高校行为行政可诉性的法理依据与审判趋势研究

芮雪晴

(华东政法大学 法律学院，上海200042)



法律科学

高校行为行政可诉性的法理依据与审判趋势研究

芮雪晴

(华东政法大学 法律学院，上海200042)

自“田永案”以来，日益增多的高校学生诉学校管理行为的案件，使司法审查介入高校管理领域成为必然。高校行为包括对学生和教师的管理，其行政可诉性的具体标准包括高校行为影响师生权益的重要性程度、高校作出行为所依据的规范以及可诉高校行为的范围。“特别权力关系理论”的修正为司法审查高校行为奠定了理论基础，我国教育领域的法律规范构成了高校行为可诉性的规范依据，而行政诉讼又有利于实现对师生合法权益有效且无漏洞的救济。高校行为行政可诉性的审判趋势应是审查范围的有限扩张、合法性审查原则的坚守和审判标准的多元开拓。

高校管理行为；行政可诉性；法理依据；审判

《国家中长期教育改革和发展纲要(2010—2020)》的实施，进一步推动了高等教育法治化的进程。高校管理过程中与师生之间产生的纠纷如何借助法律途径得到实质性解决是实现高等教育法治化的一大重要议题。新《行政诉讼法》的颁行，则为人民法院审查高校行为、保障高校学生的受教育权提供了新的契机。近年来，教育行政诉讼案件数量激增，人民法院相继审理了一大批高校被诉的行政案件，但对于此类案件的受案范围与审查标准问题，法院给出的答案并不一致、也不确切。本研究立足高校行为的行政可诉性分析，为高等教育领域行政争议的及时有效化解奠定充分的法理依据；同时，通过爬梳经典案例，管窥司法审查高校行为的具体标准和发展态势，进而推进大学依法治理的进程，最终为高校师生合法权益的维护提供有力的司法保障。

一、高校行为的类型化分析

中国高等学校常按办学主体不同被划分为公立高校和民办高校两类。公立高校一般指由政府举办并由公共财政经费维持的高等学校。[1]在“田永案”中，法官能动地将高校与学生的关系解释为“特殊的行政管理关系”，并认为高校拥有法律、法规授予的行政职权。[2]自此案被写入公报案例后，公立高校以“法律、法规授权组织”的法律地位进入行政诉讼的做法成为标竿。公立高校的管理行为亦被解释为法律、法规授权组织行使行政职权的行为，故被纳入行政诉讼受案范围。兴起于20世纪80年代的民办高校则主要依靠民间资本，以市场化的运作模式为主。学界对民办高校与师生之间的关系属于私法上的契约关系还是公法上的法律关系的看法不一。在笔者搜集的50余起高校被诉案件中，鲜有民办高校与师生因其管理活动产生纠纷进入行政诉讼。仅在“杨宝玺诉天津服装技校不履行法定职责案”[3]中，原告杨宝玺起诉被告天津服装技校不授予其毕业证书被法院纳入受案范围。笔者认为，仅民办高校与在校接受高等学历教育的学生因招录、学籍管理以及毕业证或学位证授予三类行为产生的纠纷，属于行政诉讼的受案范围；其他情形下的民办高校与师生间的关系，均应视为民事契约关系，此类性质的纠纷宜通过民事诉讼的途径解决。本文排除民办高校行为，以公立高校行为为研究对象，旨在探讨两个主要问题——“高校的哪些行为具有行政可诉性”“司法实践中对此类案件的审判趋势如何”。笔者首先就高校行为的类型进行梳理。

(一)高校对学生的管理行为

高校对学生的管理主要集中在以下三个环节：招录环节、培养环节以及毕业环节。高校在招录环节的管理行为具体包括制作发布招生简章、命题以及录取学生。培养环节是高校管理学生的主要环节，笔者将这一环节的高校行为区分为学籍管理行为与日常管理行为。日常管理行为具体包括宿舍管理行为、课外活动管理行为以及奖励与处分行为。宿舍管理行为一般由各高校制定宿舍管理办法以维护学生宿舍正常的学习、生活秩序，包括规定宿舍管理机构设置、宿舍住宿制度、宿舍会客及作息制度、宿舍卫生检查制度、用水用电制度等。课外活动管理行为即指各种形式的学生团体活动及社会实践活动等。奖励行为主要是授予荣誉称号以及发放奖学金的形式，处分行为包括警告、严重警告、记过、留校察看、开除学籍等五种。毕业环节是高校行政诉讼争端高发的环节。此环节的高校行为包括对符合毕业条件的学生颁发毕业证书以及对达到相应学历所要求的学术水平的学生颁发学位证书的行为。颁发毕业证与授予学位的行为均由国务院授权的高校及科学研究机构行使。授予学位过程中，对学生是否达到相应学历所要求的学术水平的评判则由高校学术评定委员会完成，其中涉及高校对学生学术水平的自主判断。

