论高等教育发展中政府引导型职能的兴起

向玉琼

(南京农业大学公共管理学院，江苏南京210095)



公共管理

论高等教育发展中政府引导型职能的兴起

向玉琼

(南京农业大学公共管理学院，江苏南京210095)

大学兴起于中世纪时期，大学的出现标志着高等教育的产生。在高等教育的发展历程中，政府扮演着重要的角色。现代民族国家实现了以政府为中心的自上而下的社会治理体系，高等教育也是在政府的管理和主导下发展的。政府对大学所发挥的主要职能是控制和管理，这将高等教育的发展严格限定在政府规定的范围之内，高等教育的自主化和自由发展受到了限制。20世纪后半期以来，社会的复杂性和不确定性，以及社会需求差异性的增加，推动了高等教育发展多元化。与此同时，非政府组织逐步成长起来，成为社会治理中的一员，与政府一起在高等教育管理中发挥作用，并对自上而下的政府管理模式提出了挑战。随之，政府职能从管理和控制转向引导，多元主体合作治理的高等教育管理模式也由此生成。

高等教育；政府职能；控制；引导；合作

大学兴起于中世纪时期，自此之后，大学逐步发展成为社会生活中一个不可或缺的主体。在工业社会中，当大学作为国家治理的对象而受到民族国家的管理和控制时，高等教育制度成为了国家治理体系中控制与管理特征的展示，甚至成为了国家治理的工具。20世纪后半期以来，西方国家纷纷进入后工业化进程中，社会力量迅猛发展，单向度的治理体系受到挑战，政府职能也随之发生根本性的转变，主要体现为从管理型职能向引导型职能的转变。随着政府职能的转变，政府与大学逐步回归到平等的行动者的位置上，与多元社会主体一起对高等教育开展合作治理。在多元主体共治的高等教育体系形成之后，在工业社会中一度失落了的大学精神也将得到重振。

一、单向度管理体系的生成

大学生成于中世纪时期。12世纪时，商业的发展推动了社会产生大量的政治、法律、管理和宗教机构，加上为商业发展提供服务的银行，这些机构都迫切需要具有专业知识和特殊技能的人，这一社会需求促进了大学的产生与发展。大学最初是以行会的形式出现的，规模普遍较小，经过一段时间之后才发展为专指教师和学生的行会。也就是说，“大学”一词最初并不限定于某一知识领域，只是用来指称一个团体的全体成员，无论这个团体是铁匠、理发师还是学生。根据哈斯金斯的研究，博洛尼亚的学生最初形成大学主要是出于与市民对抗的目的，因为联合起来的学生能够迫使市民降低房租和生活必需品的价格。可见，大学最初的功效就是为行会成员谋取集体利益。因此，可以想见，大学刚产生时并没有太大的社会影响力，更不会进入社会的中心，对王权和教会都不构成威胁。随着大学的发展，教会开始通过赋予学者以教士身份、赋予大学以司法裁判权等方式来控制大学。不过，即使这一时期大学皈依于教皇，但仍然享有较大的自主权。如大学独立于国家普通司法权之外，对内部事务享有特别审判权。大学内部也不存在现代意义上的管理部门，不存在自上而下的管理。“在一个相当显著的程度上讲，大学既自我尊重又自我管理，从而避免了理事或董事把教师们说成‘雇工’的那种体制下的一些弊端。”[1]总体而言，在教会主导大学的时期，大学仍然享有高度的自治与自由，这奠定了现代社会中“学术自由”和“大学自治”的大学思想。

到14世纪时教会力量逐渐式微，及至宗教改革之后，教会的威信迅速衰落，现代民族国家形成，并取代教会成为社会治理的中心。对于现代民族国家而言，大学太重要了，因此必须对大学加以控制。正如布鲁贝克所说：“高等教育越卷入社会的事务中就越有必要用政治观点来看待它。就像战争意义太重大，不能完全交给将军们决定一样，高等教育也相当重要，不能完全留给教授们决定。”[2]随着民族国家的力量及其行使的职权不断扩大，大学被培养成为帮助其培训世俗官员的职业学校，“所有政府都在努力确保自己的大学进入规范化的轨道……将世俗官员的培养掌握在自己的手中。”[3]这样，大学原初所享有的各种自治权和特权逐渐消失了。从16世纪开始，在外界尤其是国家的控制和干涉下，大学的司法裁判权、免除兵役和税收、自我管辖权等特权逐渐被剥夺。民族国家按照自己的意志重新颁发特许状或认定法人资格，通过制订各种法律法规等手段改革大学内部组织形式，从而将对大学的管理纳入自己的管理范围之内。

