“放管服”改革下网约车新政的法治化审视

张 涛

(江西行政学院法学教研部，江西南昌330009)



公共管理

“放管服”改革下网约车新政的法治化审视

张 涛

(江西行政学院法学教研部，江西南昌330009)

“放管服”改革是转变政府职能的重要举措，应当沿着法治化轨道进行。2016年7月，《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》发布，各地也相继出台“网约车新政”。各地网约车新政是“放管服”改革的重要成效，体现“放管服”的改革理念。但是，也存在监管理念滞后、监管方式严苛、许可依据不足等现实困境。在“放管服”改革下审视网约车新政，应当进一步转变政府监管理念、推动公众参与治理、强化市场内部监督，为网约车新政的法治化探寻新路径。

“放管服”；网约车；简政放权；地方规制

党的十八大提出，要深化行政体制改革，深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变，并且明确将基本建成法治政府确立为2020年全面建成小康社会的重要目标之一。十八届三中全会进一步强调，市场在资源配置中起决定性作用，更加注重市场作为资源主要分配者的地位；全面正确履行政府职能，进一步简政放权，深化行政审批制度改革。2015年12月，中共中央、国务院发布的《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》(以下简称《纲要》)提出，把政府工作全面纳入法治轨道，实行法治政府建设与创新政府、廉洁政府、服务型政府建设相结合。

习近平总书记指出：“政府职能转变到哪一步，法治建设就要跟进到哪一步”，“要发挥法治对转变政府职能的引导和规范作用”[1]。转变政府职能与推进“放管服”改革，必须沿着法治化轨道进行。政府在管理社会、经济、文化等事务时，究竟应当扮演什么样的角色，应当怎样去履行政府职责，必须给予制度化、法治化的安排。

一、网约车新政与“放管服”改革的关系

(一)“放管服”改革的维度与逻辑

2013年，新一届中央政府组成时即将简政放权作为深化改革的“先手棋”和“当头炮”。李克强总理表示本届政府将“用壮士断腕的决心推进改革”；2014年的政府工作报告提出，“进一步简政放权，是政府的自我革命”；2015年政府工作报告进一步提出，“加大简政放权、放管结合改革力度”；2015年5月12日，李克强总理在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上首次提出，“当前和今后一个时期，深化行政体制改革、转变政府职能总的要求是：简政放权、放管结合、优化服务协同推进，即‘放、管、服’三管齐下”；继而，2016年政府工作报告提出，“推动简政放权、放管结合、优化服务改革向纵深发展”；2017年政府工作报告进一步强调，“围绕处理好政府和市场关系这一经济体制改革的核心问题，持续推进简政放权、放管结合、优化服务改革”。

从“简政放权”到“放管服相结合”，体现出本届政府对深化行政体制改革、转变政府职能的新认识、新思路，蕴含深刻的治理逻辑。一般而言，“放管服”改革存在纵向维度与横向维度。前者处理的是中央政府与地方政府间的关系，后者处理的是政府与市场、社会的关系。

1.纵向维度：“放管服”改革与央地关系。“放管服”改革需要明确中央与地方政府之间的权限划分。现代社会是一个复杂的系统，中央政府作出的决策经过层层传达后，失真度较大，有的甚至南辕北辙，对中央决策的“落地生根”产生不利影响。反之，地方政府更接近当地社会，可以对当地的经济社会发展状况作出快速反应。中央政府如果管得过多过细，其实不利于地方政府因地制宜地发挥主动性、能动性。因此，把一些原属于中央的行政事务交给地方，往往能够起到更好的治理效果。40多年的改革开放证明，中央政府对地方政府的“适度”放权，是造就中国“改革红利”的重要动因之一。通过“强制”“谈判”和“互惠”三个机制，中央与地方获得自身利益的最大化，推动整个国家的改革发展。[2]

随着改革开放和市场经济的进一步发展，中央与地方的关系被进一步改变。特别是面对当前的差序政府信任格局[3]，中央和地方政府的权责划分更需要适应经济社会发展的要求。中央政府要做的不是上收行政权力，而是要下放权力，并加大对地方政府的监督力度，使其不能滥用权力，以便更好地发挥地方政府贴近基层、就近管理的优势，真正为人民服务，做到有所为、有所不为。[4]