(二)高校对教师的管理行为

1986年，原国家教委颁布《高等学校教师职务试行条例》，明确提出了要在高校实施教师聘任制。*相关内容参见《高等学校教师职务试行条例》第二条。随后，《教师法》第十七条规定：“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。”*参见《教师法》第十七条。《高等教育法》第四十八条规定：“高等学校实行教师聘任制。教师经评定具备任职条件的，由高等学校按照教师职务的职责、条件和任期聘任。高等学校教师的聘任，应当遵循双方平等自愿的原则，由高等学校校长与受聘教师签订聘任合同。”*参见《高等教育法》第四十八。高校对教师日常管理的行为具体包括：职称评审行为，各类导师遴选行为，薪酬、津贴发放行为，对教师教学 、科研、提供社会服务的管理行为，荣誉称号评选行为，奖惩行为等。在我国，很多高校出台的教师聘任改革方案已对高校教师退出机制提出新的尝试。2003年后，我国部分高校借鉴国外一流大学优秀人才选留机制，实行“非升即走”和“非升即转”的流转退出政策。如2014年清华大学根据聘任合同中“就职9年未评职称的老师必须离职”的规定，决定不再续聘外文系讲师方艳华。后经学生请愿，方艳华已与校方达成一致，转岗为职员。这一事件使得清华大学“非升即走”的人事制度再次进入人们视野并引发关注。[4]复旦大学对青年研究员、副研究员、讲师实施“6年非升即走”的遴选机制，厦门大学规定助理教授、讲师以下的最长聘期均为9年。[5]

高校行为管控师生工作与学习的各个环节，或是依据法律法规授权的行政职权行为，或是制定校规规定的自治行为，均对师生产生约束力，进而对其权益产生影响，但并非以上所有行为均可被纳入行政诉讼的受案范围，高校行为具备行政可诉性应当符合一定的标准。

二、高校行为行政可诉性的标准分析

高校行为行政可诉性的具体标准体现在三个方面，包括高校行为影响师生权益的重要性程度、高校作出行为所依据的规范以及可诉高校行为的范围。以新近刚刚作出一审判决的“于艳茹诉北京大学撤销学位案”*参见北京市海淀区人民法院行政判决书(2015)海行初字第1064号。为例，法院认为，北京大学作为学位授予机构，依法具有撤销已授予学位的行政职权。因此，北京大学向于艳茹作出的撤销博士学位的决定，属于《行政诉讼法》规定的行政行为；于艳茹不服该决定而提起的诉说，亦属于人民法院行政诉讼受案范围。此案中北大撤销博士学位的过程涉及北大对学术问题的自主判断，虽然本案一审判决并未对这一实体问题进行回应，但高校学术自主行为与可诉的高校行为应当加以区分。这一最新典型案例，为高校行为行政可诉性三重标准提供了很好注脚。

(一)高校行为影响师生权益的重要性程度

高校行为对师生权益产生影响是纠纷产生的前提，而纠纷是否可诉要看其对师生权益的影响程度。依照一般观念的认知，对师生权益产生重要影响可以理解为对师生的人身权益、财产权益以及对学生的受教育权等社会权益产生实质的损害。比如高校的学生的招录行为、处分行为等将直接影响学生能否享有在高校接受教育的权利；再如高校不授予毕业证与学位证的行为，将直接影响学生就业或深造的权利。北京市海淀区人民法院新近在“于艳茹诉北京大学撤销博士学位案”的判决中即指出：“《学位条例》及相关法律法规虽然未对撤销博士学位的程序作出明确规定，但撤销博士学位涉及相对人重大切身利益，是对取得博士学位人员获得的相应学术水平作出否定，对相对人合法权益将产生极其重大的影响。”*同①在高校对教师的管理行为中，也存在对教师权益产生重大影响的行为。比如高校的聘任行为、职称评审行为、各类导师遴选行为、荣誉称号评选行为、薪酬与津贴的发放行为、奖惩行为等，均是攸关教师荣誉与财产等切身利益的大事。可见，高校行为是否涉及师生自身核心权益是判断其可诉的首要标准。

