经理制开始出现并迅速传播。城市经理制的特点是，由城市公民选举产生的市议会雇用一位专业的经理或者管理者，作为政府的行政首长，全权负责城市的行政管理工作，接受市议会的监督并向市议会负责。1908年，在弗吉尼亚州的斯汤顿市出现了第一位城市经理。由于这种体制的专业和效率，很快取代城市委员会制，成为人们青睐的市政管理模式，到1923年，差不多300个城市采用了这种模式。在以后的岁月里，城市经理制成为主要的市政管理模式。

四、结 语

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[责任编辑：林丽芳]

Origin of Politics-administration Dichotomyand Modernization of State Governance

LI Yu-yun

(School of Law, Weifang University, Weifang 261061, Shandong, China)

Academic circles generally believe that the principle of politics-administration dichotomy has an important role on the development of Public Administration and design for governmental system. However, it is found through history that early administrative theorists did not propose the principle of distinct politics-administration dichotomy, but thought administration different from politics and hoped to dismiss the former from the latter to promote the low level of administrative capacity. And they tacitly agreed administration could take part in policy-making, because this had no effect on promotion of administrative capacity. Under the influence of the thought, the Americans carried out a series of reform to advance administrative capacity and promote modernization of the state governance. In short, as to the principle of politics-administration dichotomy, early administrative theorists did not focus on dichotomy, but rather on administration, advancing administrative capacity and promoting modernization of state governance.

politics-administration dichotomy; state governance; administrative capacity

2016-11-28

山东省软科学项目(2015RKB01173)

李玉耘(1986—)，男，山东昌乐人，潍坊学院法学院讲师，博士。

D035-0

A

1674-3199(2017)03-0020-10