禁止不当联结原则：内涵界定与司法适用

王留一

(中国人民大学法学院，北京100872)



法律科学

禁止不当联结原则：内涵界定与司法适用

王留一

(中国人民大学法学院，北京100872)

禁止不当联结原则是对行政权行使中的不当联结行为进行规范和调整的法律原则。所谓不当联结是指行政机关以是否作出某项行政行为来要求相对人履行一个与此无正当关联的义务。不当联结的类型可以划分为行政行为附款的不当联结和对待给付间无实质关联两种。不当联结的认定包括阐释立法目的、分析相对人义务性质、判断二者是否有正当关联三个步骤。在司法适用上，应当优先适用将禁止不当联结具体化的法律规则；在没有相关规则的时候，才能直接适用禁止不当联结原则。在举证责任上，不当联结案件的审查应当实行举证责任倒置。

行政法；不当联结；立法目的；司法适用

一、引 言

在行政实践中，行政机关常常会基于管理之便利，将某一行政手段与一个不相关的行政目的结合起来，要求相对人承担与此行政行为不具有实质关联性的负担。例如，将公务员完成计划生育政策的情况与其公职联结起来，对违反计划生育政策的公务员开除公职；将户籍管理制度与计划生育政策联结起来，在办理户口迁移手续时要求提供母亲的结扎证明；将车辆年检与交通违章罚款结合起来，对未缴纳交通罚款的车辆不予办理年检。在这些行政行为中，行政机关的目的是正当的，即为了完成行政任务，所采取的手段也在其职权范围之内，但实际上，这些行为是不符合法治原理的，是一种不当联结行为，属于违法行政的范畴。因为如果任由行政机关运用行政职权要求相对人履行与此不相关的义务，那么行政机关与相对人就会陷入不平等的状态，行政机关就可以运用此“联结”的自由，“任性”地行使权力，侵害公民的合法利益，行政权就会变得恣意。同时，将不相关的义务与行政行为联结起来的做法，也不符合“一码归一码”的大众心理和一般观念。因此这些不当联结的行为也就得不到公众的认同，不具有可接受性。

禁止不当联结原则即禁止行政机关进行不当联结的法律原则。在德国，这一原则已经写入行政程序法之中，对行政行为附款以及公法合同的不当联结起着重要的调整作用。[1]我国台湾地区也已有相关判例引用了该原则*据笔者搜集到的资料，截至目前，台湾地区共有2个判决将禁止不当联结作为判决的主要理由，分别是台湾地区“最高行政法院”九十年度判字第一七〇号判决和台湾桃园地方法院行政诉讼判决一〇二简字第一一〇号判决。另有两个大法官解释涉及到禁止不当联结原则，分别是台湾地区“司法院”大法官解释第423号和第484号。，近来，将该原则纳入行政程序法之中的呼声也越来越高。[2]遗憾的是，面对行政实践中大量的不当联结现象，我国行政法上却尚未引入该原则。笔者认为，这其中有两个原因：一是理论上对禁止不当联结原则的内涵尚未达至一个清晰的认识，二是对该原则的司法适用缺乏研究。因此，本文将首先对该原则的内涵进行解析，接着从司法适用的角度出发，对司法实务中不当联结的认定以及禁止不当联结原则的适用提出具体的规则，以期为禁止不当联结原则在我国行政法上的确立及适用提供理论支撑。

二、禁止不当联结原则的内涵

禁止不当联结原则起源于德国，关于该原则的内涵首先可以从德国行政法来观察。德国行政法学中具有代表性的两本著作都有关于禁止不当联结原则的介绍。其中，毛雷尔的《行政法学总论》在论述双务合同时提到公民的对待给付必须与合同中的给付具有客观的联系[3]；沃尔夫在其《行政法》中提到“出售裁量权的行为属于不正当的行政义务联结(即不当联结禁止)。”[4]比较而言，毛雷尔虽然没有明确提出“禁止不当联结”这一概念，但却表达了该原则的主要内涵；而沃尔夫对该原则的定义可以说是非常模糊的，因为什么是出售裁量权的行为是很不确定的。从德国的立法来看，与禁止不当联结原则相关的法律制度有两个：一是《德国行政程序法》第36条第3款规定的附款不得有悖于行政行为的目的；二是《德国行政程序法》第56条第1款规定的公法合同中的对待给付按整体情况判断须为适当，并须与行政机关履行合同给付有实质联系。