具体来看，法国的拿破仑最早对大学进行系统控制，他将大学彻底改组，使之成为国家管理的教育体系的一部分。德国和意大利则是由州政府全方位地控制着大学，如柏林大学成立之后很快就受到政府的控制，德意志国家制定了“卡斯巴赦令”，对大学开展严厉的检查，并设置了专门的政府代表人来监视大学教授的讲演，并要求各邦罢免那些可能危害国家机关安全的大学老师。在英国，当牛津和剑桥实现现代化之后，教师也是受到公共权力机构的掌控。新成立的大学，如苏格兰大学和伦敦大学等等，一开始就设立了各种管理委员会。总体来看，“世界各国进入十九世纪以后，日益意识到教育对于国家发展起着关键性作用这一事实，纷纷设立和强化自己的公立学校体制。”[4]

美国的高等教育制度是学习欧洲高等教育制度的结果。1757年联邦政府开始对高等教育产生兴趣，对公立的高等教育机构赠与公共土地。1862年林肯签署了莫里尔法案，这时赠地运动真正生效。基于赠地运动，美国形成了公立与私立两大教育体系，公立高等教育占据支配性地位。由于公立大学接受州财政的拨款，因此一开始公立大学就受到州议会的控制，不存在充分的大学自治。例如，犹他州的最高法院在判决案件时明确宣称：“州大学虽是公法人，但并不是在议会立法权之上，关于其目的和管理，必须服从随时被制定之法律。”[5]这充分表明州政府对公立大学所实现的全方位的控制。相对来说，私立大学享有更多的自主性，尤其是在二战之前，私立大学的教师基本上还能免受外界干扰，但在二战以后，私立大学也无法逃脱国家对它的干预了。在20世纪50年代麦卡锡主义盛行的时代，上百名大学教授因为“思想观点问题”被开除，自此之后就形成了一个传统，即学者们不能发表与国家不一致的观点，而且在写文章时必须用一些固定的词句来标明自己明确的反共立场，以此立足。

另一方面，二战之后的高等教育发生了根本性的变化。学生人数激增，同时学校开始大兴土木扩建校园，学校研究经费在联邦政府预算中的份额稳步增长，大学教师也纷纷进入各类机构中并发表观点。当大学越来越依靠外来经费开展科学研究之后，所选择的研究课题和研究领域就更多地受到经费来源的影响了。二战期间，联邦政府对科学研究进行大力资助，大学里出现了一系列的战时实验室，如麻省理工学院的林肯实验室、芝加哥大学的阿尔贡实验室，前所未有地被征募到国防和科技发展方面，持续地接受政府的资助。经过这些发展，“向来以独立自主为自豪的美国大学竞使它们的特性既受自身内部愿望的支配，又同样受其环境压力所左右；这些把自身定为‘私立’或‘州立’的机构竟然发现它们最大的刺激力来自联邦的首创；作为高度分散和多样化的高等教育系统之一部分的大学竟然如此忠诚和乐意地响应国家的需要；这些以培养‘绅士’为其历史渊源的机构竟然如此充分地献身于为粗野的技术服务。”[6]28由此，博克得出结论：“第二次世界大战以后，大学是象牙塔的说法过时了。相反，有一张庞大而复杂的关系网把大学和社会其他主要机构连接起来。”[7]7