(二)高校行为所依据的规范

从高校行为作出的规范依据也可管窥高校行为的行政可诉性。在早期涉及学生学位授予的高校被诉案件中，法院在认定高校学位授予行为是否应当纳入行政诉讼受案范围时，就是通过对授予学位行为作出的规范依据进行能动解释，得出肯定结论。在“田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证”一案中，法官搜罗了《教育法》中对学位制度的规定以及《学位条例》中对国务院授权高校授予学士学位的规定，并据此得出高校授予学位证的行为是高校行使法律授权的行政职权的行为，故而可被纳入行政诉讼的审查范围。此后，法院在对类似案件中的相同问题进行认定时，也采用了从行为作出的规范依据的思路切入，探讨行为行政可诉性的问题。比如，在后来的“褚玥诉天津师范大学不履行授予学位案”[6]中，法院同理认定高校颁发毕业证、学位证的行为是基于《教育法》《高等教育法》以及《学位条例》的授权。而高校对学生作出的其他行为，如招录行为、学籍管理行为、处分行为等，也可根据行为作出的规范依据进行行政可诉性的判断。如在“林群英诉厦门大学博士生招录案”[7]中，法院根据《教育法》对高校招生权的规定及《高等教育法》中对高校录取博士研究生的规定，得出博士招生权性质上属于“教育行政职权”，据此，厦门大学的招录行为应当具备行政可诉性。又如，“甘露不服暨南大学开除学籍案”[8]中，法院根据《教育法》对学校学籍管理的规定以及《普通高等学校学生管理规定》对高校开除学籍的相关规定，认定该行为也属于行政行为的范畴，故对其行政可诉性给予肯定。

虽因高校自身属性更强调学术自由与高校自主权，司法实践也尚未对高校与教师间的行政诉讼敞开大门，但目前身处高校的教师却因高校的管理行为叫苦不迭。比如教师的科研活动常受制于经费与繁复的报销程序，又如高校普遍实行的“非升即走”或“非升即转”的政策使得教学能力突出但科研能力欠缺的教师常常面临调岗或被辞退的危机，再如常见于报端的教师因病被开除或辞退的事件。与高校管理学生的行为相同的是，高校也通过制定校内规范的方式加强对教师的管理，如教职工工作考核办法、教职工行政纪律处分规定等，也有一部分行为依据源于双方签订的聘用合同的内容，但还有很大一部分行为常无据可寻。由此可见，高校对教师的管理行为不仅错综复杂，而且往往对教师切身利益造成极大影响。故将高校对教师的管理行为全然排除在行政诉讼之外，不利于保障教师的切身利益。高校对教师作出的行为，一部分基于校方与教师签订的人事合同，一部分基于法律的授权，如《教师法》《高等教育法》《高等学校教师职务试行条例》等对高校作出的培养行为、考核行为、奖惩行为以及教师职称评审等行为的授权。高校基于法律授权对教师作出的管理行为当属行使行政职权的行为，故理应具有行政可诉性。可见，考察高校行为在法律、法规、规章中是否有授权依据，可以成为判断行为行政可诉性的标准之一。

(三)可诉高校行为的范围

对于高校的管理行为不能简单地“一刀切”，全部纳入行政行为的范畴。法律法规明确规定或授权的管理行为属于行政行为。如《教育法》与《高等教育法》明确规定高校对学生享有招录职权；又如，高校管理学籍的行为、处分行为、教学行为、对学生生活区的管理行为、对学生团体活动与社会实践等课外活动的管理行为等等，均属《普通高等学校学生规定》中明确授权高校行使的行政行为。高校对教师的管理行为，如职称评审行为、各类导师遴选行为、薪酬和津贴发放行为、荣誉称号评选行为、奖惩行为，以及对教师教学、科研、提供社会服务的管理行为等，其法律属性也均属《教师法》明确授权高校行使的行政行为。

值得注意的是，高校对学生颁发毕业证、授予学位证的行为以及对教师进行职称评定的行为，据上文分析这些行为的性质属于行政行为，但其中涉及学术自治行为。学术自主权是高校办学自主权的一个分支，高校在决定是否颁发毕业证过程中进行的学业评价行为以及授予学位证过程中的学术评价行为以及评价标准的高低设置，便是高校学术自主判断行为。比如在讨论高校对教师实施的职称评审行为的法律属性时，我们需明确该行为的内容是对教师职称进行评审和授予，是行政主体实施的一种“行政确认性的行政行为”，但对于高校自行制定的教师职称的评审条件与评审标准应当视为“高校对学术追求所作出的自由选择”[9]。

三、高校行为行政可诉性的法理依据

(一) 高校行为可诉性的理论依据

高校行为曾长期游走在司法审查的范围之外而不被行政诉讼领域所窥探，其所倚仗的重要法理依据是源于19世纪处于君主立宪时期德国的“特别权力关系”理论。该理论后经德国行政法学者奥托·迈耶的阐发，成为德国行政法的一大重要理论。二战以后，随着人权理念在现代行政法的价值导向中凸现出来，传统的“特别权力关系”理论为高校行为掩上的“面纱”被逐渐揭开，原先的理论被打破，发展出了为高校行为行政可诉性提供支持的法理依据。在我国当下的行政法学理和实践中，公立高校与学生之间的关系及其争议处理已经成为检验“特别权力关系”理论的重要场域。[10]