我国台湾地区较早引入禁止不当联结原则。总体而言，台湾地区行政法学上关于禁止不当联结原则的定义可以归纳为两种观点：一是将不当联结定义为手段与目的不当联结，如程明修教授主张“此种目的与手段间有合理之联结关系，即为禁止不当联结原则。”[5]二是从行政行为与行政相对人给付之间的关系出发，主张不当联结是行政行为与行政相对人给付(负担)间的不当联结。例如，林锡尧认为，禁止不当结合原则系指行政机关的行政行为与人民的给付间，并无实质的内在关联者(特别从法律授权观察)，则不得互相结合(即不得互相有依存关系)。[6]

笔者认为，第一种观点对不当联结的解释是有问题的。因为根据依法行政原理，行政机关所采取的任何手段都应当符合立法目的，换言之，一切违法行政行为都可以称之为行政机关所采取的手段与立法目的不相符的行为。如果采取第一种定义，那么不当联结即覆盖了所有的违法行政行为，禁止不当联结原则也就成为了可以调整所有违法行政行为的“万能原则”，在内涵上相当于依法行政原则，这就使得禁止不当联结原则失去了其重心和独特的内涵，进而失去了其作为独立的行政法原则的意义。实际上，禁止不当联结原则并不等同于依法行政原则，而是有其独特的内涵与功能，不能被其它原则替代。这种定义对禁止不当联结的内涵进行了扩充，但这种扩充会造成该原则内涵的模糊不清。

相较而言，第二种定义则更为妥当，能够将禁止不当联结原则与其它相关原则区分开来，从而确立其独立存在的意义。这种观点认识到了虽然不当联结可以解释为行政机关所采取的手段与其追求的目的无关联性，但是，并不是所有的手段与目的不具有正当关联性的行为都构成不当联结。只有行政机关以某一行为的作出或不作出作为手段要求相对人履行与该行政行为不相关的义务才构成不当联结。例如，行政机关征收某块土地，目的是为了给开发商建造商品房，在此行为中，行政机关采取土地征收的手段明显不符合法律授予其该职权的目的，其真实目的是为了帮助开发商实现商业目的。该商业目的即是一种与土地征收手段不具有正当关联性的行为，但是，这个行为却不构成不当联结，因为对于相对人来讲，行政机关并没有在土地征收行为上联结一个与此无关的义务，因此该行为最多只是一种权力滥用的行为*通说认为，滥用职权是指行政机关行使职权背离法律、法规的目的，背离法律基本原则的行为。参见：罗豪才，应松年.行政诉讼法学[M].北京：中国政法大学出版社，1990.，而不是一种不当联结行为。因此，笔者认为，林锡尧对禁止不当联结原则的定义更为妥当。

三、不当联结的认定

一个法律原则的价值和功能必须在法律适用中才能实现，而法律原则适用的前提是对某一行为是否属于该原则调控的情形进行判断。禁止不当联结原则的适用前提就是要对某一行为是否构成不当联结进行认定。

关于什么是不当联结，学者们经常使用“实质内在关联”或者“事理关联”来进行说明，例如，叶俊荣教授认为：“不当联结禁止原则所禁止者，不是上述所有之联结，而是没有事理上关联。”[7]再如，上文提到的林锡尧对禁止不当联结原则的定义，实际上也表明了不当联结的内涵，即不当联结是指行政机关的行政行为与人民的给付间，并无实质的内在关联者。从这些定义可以看出，实质内在关联是不当联结的核心概念，但是对于这个核心概念，学者们并没有给出进一步的解析。而由于实质内在关联性本身也是极其不确定的概念，以此概念来解释不当联结实际上是使用了另一个不确定性概念来替代一个不确定性概念，并没有降低不当联结的认定难度。因此，探寻不当联结认定方法的关键就在于对什么是实质内在关联性作出详细的解析。