在现代治理思维中，教育是一种特殊的管理，教育制度就应当是具有控制导向的，“它的目的是向劳动者灌输社会习惯和传统，维护既定利益安排，服从既有秩序。这样封闭和保守的专制教育尽力压制对外交流，积极管制外来信息和知识，努力把社会同任何可能的危险隔离开来。它要强迫人们接受各种给定教条和信念，排斥独立思考。”[8]现代国家在开展社会治理时，用抽象的制度代替了权力，制度成为了社会治理的主要工具。高等教育制度只是现代国家制度中的一部分，是国家进行社会治理的工具。国家通过高等教育管理制度能够侵入到高校管理的具体实践中，使得高等教育失去了独立性和自主性。从一般意义上看，大学精神包括自由、独立、科学、创新、批判与反思等几个方面，但在国家对高等教育的管理和控制中，现代社会大学精神失落了。

二、单向度管理中大学精神的失落

19世纪的纽曼大力畅谈大学的理想，倡导大学开展自由治学与自由教育。在纽曼看来，知识本身就是目的，教育的目的就是为了传授这种知识，拥有知识是为了知识本身，而不是因为知识能够做些什么。知识不应等同于职业知识和实用知识，知识不以其目的来评判。“它从一开始就具有科学性质，知识的高贵也正是体现在其中。知识之所以真正高贵，之所以有价值，之所以值得追求，其原因不在于它的结果，而是因为知识内部含有一种科学或哲学的胚芽。这就是知识本身即为目的的理由。这就是知识可以被称为自由知识的原因。”[9]纽曼所倡导的知识就是知识本身，正是以传授自由知识为目的，大学精神更多地展现出自由、批判、反思和创新。在自由知识的传播和创造中，高等教育可以提高社会的益智风气，修养大众身心，从而实现一个平凡而伟大的目的。但是，当大学受到现代国家的控制之后，纽曼的“大学的理想”就逐步转向克尔的“大学的用处”了。在高等教育制度的发展和完善中，大学由民间团体性质的以探寻真理和知识为目的的会社组织，变成了国家政权的一部分。国家制定出高等教育制度，教师和行政人员一起来执行这一制度。所谓的学术自由只是在国家法律制度限制和规定范围内的自由，教育制度成为了国家政治制度的一部分，学术权力也成为了国家权力的一部分。

杜威的实用主义哲学在20世纪初统治了美国的教育哲学，在“新政”中被付诸了现实。“新政”提出了“总统需要帮助”的明示，这推动教授们从校园进入政府中。“在第一次世界大战以前的威斯康星，麦迪逊的校园和州政府靠得特别近。今天，校园正前所未有地被吸引到市政厅和州的首府。政客们需要新思想来应付新问题；政府部门需要专家意见来处理老问题。这两者都可以由教授提供。”[6]66教授与政府的结合使人们产生了很多的担忧，如基础研究与应用研究的关系问题、教学与科研的问题，以及不同学科发展的平衡问题。不过，不管怎样，在实用主义的观念中，教授们进入到市政厅，学术参与到社会生活中，大学整体表现更为实用性。其结果是，“大学对自身命运的控制已大大削弱。来自学杂费、捐赠和州拨款的大学经费要经过通常的预算程序，它们的分配要根据大学内部政策加以审查。但联邦研究经费往往是由学者本人与特定政府部门谈判而定，因而可越过通常的学校审查过程。……大学几乎在不知不觉中被改变了。”[6]29

在20世纪初知识分子基本上还能保持人格的独立，但是20世纪50年代后知识分子加速进入商业组织或者大学，大学的实用性倾向迅速将知识分子转变成了技术专家。早先的知识分子为公众创作高雅的作品，对所写的东西精打细磨，他们追求独立思想，追求批判与反思，在乎公众与认可，往往成为公众崇拜的偶像。当知识分子进入大学进而转变为教授之后，他们的独立精神却丧失了。“对那些在华盛顿许多政府部门担任顾问的学者来说，他们也会与自己在政府中的庇护人形成一种微妙的依赖关系。和大多数人一样，大学教学人员也喜欢刺激和名誉，渴望一种参与制定国家政策机会的丰富多彩的生活。随着对这种生活方式的逐渐习惯，他们或许越来越不会对官方政策提出异议，也不会支持可能危及自己影响力或得罪庇护人的观点。在不知不觉之中，他们不仅没有注意到正在发生的变化，而且在人事方面还可能渐渐地变得更加‘讲究实际’、‘注重现实’和‘面面俱到’。遗憾的是，他们也可能会变得更加谨慎、更加世俗，对自己参与和涉及事件的发生和政策制定也越来越无法作出公正审慎的判断。”[7]25-26在一种深切的“现实关怀”的导向下，教授们所创造的知识越来越具有实用性，当知识的生产不再是纯粹的创新和传承，当思考失去了独立性与道德追求之后，教授们成为了一群失去了社会道德良知的、只具有平庸思想的技术专家。正因为此，雅各比感叹道：“消逝的知识分子就消逝在大学里。”[10]13