国民时常进入特别的“社会接触性的关系”，承担特别的义务，称为“特别权力关系”或“特别义务关系”。在“特别权力关系”领域中可以排除法治行政的原理，如与特别权力的行使有关的行为(监督、惩戒处分等)，便可以排除司法审查。[11]“行政法上之问题为法律问题，并非政治问题，亟宜依循法律救济之途径，予以解决，既有利于人民，亦有益于行政机关。故‘特别权力关系’理论，亦宜顺应时代潮流，与行政处分之学说相互为用，将其纳入法的领域内，接受行政法院的管辖。”[12]1957年，德国学者乌勒提出将传统的“特别权力关系”领域一分为二，分为“基础关系”与“管理关系”。并且，他提出“基础关系”应当被纳入行政诉讼的受案范围；而“管理关系”应该视为“行政内部的指示”[13]，不能提起司法救济。在乌勒教授“双阶层理论”的基础上，1972年，德国联邦宪法法院在“Strafgefangene Urteil”案[14]中再次解冻了“特别权力关系”，提出了全新的理论——“重要性理论”。这里的重要性影响在程度上应当理解为对公民的基本权利产生的影响。同一时期，日本则通过判例发展出了“部分社会论”，与德国的“重要性理论”比肩。“部分社会论”的衍生是为了解决审判权与团体自治权的关系。这一理论用来论证在某些具有特殊规范秩序的部分社会，司法应当保持谦抑，任由团体通过内部规则自行化解矛盾，解决纠纷。这一理论首次较为清晰成型的应用是在“富山大学学分认定”案件中，法院认为学分认定行为属于“与一般市民法秩序没有直接关系的内部问题，应当由大学自主解决”[15]。早期的“部分社会论”似乎有意将团体内部自治与司法审查割裂开，但事实上“部分社会”的范畴并不明确，故同样出于保障人权的意旨，“部分社会论”在后来的发展中也增加了对团体内部自治权的限制，包括实体与程序两方面的限制。自此，法院并不断然拒绝对团体自治权的司法审查，转而开始审查团体的行为在实体上是否违背公序良俗以及在程序上是否遵循最低限度的正当程序等。德国的“重要性理论”对传统“特别权力关系”的修正使得原本躲在“象牙塔”里的“特别权力关系”事项走出司法豁免，走入行政诉讼的审查范围；而日本的“部分社会论”不仅论证了部分团体内部行为的行政可诉性，也为法院审查此类行为的限度和标准提供了路径。

(二)高校行为可诉性的法律依据

高校行为具有行政可诉性，即其可被纳入行政诉讼的受案范围。《行政诉讼法》第二条规定： “公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”*参见《行政诉讼法》第二条。可见，新法规定的可诉行为应当满足的法律属性主要有两个方面：第一，行为主体的法律属性，当属行政机关或法律、法规、规章授权的组织；第二，行为自身的性质，当属侵犯人身权、财产权等合法权益的行政行为。满足这两个条件，当属具有行政可诉性的高校行为。高校的性质属于法律、法规、规章授权组织的观念已经被广泛认可，所以有作出行政行为的主体资格。结合上文所析，高校对学生的行为符合上述规定的包括：第一，招生行为，其行使的是法律法规授权的招生权，这是一项行政职权，关系到学生入学接受教育的权利；第二，学籍管理行为，也是行使法律法规授予的管理职权，具有行政行为的属性，且学生学籍的得失将直接影响学生的受教育权，尤其是开除学籍的行为；第三，高校颁发毕业证与授予学位证的行为，亦是法律法规授权高校行使的行政行为，这一行为涉及学生能否顺利毕业以及学生学术水平能否被认可等方面，不能顺利毕业或获取学位证往往会影响就业或深造，同样攸关学生切身利益。高校对教师的行为符合上述法律属性的主要包括：关乎高校教师切身利益的职称评定行为，影响教师晋升与工资水平的考核行为，以及《教师法》规定的奖惩行为。