虽然目前还没有学者对实质内在关联的内涵进行阐释，但是已有运用实质内在关联对现实案例中的不当联结进行认定的尝试。例如，李建良教授在一篇关于台湾“最高行政法院”九十判字一七〇四号判决*该案的基本案情是：甲所有的小汽车因多次交通违规累计欠缴交通违章罚款5万元，其在向台北市监理处申请换发行车执照时，被监理处以“违规案件未清，请附罚款单收据一并寄回后再行处理”为由而退回，后甲对此决定不服，向法院提起诉讼。参见：台湾“最高行政法院”九十判字一七〇四号判决。的评论文章中是这样分析的：“关于拒绝换发行照的适法性问题，所应考量者，乃换发行车执照与追缴违章罚款之间是否具有合理的事理关联。按法律规定汽车行车执照须在一定期限内换发，旨在使主管机关适时掌握汽车的状况，确保行车品质。换言之，行车执照的规范重点在于汽车的客观状况，属于一种‘属物性’行政处分，其与汽车所有人的驾驶能力与行车活动，并无必然关联。相对而言，交通罚款则系针对驾驶人违规行为的制裁(行政秩序罚)，追缴则是设计行政强制执行问题，其与换发行车执照着重车辆客观状态之间，欠缺实质的合理关联，故二者不得相互联结。”[8]82李建良教授在这里即是通过对实质内在关联的分析来认定该案属于不当联结的，其认定的基本逻辑是：首先，阐释行政机关行政行为的立法目的，在本案中具体就是指换发汽车行车执照的立法目的，“按法律规定汽车行车执照须在一定期限内换发，旨在使主管机关适时掌握汽车的状况，确保行车品质”即是对立法目的的阐释。其次，分析“要求相对人所为之义务”的性质，“交通罚款则系针对驾驶人违规行为的制裁(行政秩序罚)，追缴则是设计行政强制执行问题”，即是对追缴交通罚款性质的分析。最后，根据立法目的，判断“要求相对人所为之义务”是否能够促进立法目的之实现，进而得出是否属于不当联结的结论。李建良教授在最后判断时只是简单地说“其与换发行车执照着重车辆客观状态之间，欠缺实质的合理关联”。[8]82其所表达的意思是，换发行车执照的立法目的是保障车辆的性能、状态安全，而要求当事人缴纳交通罚款并不能促进这一目的的实现，因此，二者不具有合理关联。

实际上，有了前两步的基础，第三步的分析较为简单，只要将第二个步骤分析得出的“要求相对人所为之义务”的性质与第一步所阐释的立法目的进行比对，看这个特定义务是否有助于该目的实现即可得出结论。如果能够促进，则该行为就不属于不当联结；反之，则构成不当联结。由此可以发现，行政机关要求相对人履行的义务与该行政行为是否具有“实质关联性”实际上转变成了该义务是否有助于实现该行政行为的立法目的，这样就明确了认定的对象，简化了认定思路。

四、不当联结的类型

根据不同的标准，可以将不当联结划分为不同的类型。但根据其外在表现形式对不当联结作出的划分是最为重要的一种分类，因为这种分类是实务中经常遇到的情形。我国台湾地区行政法上一般将不当联结的类型归纳为四类：(1)目的与手段之合理联结；(2)对待给付间实质上关联；(3)不相关因素考虑之禁止；(4)公益范围内之联结。[9]我国大陆地区也有学者受此影响，认为不当联结的类型就是以上四种。[10]但笔者认为这种归类是有问题的。前文所述，禁止不当联结原则宜界定为禁止行政机关以行政行为的作出或者不作出，要求相对人履行与此行为不相关的义务。也就是说，在不当联结中，一定存在一个与行政行为联结的不相关的义务。而以上归类下的第三种和第四种类型都不符合禁止不当联结的定义，因为不相关考虑仅仅是指行政主体在作出行为时考虑了不影响行政行为性质、过程、情节的要素[11]，而并不一定附加了要求相对人履行一个与行政行为无关的义务。例如，交警因行政相对人与自己之前有过节而加重了对其违章的处罚，这里行政相对人与行政机关工作人员存在过节即是与交通违章处罚无关的因素，交警在行政处罚中由于考虑了这一因素而加重处罚，就是一种不相关考虑。但在这一行为中，交警并没有要求相对人履行一个不相关的义务，因此，该行为不构成不当联结。第四种类型，公益范围内之联结的内涵更为模糊，同样不符合禁止不当联结的定义，应当从不当联结的类型中剔除出去。因此，不当联结应当仅限于行政行为附款的不当联结与对待给付间无实质关联两种。这也符合德国的立法实践。

(一)行政行为附款的不当联结

对行政行为的处理内容进行补充和限制的附加规定，称为行政行为的附款。相对附款的行政行为本身的处理内容称为主处理，或者主款、主意思表示。[12]行政行为附款的不当联结实际上就是主款与附款之间的不当联结。最常发生不当联结的附款是负担附款。负担是行政行为附款的种类之一，它是指行政主体为相对人附设的行政法规范所规定的义务以外的义务。[13]负担附款的主要应用领域是行政许可，在行政许可中，行政机关可以利用行政许可权附加负担，从而实现其它目的。这实际上是增设了行政许可的条件。例如，发生在我国台湾地区的台北县汐止镇征收回馈地方建设捐赠款事件中*该案基本案情为：台北县汐止镇征收回馈地方建设捐赠款(俗称镇长税)时，该镇公所征收此一款项之目的乃在于代替建商处理完工交屋后留下满目疮痍之道路环境，建商如不缴交，镇公所就以不核发无损害公共设施证明为手段，使其无法请领适用执照。参见：程明修.论行政目的[C]//城仲模.行政法之一般法律原则.台湾：三民书局，1994.，缴纳地方建设捐赠款就是行政机关颁发无损害公共设施证明的一个负担附款，由于该负担与颁发无损害公共设施之间无内在实质关联性，因此构成了一种不当联结。基于同样的原理，除了行政许可，其它授益性行政行为如行政确认、行政给付、行政奖励等都有可能存在利用附款进行不当联结的情形。