就大学内部组织结构来看，典型的官僚制逐渐生成。在纵向上产生了层次分明的等级，横向上则进行了细致的专业分割并各自为政。掌握了专业知识的专家占据着自己的那一格，同时在大学与社会之间、大学内部各部门之间、各学科之间都确立起坚固的、难以逾越的边界，在边界之内他们逐步形成一种优越感和傲慢，并用这种情绪进一步加固着自己所在位置的边界，这样，大学不仅自身愈益封闭，而且所关注的知识也愈益偏狭。正如克罗齐耶所看到的，综合性大学都是封闭、守卫严密的世界，建构了排他性的等级制度以保护自身，他们坚守自己的专业阵地，不向他人开放。虽然他们也会运用易于理解的宣传来抵消其精英主义，但却无法改变精英主义实践的现实。技术知识、文化与传媒领域同样在狂热地追求垄断。“在政治、经济领域，在各种各样的组织与机构之中，我们的管理体制依然建立在这样一种简单却威力强大的机制之上：级别种类的分割、诸种情境的分离以及技术的分割，使得社会性与职业性的屏障继续存在。此类机制阻碍了自由的交流和沟通，允许权威依然以疏离他者及保守秘密的方式行使权力，至少在最高层是如此。这种结构在以往拥有更大的权力，其系统也更为坚固，因为人们没有意识到它的存在，然而在当今，它却正在受到人们的质疑。可以用来提出要求与施加压力的途径越来越多，诸种社会屏障业已颠覆，但分割的技术与分割的局面未能有效地将其取代。”[11]大学中所传授的知识越来越专业，也越来越狭隘，而为了维护自己的精英地位，专家们往往会用无人能听懂的专业术语来包装自己，以此限制他人进入。如果有人提出不同看法，那需要首先出示专业训练的证明，否则就被视为是外行，而外行是无权对问题发表意见和看法的，即使提出也不应给予认真对待。这样，大学成功地将异议拒之门外，也将批判和反思精神完全抛弃了，专业知识的发展成为了专家之间相互确证和相互捧场的附带性产品。 这就是克尔在1963年所看到的美国大学发展中的转向。美国加利福利亚大学校长克拉克·克尔系统地阐述了现代大学的概念及其对美国知识分子地位的影响。克尔认为，大学已经发展成一个“多科大学”，其中知识生产已经被功能性地融入了占支配地位的经济、政治和军事结构中。大学的任务是努力将学术生活与工业制度联合在一起，大学不仅没有自主性，反而成为国家统治的主要工具。大学的自治权丧失了，大学教授也已经技术专家化了，他们在校园里办公，但客户确实分散在全国各地。“在美国，二战后的学术界虽然在每个学科都无非是被用来服务于既有阶级和权力结构的合法化的，在高等教育现实的每一个向度中，大学都被吸纳进统治结构之中，沦为权力结构的工具。”[12]