2.横向维度：“放管服”改革与市场放权、社会放权。处理好政府与市场、政府与社会的关系，是“放管服”改革的核心命题。首先，全面深化改革的要求是政府向市场放权，发挥市场在资源配置中的决定性作用。在社会主义市场经济条件下，政府的经济职能是宏观调控型的，其根本目标在于弥补市场缺陷，保证公平竞争的宏观经济环境，即要求政府进一步转变职能，向市场放权，把市场做得好的事情交还给市场。该结论的得出，经历一个过程。

早期市场经济的发展比较自由，政府只扮演“守夜人的角色”。亚当·斯密在《国富论》中写道：“我们每天所需要的食料和饮料，不是出自屠夫、酿酒家或烙面师的恩惠，而是出于他们自利的打算。我们不说唤起他们利他心的话，而说唤起他们利己心的话。我们不说自己的需要，而说对他们有利。”[5]由此，斯密绘制出一幅从私心到公益的路线图，并提出自由放任的经济政策，以及一整套关于经济发展的自由主义理论。但是，由于市场所具有的自发性、盲目性和滞后性等缺陷，19世纪的西方社会不断出现经济和社会危机。1825年，英国发生世界上第一场经济危机，从此这种危机就经常造访西方国家，大约每十年发生一次；同时，伴随贫富差距的不断拉大，社会阶层间的矛盾进一步加深，社会冲突也进一步增多。因此，需要政府站出来，以更加积极的态度来治理市场失灵，政府的经济职能随着市场经济的发展应运而生。

其次，积极培育社会力量并促进其成长是“放管服”改革的题中之义。当前，关于政府与社会的关系，可以归纳为四种模式：强国家—弱社会、强社会—弱国家、弱国家—弱社会、强社会—强国家。一般来说，在现代社会中，政府扮演的角色是为全社会提供公共产品、维护社会公平正义、评判社会纷争，而社会组织是社会自我组织、自我管理、自我服务的。在此意义上，“强社会—强国家”的模式显得更为合适。[6]然而，中国走的是一条政党造国家、国家造社会的道路，社会组织发育、成长尚不成熟，因此应当更加积极地向社会放权，促进其生长。同时，由于政府权力和精力有限，不可能处理所有的社会事务，更应当给予社会组织以必要的活动空间，弥补公共服务的供给不足。

(二)网约车新政与“放管服”改革的关系

“放管服”改革的要义在于，放开束缚市场主体的“无形锁链”，改变错装在政府身上的“有形之手”，进而释放市场活力、发展动力和社会创造力。作为经济社会发展的新事物，网约车是市场自发作用下形成的经济新样态。2016年7月28日，交通运输部与工信部等六部门联合发布号称“网约车新政”的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(简称《暂行办法》)，继而，各地相继出台网约车规制细则。各地网约车新政的出台体现出对于一种新生业态的宽容和认可，也是“放管服”改革的成效之一。

在传统的巡游出租车模式下，出租车司机与乘客都基本处于相互不了解的状态：出租车司机不了解乘客的需求，不清楚哪里的需求集中、哪里的需求不足；乘客则不清楚所在区域的出租车运力配置情况。由此，很容易出现运力供应超出短时乘客需求，引发出租车高空驶率和运力资源严重浪费的情况；也容易出现短时运力难以满足乘客出行需求，造成公众打车难的情况。同时，在传统巡游出租车模式下，高额管理费压制出租车司机，乘客既要面对日益高涨的出租车运价，又要面对出租车拒载、挑活儿、绕路、车内脏乱差等状况。借助“互联网+”，网约车将运力供应与乘客出行需求置于网络平台进行统一调配，更加合理地配置运力资源，调和供需关系。这不仅满足了司机和乘客的需求，而且构成“双创”的重要实践。

对于网约车，政府应当给予怎样的规制？如果不允许网约车的存在、发展，甚至对其进行打压，即是扼杀创新、保护落后，不仅不利于行业发展，也无助于满足公众日益多元化的差异性出行需求。因此，向市场放权、赋予网约车合法地位，并对网约车进行有效管理，是正在推行的“放管服”改革的必然产物。“放管服”改革着眼于将政府伸得过长、管得过多的“有形之手”拿回来，把束缚在创业者身上的各种不合理的制度机制减下来，让市场迸发出更强的创新活力。