(三)高校行为可诉性的实效依据

各类争议的实质性化解均有赖于行之有效的纠纷解决机制。教育部《普通高等学校学生管理规定》的出台以及行政复议、行政诉讼实践的发展，初步形成了包括校内申诉、行政申诉、行政复议和行政诉讼在内的多元化纠纷解决机制。然而，多元的救济渠道却并不等于有效的救济。在实践中，人们往往会衡量选择哪一种途径更有利于实现救济。就申诉而言，《教育法》对师生申诉权作了概括性规定。《普通高等学校学生管理规定》与之呼应，规定高校应当成立学生申诉处理委员会，受理学生的申诉。《教师法》第三十九条规定，当教师认为高校侵犯其合法权益时，享有向教育行政部门提出申诉的权利。此外，《普通高等学校学生管理规定》第六十条第一款规定：“学校应当成立学生申诉处理委员会，受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉。”然而，无论是校内申诉还是教育行政申诉，虽对教师和学生的申诉权给予了确认及认可，但上述法律规范并未对申诉的事项与具体程序作详尽的说明。加之申诉者常常因“申诉事项属于高校自主权”这个规定而被拒绝，申诉中申诉人的陈述、申辩权不能得到充分保障。教育行政申诉处理的决定也缺乏明确的法律效力，这都是教育申诉制度的主要缺陷。而就第二种可供选择的救济方式——行政复议而言，相较于司法实践，其性质属于行政机关的自我审查与纠正机制。行政复议的漏洞不仅在于受案范围受限，更在于本性使然下，无法如司法般恪守中立的立场。公民权益仍需依靠“无漏洞且有效的司法救济”。《行政诉讼法》第一条对行政诉讼的功能定位中，有一项就是解决争议的，行政诉讼强调纠纷的实质性解决，从实践案例来看，无论是石破天惊的“田永案”“刘燕文案”[16]，还是树立起高校行为司法审判新标杆的“何小强案”，法院作出第一个高校教育行政诉讼判决至今近20年间，发展出很多彰显了法官办案智慧的审查策略，其宗旨就是让公民权益获得无漏洞且有效的救济。

四、高校行为行政可诉性的审判趋势

(一)司法审查范围的有限扩张

自“田永案”以来，司法审查高校行政纠纷的范围呈现扩张态势。“田永案”中，法院受理了高校不颁发学生毕业证而引发的纠纷，此后，法院依据本案中法院对法律的适用与解释方法，又对高校其他行为进行审查。“黄渊虎诉武汉大学履行法定职责案”[17]与“林群英不服厦门大学博士生招录案”中，法院将高校在招录环节的行为也纳入了行政诉讼的受案范围；“刘佩东不服江苏警官学院取消学籍案”[18]“钟杨杰不服闽西职业技术学院退学处理案”[19]与“谭某诉西南大学退学处理决定纠纷案”[20]等案件中，高校的学籍管理行为也被法院纳入了行政可诉性的范畴；“侯海涛与郑州大学升达经贸管理学院行政处分纠纷案”[21]“甘露不服暨南大学开除学籍决定案”中，高校作出的处分行为也相继进入了行政诉讼场域；“谭某诉西南大学退学处理决定纠纷案”中，法院结合《普通高等学校学生管理规定》认定退学处理属于法律法规授予的教育行政管理职权与退学处理行为对学生的受教育权产生重大影响，对高校退学处理进入司法审查给予了肯定。随着司法实践的不断探索，高校行为中的招录行为、学籍管理行为、处分行为以及学生毕业环节的“双证”授予行为都已被纳入司法审查的范围之中，而对高校其他行为是否可以进入司法审查的范围则有待明确。

虽然司法审查的触角不断向高校的更多角落蔓延，高校行为进入行政诉讼的案件数量增多，但法院对高校的部分自治行为选择了尊重。比如，高校有权制定本单位授予学位的工作细则，这一规定赋予高校在学位授予标准方面的自主权。在“阮向辉诉深圳大学行政不作为纠纷案”中，深圳大学按照《深圳大学授予学士学位工作条例》的规定，决定不授予阮向辉学士学位。法院在审查中认为：“深圳大学制定的《深大学位条例》是对国家《学位条例》及国务院的《实施办法》的具体化，不存在规则层面上的矛盾与抵触。”[22]法院确认授予学士学位的具体条件属于高校办学自主权的一部分，应依法受到保护。而高校的学术自治也被视为高校在学术上的自主权，针对部分高校行为的审查，法院常以尊重高校学术自治为由，浅尝辄止。比如，在“何小强诉华中科技大学履行法定职责纠纷案”与“洪萍等诉中南大学拒绝授予学士学位证书纠纷案”[23]中，华中科技大学与中南大学均以通过相应英语等级考试作为授予学位的条件，因两案的原告未通过而未被授予学位证，故将高校诉至法院。“洪萍等诉中南大学拒绝授予学士学位证书纠纷案”中，法院依据《学位条例暂行实施办法》第二十五条的规定，认为中南大学作为国务院授权的学位授予单位，可根据法律的规定，制定本单位授予学位的工作细则。中南大学对未通过国家专业英语四级的英语专业学生不授予学位的规定并未违反法律规定，也未超过法律规定的范围。而在“何小强诉华中科技大学拒绝授予学位案”中，法院立足《学位条例暂行实施办法》第二十五条的同时，作出了一番精彩的说理，指出高等院校根据情况在遵守法律的前提下确定学士学位授予的学术标准，是“学术自治原则在高校办学过程中的具体体现”[24]，昭示了司法对高校学术自治的高度尊重。又如，陕西省中级人民法院法官在对“张虎与西安电子科技大学拒绝颁发毕业证纠纷上诉案”[25]进行分析时指出：“高校办学自主权即大学自治，大学自治可分为学术自治和行政管理自治，高校自主制定学业标准是大学自治的基本内容，是大学自治中的学术自治。”