大学独立性的丧失是国家管理和控制高等教育的结果，也促成了一个自上而下单向度社会控制体系的形成。当大学的独立性丧失之后，大学也不再承担起自治和自由的知识发展的责任，从而回避了价值的追问。“以前，人们认为高等教育培养的高素质公民有益于社会发展，所以政府应该为高等教育投资。如今，在这个市场价值驱动的世界，这种观念已无人问津了。”[13]技术专家丧失了知识分子的批判精神和规范缔造者的品质，丧失了道德关注和价值追求，完全成为了科学管理的工具。大学只是在生产精英，而精英却与政府抱团，与政府实现了有效的结合，以生产出更有利于高效社会管理的工具。这也就是雅各比所看到的，大学中的学者和研究人员已经被承包人和唯利是图的广告商所取代，一个完全生产假冒伪劣学术产品并以此来炫耀学术研究的“学术界资产阶级”出现了。奈斯比说：“今天，随便抓住一个大学教师，你几乎总能发现他是一个商人。‘企业精神’在大学中蔓延，败坏风气并腐蚀着每一个人。”[10]172

三、政府引导型职能的兴起与大学精神的重振

在一些社会激进主义者看来，20世纪的高等教育只是在被动地接受政府机构、公司或者其他能够提供重要资源的组织的指令，虽然大学的官员们经常宣称他们的中立姿态，但这只是表明他们是多么的虚伪。“大学的表现就像‘枪手’，愿意按吩咐办事，去帮助任何拥有足够权力和金钱的群体实现其抱负或野心。大学的院系为了帮助军界，批准了预备役军官训练团培训项目；为了使公司受益，组织了与工业挂钩的培训项目；为了帮助强大的农业团体，提供了推广性服务。大学通过做出此类‘贡献’，放弃了自己的中立立场，而支持控制着美国社会的既得利益集团。”[7]74-75大学已经完全放弃了批判和反思精神，转而投入到政府的怀抱。而且根据布鲁金斯研究所和卡耐基基金会研究得出的结论：大学越是优秀、越是体现出特殊性，它获得联邦政府资助的机会就越大。[6]34

由于学术课程或项目与其他价值观发生冲突时，教育工作者自身往往无法裁决，因此，政府干预学术发展有一定合理性。但是，政府干预的局限性很大。制定和解释法律的人会犯错误，他们对管理的对象不是太了解，可能会把适用于公司企业的条例和规定强加在大学身上，也可能受到选民的压力而采取行动。“政府干预不仅会削弱多样性，抑制改革，犯下造成重大损失的错误，而且也会迫使大学花费大量钱财来迎合政府条例的要求。有时，这些开支是由于为了实现体育运动男女机会均等而改建学校楼房所造成，或是为了使实验室、建筑符合不断变化的安全要求进行改建造成。而更常见的情况却是来自于工作人员增加、表格填写、资料收集和现场调查方面的负担，以及为了符合诸多伴随政府法律和规章应运而生的程序性要求而承受的负担。”[7]46-47政府官员无法完全了解学术事务，政府法规也不能对丰富的学术活动进行千篇一律的规划。政府如果全盘左右大学的学术事务，难免会出现决策失灵或者控制失灵的现象，最终影响到高等教育的正常进行，损害高等教育的质量。

从20世纪后半期以来，西方国家纷纷开始进入后工业化的历史进程，社会中的不确定性和复杂性大大增加，多元化和异质性因素纷纷出现，社会进入一个高度复杂性与高度不确定性的历史阶段。大学的自主性和多元化需求随之增长，无论是在大学发展的方向上，还是在大学内部的课程开设与专业设置上，都出现了多样化的趋势。社会对毕业生的需求多样化和个性化了，大学也随之进行调整，这就要求治理模式做出改变。“复杂形态下的社会需求是差异巨大的，政府在多样性需求面前是无能为力的。在这种情况下，根据国家主义的观念去进行社会治理方面的改革，即使设计出了分散化的管理方案，也难以满足社会治理统一化的整合要求。”[15]政府无法通过强制性的方式来控制大学的发展，政府高高在上制定教育政策的模式受到冲击。在现实中，这体现为大量的社会运动风起云涌，矛头指向的就是工业社会中的标准化管理和主客体结构以及控制导向。具体到教育领域来看，1968年法国爆发了“五月风暴”，这是一场大规模的反抗国家控制教育的民主运动。在这场民主运动中，法国政府将“参与”作为基本指导思想来改革中央集权的教育管理体制，并在此之后出台了一系列关于高等教育管理体制改革的措施，扩大大学的自治权。美国在1958年颁布《国防教育法》，由联邦政府发起了一场教育改革。英国、德国和日本在大学与国家之间也逐步形成了一种复合治理模式。