党的十八届三中全会提出，让市场在资源配置中起决定性作用，即要求通过放松政府对经济社会活动的管制，激发创新活力、社会活力。李克强总理多次强调，广大人民群众和市场主体拥有强烈的创业创新愿望，但仍有不少有形无形的枷锁束缚着他们的手脚。必须通过深化简政放权等改革，破枷清障、铺路搭桥，使他们轻装前进、不断发展壮大。[7]2016年印发的《国家创新驱动发展战略纲要》提出，坚持科技体制改革和经济社会领域改革同步发力，强化科技与经济对接，遵循社会主义市场经济规律和科技创新规律，破除一切制约创新的思想障碍和制度藩篱，构建支撑创新驱动发展的良好环境。事实上，创新驱动不仅仅是要保障各类主体的知识成果、保障其智力投入，更重要的是通过深化改革，解放生产力。国务院推进行政审批改革，给市场主体松绑，使市场主体享受到深化改革的红利，让人民群众在简政放权的改革中真正有获得感。此次网约车新政无疑让普通群众切实感受到获益感，是切切实实推进“放管服”改革的重要成果。

在此过程中，各地网约车细则利用行政许可制度对驾驶员的户籍、驾照、驾龄以及网约车的车牌、车龄、车型、排量和辅助装置等作出较严格限制，也引发了广泛争议。在“放管服”改革的大背景下，如何进一步完善各地网约车新政，需要进一步探究。

二、网约车新政的检视

(一)网约车监管的法治化现状

“放管服”改革的主旨在于，协调中央与地方关系。中央具有宏观层面的监管职责，地方具有微观层面的监管职责。本轮网约车新政，在国家层面，国务院颁布的《暂行办法》以部门规章的形式承认网约车的合法性；在地方层面，给予地方政府行使充分的监管权限，比如《暂行办法》规定，“直辖市、设区的市级或者县级交通运输主管部门或人民政府指定的其他出租汽车行政主管部门……在本级人民政府领导下，负责具体实施网约车管理”“各地亦可根据本办法结合本地实际制定具体实施细则”。国务院办公厅同时发布的《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》(以下简称《指导意见》)将“网络预约”作为出租汽车服务方式之一，指出应坚持“属地管理”原则，即“城市人民政府是出租汽车管理的责任主体，要充分发挥自主权和创造性，探索符合本地出租汽车行业发展实际的管理模式。”由此，通过发挥央地两级监管模式，织密网约车新政的制度之网。

本文择取网约车新政涉及的城市有：4个全球超大规模城市——北京、上海、广州、深圳，11个国家中心城市——天津、南京、杭州、重庆、武汉、成都、青岛、厦门、沈阳、西安、郑州。其中，5个城市采用地方政府规章形式制定细则，10个城市以地方规范性文件形式制定细则。这些细则充分体现“放管服”改革的要求。

1.对于车辆的监管。车辆安全关系到乘客人身财产安全，因此，各国政府对出租车服务行业大都设置技术标准，划定安全底线，即体现出政府对出租车服务的履行监管职责。《暂行办法》对网约车的车辆规定有三项技术指标：一是7座及以下乘用车，二是安装具有行驶记录功能的车辆卫星定位装置、应急报警装置，三是车辆技术性能符合运营安全相关标准要求。此外，《暂行办法》的第二款进一步规定，车辆的具体标准和营运要求，由相应的出租汽车行政主管部门，按照高品质服务、差异化经营的发展原则，结合本地实际情况确定。这就将车辆的“具体标准”和“营运要求”的规定权授予各地主管部门。根据网约车新政的文本，各地对网约车车辆具体标准的“细化”，主要体现在牌照、车龄、轴距、排量等几个方面，例如，大多数城市明确要求新车具备2 675毫米的轴距、1.8升以上排量。部分城市还对车的价格、车身长宽高、发动机功率等作出限定。

从文本上看，所有城市都要求网约车牌照为本市核发，这虽有利于实行属地监管的便利，但也存在违反《行政许可法》第15条第2款规定的嫌疑。《行政许可法》明确规定，地方性法规和省级政府规章设定的许可，“不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场”。同时，本地牌照为《国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》第4条第5项所禁止，即“专门针对外地产品或者服务的专营、专卖、审批、许可等手段，实行歧视性待遇，限制外地产品或者服务进入本地市场”的行为。根据《国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》第6条规定，涉嫌地区封锁的抽象行政行为，“由本级人民政府改变或者撤销”，“本级人民政府不予改变或者撤销的，由上一级人民政府改变或者撤销。”