随着各高校章程等校内规范的制定，高校自治行为的类型增多，高校与师生间的权益纠纷诉诸法院的数量也会增加，法院依然会面临受不受理的问题。结合上文对既往案例的分析，未来法院审查高校行为的范围应当保持扩张趋势，但仍会对涉及学术自主秉持司法谦抑的尊让立场。尊重学术自治也须注意限度问题，须明确学术自治的范畴以及学术标准等问题，以免因过分尊重使得学术自治成为高校行为规避司法审查的“避风港”。法院往往面临救济个人权利与保障大学自治双重价值的取舍与平衡问题，如何在审查范围必然的扩张中实现权利救济，同时又在必要的谦抑中保障大学自治，应当是未来法院在处理此类案件中需要考虑的问题。

(二)合法性审查原则的坚守

司法审查高校行为未来不变的趋势是对行政诉讼合法性审查原则的恪守，对这一原则的坚守在未来法院审判的过程中不能突破。《行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”*参见《行政诉讼法》第六条。法院审查行政行为的原则是合法性审查，在司法实践对高校行为进行审查的过程中，同样受这一原则指导。早在“田永案”中，法院经审查，认为北京科技大学的校规中对“考试作弊”的规定较之上位法羁重，故认定该规定无效。此外，在“廖志强诉集美大学不授予学士学位案”中，法院则将合法性审查与合理性审查的界限进行了直白划分。在法院审查《集美大学学士学位授予工作细则》(以下简称《细则》)的合法性时，对《细则》中“受过留校察看以上行政处分者不授予学士学位”的规定进行了规避，认为其为“合理性问题”而未作审查。[26]依据《行政诉讼法》第六十九条的规定，法院进行合法性审查主要审查行政行为证据是否确凿，适用法律、法规是否正确，是否符合法定程序。*参见《行政诉讼法》第六十九条。在以往的高校行政纠纷案件中，法院大都按照审查高校行为作出的证据是否确凿、适用法律法规是否正确以及作出程序是否合法“三部曲”进行。比如，在“洪萍等诉中南大学拒绝授予学士学位证书纠纷案”中，法院首先对原告洪萍等人未通过国家专业英语四级考试的事实进行了认定，在此基础上，又审查了中南大学不授予学士学位决定的法律适用是否准确以及程序是否合法正当。又如，在“谭某诉西南大学退学处理纠纷案”中，法院提出对高等学校退学处理案件司法审查时，应以退学处理的合法性审查为主，合理性审查为补充。退学处理的合法性审查，主要是审查“高等学校退学具体条件设置是否合法、学生是否达到退学条件、退学处理程序是否合法等等。”[27]

司法审查广度的能动扩张并不意味着司法审查原则的任意突破。行政诉讼的原则并不因其审查拥有自主办学权与学术自治权的高校行为而作区别理解，故合法性审查原则应当继续坚守。行政诉讼的一大功能是救济行政相对人权利，合理性审查无疑会更大限度地救济个人权利，但不以合法性审查为原则的合理性审查不仅有违行政诉讼法的理性精神，同时也必将导致司法权对高校自治的过度干预，抑制高校的学术发展与特色办学。故结合上述案件的分析，未来法院在审查此类案件中，必将不会突破合法性审查原则。