随着社会运行的速度加快和多样性，通过控制的方式来追求社会秩序已经不可能了，或者说，控制所产生的社会后果是我们所无法承受的了。在复杂性程度尚且不高的情况下，政府还能通过优化技术体系，增加运营成本，或者是控制专家的研究方向的方式来整体控制教育的发展，但是，“随着社会从简单到复杂、从弱复杂性向强复杂性、从低度复杂性向高度复杂性的转化，任何形式的等级控制体系都丧失了存在的合理性，以至于一切控制行为都陷入失灵的困境。这时，唯一的出路就是解构控制，从而用社会运行机制的灵活性取而代之。其中，自主性的组织和个人等之间的合作，必将成为社会运行的‘基本原理’。”[16]传统的政府作为管理者，而大学作为被管理者，这种相分离、相对立的图示已经无法适应灵活性需求的社会，大学中所创造的知识往往被用来迎合政府的政策，却无法解决真正的问题；科学与技术在继续发展，但是它们却与人民相脱离。人们对大学中所出现的过度功利主义倾向提出反思，对于单一中心的政府治理模式提出批判，矛盾和紧张关系扩散到大学以及社会的每个角落。

另外，社会中兴起了非政府组织。非政府组织不同于利益团体，它不是为了谋求私人利益而出现，也不是政府的某一个下级部门或者分支，而是来自于社会的主体，并与政府保持着相对的独立性。非政府组织也参与到教育领域以及对大学的管理中，成为了与政府平等的社会治理的主体，与政府之间形成一种合作的关系。大学的非公非私的物品特性表现得更为明显了，成为了“社会物品”。在20世纪后期新公共管理运动的影响下，高等教育的资金来源渠道越来越多元化，高等教育成为一个由政府和市场以及社会来共同兴办的混合公共物品。高等教育中政府单一主体的治理模式改变了，而是呈现出一种多元主体合作共治的趋势。

在自上而下的单一主体的治理模式中，政府发挥的是控制和管理的职能，而在多元主体合作治理的情境下，政府可以从公共物品具体形态的供给者的角色中脱身出来，在公共服务中发挥引导型的职能。引导型政府职能模式是由张康之教授针对保护型政府职能模式与干预型政府职能模式提出来的一个新概念，是服务型政府理念在政府职能上的体现。根据张康之教授的论述，“引导型政府职能就是在新的历史条件下产生的一种政府作用于社会的新型方式。在引导型政府职能模式转化为政府行为的时候，必然是不同于干预型政府职能模式实现过程中所表现的那样：为了管理的目的去压制、抑制某些因素；同样，也不会像放任型政府职能模式那样自由主义地对待各种社会因素。引导型政府职能模式在实现过程中所采取的是鼓励差异、促进合作、追求和谐的原则。所以，在行为特征上，引导型政府职能模式决定了政府必然会运用法律的和公共政策的手段去调节社会行为的合法性与正当性问题，在一定程度上，会把合法性与正当性的判断权交给当事人，只要当事人的判断不触及规范的底线，就可以不予干涉。”[17]虽然引导型政府职能模式与干预型政府职能模式都表现为对市场和社会进行宏观调控，但是干预型政府职能往往表现为相对于经济和社会发展的迟滞性，是在问题出现之后政府的一种应对和干预行为，而引导型政府职能模式具有更多的主动性和先导性，而且在尊重教育发展的前提下，对政府应当做什么和不应当做什么都通过法律和制度的形式固定下来，政府的行为边界因此非常清晰。总之，“引导型政府职能模式的特征在于它既能保护社会的独立性与自主性，又能充分发挥政府作为社会总体利益代表而对社会经济生活的协调与控制。”[18]这就是说，引导型政府职能模式不会侵犯社会主体的自由和自主空间，而是努力为大学的发展指明方向，提供基本的原则，为多元主体参与到大学的行为确立一个制度框架。