(二)对待给付间无实质关联

对待给付间无实质关联也可称为不正当对待给付，这种类型的不当联结主要发生在行政合同之中。由于在行政法律关系中，行政机关与行政相对人的地位是不对等的，行政机关享有行政权，如果允许行政合同中约定与合同目的无关的内容，那么行政机关就有可能基于其行政权的优势地位在行政合同中威逼、压迫相对人履行一些与合同不对等的给付，从而使合同有失公平。这相当于民事合同中，一方当事人在另一方当事人的胁迫下签订的条款，该条款由于意思表示不真实而可撤销。在行政合同中，不对待给付往往也不是当事人自愿的，而是基于行政机关的优势地位不得已而同意的，因此，也应当否定其合法性。例如，行政机关与建筑商签订建设项目合同，如果建筑商不能提供充分的停车场所，那么行政机关可以要求其支付一定的金钱以供建造停车场所用，但如果行政机关将此笔款项用来充作残障福利基金则构成不当联结。*根据笔者在北大法宝上的检索，当前我国共有5部规范性文件有关于禁止不当联结的规定，分别是《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》《国家税务总局关于规范税务行政裁量权工作的指导意见》《国家税务总局关于税务系统贯彻落实〈全面推进依法行政实施纲要〉的意见》《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》《交通运输部关于规范交通运输行政处罚自由裁量权的若干意见》。因为建筑合同的目的在于完成某项建筑并能正常使用，停车场是建筑的应然部分，因此要求建筑商支付金钱用于建造停车场是一种有实质关联的对待给付，但缴纳残障福利基金却与该建筑合同之间没有任何关系，无助于该建筑合同目的的实现，因此是一种无实质关联的对待给付。

五、禁止不当联结原则的司法适用

(一)适用规则的层次性

我国是成为法国家，法律规则在司法适用中具有优先地位，在通常情况下，法官只能根据法律规则作出裁判。法律原则只有在法律出现漏洞时，才能适用。因此，法官在审理涉及不当联结的行政案件时可以区分如下情况而采取不同的处理方式：

首先，如果某一不当联结行为可以通过相关法律规则否定其合法性，那么此时不应当直接适用禁止不当联结原则，而应适用相关法律规则进行裁判。例如，对于行政许可中的不当联结，一般可以直接依照《行政许可法》认定此种行为的违法性，因为按照我国《行政许可法》的规定，行政许可不可任意增设条件，对于增设条件构成不当联结的许可行为，法院可以直接依据《行政许可法》相关条文进行审理、裁判。

其次，当某一行为没有法律依据或者规则为其合法性判断提供标准时，法官可以适用禁止不当联结原则。将违反禁止不当联结的行为作为《行政诉讼法》第70条第6项所规定的明显不当的情形之一。

最后，行政行为有规章以下的规范性文件作为依据，但该行为属于不当联结时，可以适用禁止不当联结原则对该规范性文件进行附带审查。在我国的行政实践中，有些不当联结行为往往是有法律依据的，这就涉及到了不当联结立法的问题。在当前的《行政诉讼法》框架下，对于规章以下的规范性文件如果有不当联结的规定，法院可以对其合法性进行附带审查。而对于规章以下的法律法规如果有不当联结的规定，法院是无权处理的，只能依靠《立法法》规定的法律备案审查机制进行处理。

(二)举证责任的特殊性

行政权的行使是否存在不当联结是较难判断的，有些不当联结行为的认定甚至涉及到立法的合法性、正当性。这一工作对法官来说都颇有困难，更何况普通公民。对于相对人而言，不当联结的行政行为对其来说只是一种结果上的不可接受性，至于该行为不当联结的性质，相对人一般不会有清晰的认识。基于这个原因，在行政诉讼中，如果要求相对人对行政行为不当联结承担举证责任，明显是强人所难，也有违公平。因此，行政诉讼中，原告如果怀疑行政行为存在不当联结，只需要向法院提出质疑即可，行政机关负有对质疑的反证义务；如果涉及到规章以下的规范性文件存在不当联结规定的可能，行政机关还须对规范性文件属于正当联结规定负证明义务。