(三)司法审查标准的多元开拓

在既往的高校被诉案件中，很多法院在实体法缺位或规定不明确的情形下，能动地运用行政法的基本原则对案件进行审查，实现了对个人权利的有效救济。未来司法审查高校行为的标准会呈现更加多元化的发展趋势。在《高等教育法》《教师法》《普通高等学校学生管理规定》《学位条例》等大量法律文件中，充斥着冗杂的、高度不确定的法律概念，又因缺乏权威的体系性解释，各地法院的法官在司法审查的过程中，常需对相关法律概念进行能动诠释，抑或援引行政法的一般原则。“田永案”中法官有这样的表述：“北京科技大学可以根据本校的规定对田永违反考场纪律的行为进行处理，但是这种处理应当符合法律、法规、规章规定的精神，至少不得重于法律、法规、规章的规定。”[28]这是运用法律优位原则的直接体现。“甘露诉暨南大学开除学籍决定案”中，最高人民法院对暨南大学校规中的“剽窃、抄袭他人研究成果”“情节严重”等概念进行解释，同时指出“高校对学生的处分应遵守《普通高等学校学生管理规定》第55条规定，做到程序正当、证据充足、依据明确、定性准确、处分恰当。特别是在对违纪学生作出开除学籍等直接影响其受教育权的处分时，应当坚持处分与教育相结合的原则，做到育人为主、罚当其责，并使违纪学生得到公平对待。”[29]最高人民法院在此案中灵活地运用了“法律优位”“程序正当”以及“比例原则”等行政法基本原则。“何小强诉华中科技大学拒绝授予学位案”的判决书则更是法官援引法律原则进行法律解释与说理的经典之作。法院基于信赖利益保护原则对何小强属于本行政诉讼案件适格被告进行了认定。上述一系列行政法基本原则的灵活援引填补了实体法的漏洞与缺失。

不论是既往案例还是未来的司法实践中，正当程序原则都应当实现最普遍的运用。程序正当是行政法的基本原则之一，是司法审查高校行为中法官运用的一个重要的审查标准。正当程序精神首次便投射在“田永案”中。因北京科技大学作出的退学处理决定未直接向田永宣布、送达，也未告知其享有提出申辩的权利，故该处理行为不合法。在“武华玉诉华中农业大学教育行政行为纠纷案”[30]中，被告华中农业大学以原告考试作弊受警告处分为由，不授予武华玉学位证。法院在审查过程中，发现被告作出的警告处分决定未送达原告，并且未告知原告申辩权与救济方式，故作出不授予学位证的行为所依据的处分事实实则尚未成立，不授予学位证的决定也因此缺乏事实依据，证据不足而不具合法性。在“洪萍等诉中南大学拒绝授予学士学位证书纠纷案”中，法院也着重审查了中南大学不授予学士学位决定的法律适用是否准确以及程序是否合法正当。在“陈劲诉重庆师范大学不予颁发学士学位证书案”[31]中，陈劲因在规定学习年限内未完成专业培养计划课程的内容，重庆师范大学根据《重庆师范大学学士学位授予条例》中未取得毕业证的学生不授予学位证的规定，决定不授予陈劲学士学位。法院在审查此案中认为高校的教学计划与教学活动属于高校自主办学的权限，故侧重审查了重庆师范大学作出不授予学位决定的程序问题，经审查，程序不合法。《高等教育法》《学位条例》与《学位条例实施办法》虽然规定了授予学位的法定程序，但法院在判决中能动地援引了正当程序原则，不仅审查了程序的法定性，也对决定作出程序的正当性作了审查。

无论是行政诉讼的合法性审查标准的坚守，还是行政法上的信赖保护原则、比例原则、法律优位原则等基本原则的运用，都勾勒出了未来法院审查高校行为的趋势图。未来法院审查此类案件过程中，对正当程序原则的普遍运用、学术自由原则的适度援引、高等教育法治理念的悄然渗透等将成为这幅图景中的几大亮点。

五、结 语

司法审查介入高校自治的限度、广度与深度问题是学者与法官不断探索的难题。通俗地说，就是上文所述的哪些高校行为可以提起行政诉讼以及法院对进入行政诉讼的高校行为如何审的问题。从理论基础上看，高校行为的行政可诉性来源于行政法上“特别权力关系”的变迁；从行为属性上看，高校行为的行政可诉性来源于行政行为概念的解释；从救济实效上看，高校行为的行政可诉性来源于师生合法权益有效且无漏洞的司法救济。高校行为行政可诉性审判趋势的总结，必须立足于大量经典教育行政诉讼个案的剖析。本文在精研50余经典案例的基础上，通过提炼经典案例判决中的关键意旨，归纳出法院审查高校被诉案件的经验，畅想了未来法院审判同类案件的审判趋势。

[1] 劳凯声．教育体制改革中的高等学校法律地位变迁[J]．北京师范大学学报(社会科学版)，2007(2)：5-16．

[2] 田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案[EB/OL]．(2014-12-26)[2016-11-04].http://www.chinacourt.org/article/detail/2014/12/id/1524355.shtml.

[3] 杨宝玺诉天津服装技校不履行法定职责案[EB/OL]．(2005-03-09)[2016-11-04].http://www.pkulaw.cn/case/pfnl_1970324837041967.html?keywords=杨宝玺&match=Exact.