引导型政府职能模式把政府干预与大学的自治和自主“中和”了，将政府干预与大学自治两项内容都包括进来了。在政府引导型职能模式中，对高等教育的干预以引导的方式出现，具有极大的弹性和包容性，为高等教育的发展留下了大量的自主空间。同时，政府高等教育政策的制定过程完全开放，欢迎各种异议与创新性想法，尊重差异，给予不同主体以平等的权利，在多元主体的合作行动中完成政策过程。高等教育的发展因此而获得了法律上支持大量自由空间，表现在行动上，则是拥有了更多的道德自由。高等教育作为一个公共物品供给的领域，不能完全偏离公共性，而仅有道德的目标还不够，需要将行为道德化。政府不是要代替大学做出发展政策，而是要从宏观上确保大学道德行为的发生，以及道德自由的实现。政府需要通过自己的行动去引导高等教育改变过度功利化的做法，确立起德治的行为模式。如果说管理型职能模式带来了大学的反思精神和批判精神的缺失、自治的缺失，自由放任的政府职能模式无法保证高等教育的健康发展，那么引导型职能模式将带来大学精神的重振。

[1] 哈斯金斯.大学的兴起[M].王建妮，译.上海：上海人民出版社，2007:42.

[2] 布鲁贝克.高等教育哲学[M].王承绪，郑继伟，张维平，译.杭州：浙江教育出版社，2002：32.

[3] 包尔生.德国大学与大学学习[M].张弛，郄海霞，耿益群，译.北京：人民教育出版社，2009：37.

[4] 佛罗斯特.西方教育的历史和哲学基础[M].吴元训，译.北京：华夏出版社，1987:61.

[5] 周志宏.学术自由与大学法[M].台北：蔚理法律出版社，1989:120.

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[8] 赵波.改造教育：改造我们的社会——读杜威《民主与教育》[M]//邓正来.中国书评：第5辑.上海:上海人民出版社，2006:196.

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[10] 雅各比.最后的知识分子[M].洪洁，译.南京：江苏人民出版社，2002.

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[13] 科恩,基思克.美国高等教育的历程[M].梁艳玲，译.北京：教育科学出版社，2005:347.

[14] 鲍曼.立法者与阐释者——论现代性、后现代性与知识分子[M].洪涛,译.上海：上海人民出版社，2000:91.

[15] 张康之.论伦理精神[M].南京：江苏人民出版社，2010:62.

[16] 张康之.走向合作的社会[M].北京：中国人民大学出版社，2015:18.

[17] 张康之.论政府行为模式从控制向引导的转变[J].北京行政学院学报，2012(2):28.

[18] 张康之.公共行政中的哲学与伦理[M].北京：中国人民大学出版社，2004:229.

[责任编辑：林丽芳]

Emergence of Guide-oriented Functionin Development of Higher Education

XIANG Yu-qiong

(School of Public Administration, Nanjing Agricultural University,Nanjing 210095, Jiangsu, China)

The University emerged in the middle ages, which marked the birth of higher education. The government plays an important role in the development of higher education. Modern nations have established top-down social governance system centered on the government. Higher education is also developed under the government’s management and leadership.The main function of the government to the university is to control and manage, which limits the development of higher education in a certain scope, while autonomy and freedom of higher education are limited. Since the second half of the twentieth Century, complexity and uncertainty of the society, as well as the increase of different demand, have promoted pluralistic development of higher education. At the same time, non-governmental organizations gradually grow up and become a member of the social governance, who play a role in the management of higher education together with the government and put forward the challenge to the top-down governmental management mode. As a result, the governmental functions change from management and control to guide. And multi subject cooperative governance of higher education management model has also come into being.

higher education; government function; control; guide; cooperation

2017-01-03

南京农业大学校级教改项目(2015Y027&2013Y034)；江苏服务型政府建设研究基地项目(30916014110&30916013123)

向玉琼(1979—)，女，湖北天门人，南京农业大学公共管理学院副教授，南京大学政治学流动站博士后。

G640;D035

A

1674-3199(2017)03-0012-08