当然，如果原告没有提出疑问，行政机关一般不需要主动证明该行为属于正当联结。但对于法院来说，即使原告没有提出异议，法官也可以依职权对行政行为是否存在不当联结进行审查。

(三)判决类型的多样性

法院适用禁止不当联结原则对某一项行政行为进行审查后，根据不同的情况，可以作出以下三种不同类型的判决：

一是撤销判决。不当联结在大多数情况下表现为合法性问题，因此，适用禁止不当联结原则对案件进行判决的主要类型是撤销判决，而且只能是全部撤销，而不能部分撤销。因为不当联结是行政机关将不相关的给付与行政行为结合在一起，这个不相关的给付使得整个行政行为的合法性受到影响。因此，无法通过部分撤销使行政行为的合法性得到恢复。当然，在适用禁止不当联结原则作出撤销判决后，法院可以责令行政机关重新作出一个行政行为，此行为应当将不当联结的义务取消。

二是履行判决。对于行政许可、行政确认等行为，行政机关要求行政相对人履行某些不当联结义务，但行政相对人还未履行而提起诉讼的，法院可以作出履行判决，要求行政机关作出特定的行为，并要求其不得附加该不当联结的义务。

三是确认违法判决。不当联结行为被撤销后，相对人已经履行不当联结的义务的，如果该给付是非法的、不正当的，则行政机关要退回、赔偿；但如果该义务是合法的，是相对人本来就需要履行的，只是与该行政行为无关，在这种情况下，基于公共利益的考虑，相对人不得主张撤回。此时，如果相对人提起履行之诉，法院应当作出确认违法判决，对原告的请求不予支持，但对该不当联结行为的违法性作出认定。

[1] 平特纳.德国普通行政法[M].朱林，译.北京：中国政法大学出版社，1999:231.

[2] 杜宏伟.行政合同的基础理论与行政程序法的最新发展——第十五届海峡两岸行政法学学术研究会综述[J].行政法学研究，2014(1)：42.

[3] 毛雷尔.行政法学总论[M].高家伟，译.北京：法律出版社，2000：356—357.

[4] 沃尔夫，巴霍夫，施托贝尔.行政法[M].高家伟，译.北京：商务印书馆，2007：370.

[5] 程明修.论行政目的[M]//城仲模.行政法之一般法律原则(一).台湾：三民书局，1994：62.

[6] 林锡尧.行政法要义[M].台湾：元照出版有限公司，2006：80.

[7] 叶俊荣.行政裁量与司法审查[D].台北：国立台湾大学法律研究所，1985：202.

[8] 李建良.行政法上不当联结禁止原则[J].月旦法学杂志，2002(3).

[9] 赵义德.析论不当联结禁止原则[M]//城仲模.行政法之一般法律原则(一).台湾：三民书局，1994：231—232.

[10] 刘建军.论禁止不当联结原则行政法领域之适用性[J].西安电子科技大学学报，2006(5)：71—72.

[11] 关保英.行政行为的不相关考虑[J].社会科学辑刊，2014(6)：52.

[11] 于安.德国法上行政行为的构成[J].中国法学，1999(5)：147.

[13] 喻少如.行政行为之附款问题研究[J].当代法学，2001(12)：34.

[责任编辑：林丽芳]

Principle of Prohibition of Improper Connection:Connotation Definition and Judicial Application

WANG Liu-yi

(Law School, Renmin University of China, Beijing 100872, China)

The principle of prohibition of improper connection is the legal principle to regulate and adjust the improper connection in the exercise of administrative power. Its connotation should be defined as follows:if the administrative organ requires the relative performance of the obligations and the behavior has no real relevance，they shall not be combined together. Improper connection should be divided into two types as improper connection of conditional administrative act and non-equivalent payment in the administrative contract.The identification of improper connection includes three steps: explaining the purpose of legislation, analyzing the nature of the obligations of the relative parties, and judging whether the two parties have a proper correlation. In judicial application, priority should be given to the concrete rule of prohibiting the improper connection. When there is no relevant rules, the principle of prohibiting improper connection can be applied directly.In the burden of proof, the examination of improperly-connected cases should be implemented by the burden of proof converse.

administrative law; improper connection; legislative purpose; judicial application

2017—03—03

王留一(1990—)，男，湖南攸县人，中国人民大学法学院博士研究生。

D912.1

A

1674—3199(2017)04—0044—07