[4] 擅长教学的教师该不该用学术“一刀切”[EB/OL].(2014-08-01)[2016-11-04]．http://edu.people.com.cn/n/2014/0801/c387252-25384546．html．

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[8] 甘露不服暨南大学开除学籍决定案行政判决书[EB/OL]．(2013-03-21)[2016-11-04].http://www.chinalawedu.com/new/201303/fangqianru2013032111253945611940.shtml.

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[18] 刘佩东不服江苏警官学院取消学籍案[EB/OL]．(2008-04-15)[2016-11-04]．http://www.pkulaw.cn/case/pfnl_1970324837331242.html?keywords=刘佩东&match=Exact．

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[20] 谭某诉西南大学退学处理决定纠纷案[J]．(2015-12-20)[2016-11-04]．http://www.pkulaw.cn/case/pfnl_1970324838770067.html?keywords=谭某诉西南&match=Exact．

[21] 侯海涛与郑州升达经贸管理学院行政处分案[EB/OL]．(2014-05-09)[2016-11-04]．http://www.pkulaw.cn/case/pfnl_1970324853103227.html?keywords=侯海涛&match=Exact.

[22] 阮向辉诉被告深圳大学行政不作为案[EB/OL]．(2006-07-25)[2016-11-04]．http://www.chinalawedu.com/news/17800/181/2006/7/zh51428225152760022256-0.htm．

[23] 何小强诉华中科技大学拒绝授予学位案[EB/OL]．(2014-12-26)[2016-11-04].http://www.chinacourt.org/article/detail/2014/12/id/1524367.shtml．

[24] 洪萍、张丽、杨丹丹、邓悠、何元媛、崔征诉中南大学拒绝授予学士学位证书案[EB/OL]．(2011-09-18)[2016-11-04]．http://www.fabang.com/a/20110918/438053_5.html.

[25] 张虎与西安电子科技大学拒绝颁发毕业证纠纷上诉案[EB/OL]．(2016-02-14)[2016-11-04]．http://www.pkulaw.cn/case/pfnl_1970324838411303.html?keywords=张虎&match=Exact.

[26] 廖志强诉集美大学不授予学士学位案[EB/OL]．(2004-10-25)[2016-11-04]．http://www.pkulaw.cn/case/pfnl_1970324837019488.html?keywords=廖志强&match=Exact.

[27] 谭某诉西南大学退学处理决定纠纷案[EB/OL]．(2015-12-20)[2016-11-04]．http://www.pkulaw.cn/case/pfnl_1970324838770067.html?keywords=谭某诉西南&match=Exact.

[28] 田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案[EB/OL]．(2014-12-26)[2016-11-04].http://www.chinacourt.org/article/detail/2014/12/id/1524355.shtml.

[29] 甘露不服暨南大学开除学籍决定案行政判决书[EB/OL]．(2013-03-21)[2016-11-04].http://www.chinalawedu.com/new/201303/fangqianru2013032111253945611940.shtml.

[30] 最高人民法院行政审判庭．中国行政审判指导案例:第1卷[M]．北京：中国法制出版社，2010：43-47．

[31] 陈劲诉重庆师范大学不予颁发学士学位证书案[EB/OL]．(2008-10-08)[2016-11-04]．http://www.pkulaw.cn/case/pfnl_1970324837331247.html?keywords=陈劲诉重庆&match=Exact.

[责任编辑：林丽芳]

On Legal Basis and Trial Trend of AdministrativeActionability in Process of College Administration

RUI Xue-qing

(Law School，East China University of Political Science and Law，Shanghai 200042，China)

Since the Tian Yong Case,the increasing cases of college students accusing the college make it necessary for judicial review to come into college management in higher institutes. College behavior includes the management of students and teachers. The specific standards of administrative litigation include the importance of college behavior on the rights and interests of teachers and students, the norms of which colleges and universities act on the basis and the scope of college judicial acts. The revise of the privilege relation theory lays a theoretical foundation for the judicial review of college management.The educational laws and regulations constitute the normative basis.The administrative proceeding contributes to protecting the rights and interests of teachers and students effectively and comprehensively. The trend of the trial of administrative litigation in Colleges and universities should be limited expansion of the scope of review, the adherence to the principle of legality review and the pluralistic development of judicial standards.

administrative behavior of colleges; administrative actionability; legal basis; trial

2017-03-06

上海市2016年度“教育法学人才培养计划项目”(2016JYFXR017)

芮雪晴(1994—)，女，安徽芜湖人，华东政法大学法律学院2015级硕士研究生。

D925.3;G647

A

1674-3199(2017)03-0048-10