2.对于驾驶员的监管。驾驶员是网约车的操作者，肩负驾驶安全的重要职责。因此，对驾驶员的监管，十分必要。《暂行办法》对网约车驾驶员提出的基本要求，聚焦于驾驶经验与安全记录方面：一是“取得相应准驾车型机动车驾驶证并具有3年以上驾驶经历”；二是“无交通肇事犯罪、危险驾驶犯罪记录，无吸毒记录，无饮酒后驾驶记录，最近连续3个记分周期内没有记满12分记录”；三是“无暴力犯罪记录”。其他条件，交由城市人民政府自行规定。各地网约车新政对驾驶员也设置了要求，包括户籍、驾照核发地、驾驶员证期限、考试等。例如，除重庆外，其余所有城市皆要求驾驶员须拥有“本市户籍或居住证”；北京、广州、天津和武汉还要求驾照亦为本市核发。

但是，《暂行办法》本身则未对驾驶员的户籍进行限制，且机动车驾驶证核发属于《行政许可法》第十二条第三项的“资格、资质”事项，其法律依据为《中华人民共和国道路交通安全法》第十九条，具体申请条件由公安部规章《机动车驾驶证申领和使用规定》统一规定。换言之，驾照申领条件、考试标准全国统一，地方仅为颁发机关。同时，除上海外，其余城市皆要求考试或考核。《暂行办法》第十五条的确规定，设区的市级出租汽车行政主管部门按第十四条规定的条件核查并按规定考核后，为符合条件且考核合格的驾驶员发放《网络预约出租汽车驾驶员证》。“考核”的范畴较宽泛，方式灵活多样。在实践中，大部分网约车驾驶员为兼职运营，不少还属于顺风车、拼车，要求网约车主事先通过考试，这种监管方式似乎与共享经济的即时性、灵活性、便捷性相悖。

3.对于平台公司的监管。平台公司是链接网约车司机与顾客的重要桥梁，兼具监管职责和服务职责。因此，对平台公司的监管，应当秉持“强化服务功能，督促监管职责”的理念。《暂行办法》对网约车平台公司申请经营权的条件设定，归纳为六个方面：(1)具有企业法人资格；(2)具备互联网平台和相应的信息数据交互及处理能力；(3)与银行或非银行支付机构签订提供支付结算服务的协议；(4)有健全的经营管理制度、安全生产管理制度和服务质量保障制度；(5)在服务所在地有相应服务机构及服务能力；(6)其他条件。按《暂行办法》的规定，网约车平台公司要在任一城市开展服务，首先须在当地设立一分支机构，然后根据经营区域向当地出租汽车行政主管部门提出申请，并提交相应材料。其中，“投资人、负责人身份、资信证明及其复印件”与“企业法人营业执照”每个企业应有一份。以《暂行办法》为据，部分地区的实施细则进一步规定，将“服务机构”升格为“分支机构”；有些城市将“具有企业法人资格”纳入选择性要求，或要求提供“在本市的经营场所面积材料、土地使用权及产权证明复印件”。

针对平台公司的监管，在各地出台的监管细则中，除要求平台公司在当地设置分支机构或企业法人，部分城市甚至要求平台公司24小时不间断经营。也有部分城市“借鉴”《暂行办法》征求意见稿第十九条，或“比附”《巡游出租汽车经营服务管理规定》关于巡游车电召服务平台的规定，对平台日常服务时间作出强制性要求。按《暂行办法》的部署，各地还对本地平台公司的经营期限作出设定。期限届满，符合一定条件，可再次申请延期。

经营时限长短会对社会成本带来一定影响：期限过短，企业重复申请成本升高；期限过长，则易形成垄断。经营期限的设置通常源于有限自然资源或公共资源的稀缺性，需要定期检验经营者对资源的利用是否有效率，便于规制者决定是否需要更换经营者。各地细则已对经营行为设置事前审查、事后监督和惩罚条款，可以确保相关资源的合理配置，防止垄断行为的生成，显得十分必要。

(二)网约车监管的现实困境

1.许可设定依据的“先天缺陷”。目前，规范网约车的最高层级规范是由国务院发布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》。尽管《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第一条即宣明“根据国家有关法律、行政法规”而“制定本办法”，但并不能确定其所“根据”的“有关法律、行政法规”为何。*如果其以国务院办公厅下发的《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》(以下简称《指导意见》)为“根据”，则显然不对，因为《指导意见》是规范性文件，不能作为部门规章的“依据”；若按照网约车乃出租汽车之子类型的逻辑，以之前制定并于2016年7月修订的《巡游出租汽车经营服务管理规定》(以下简称《规定》)为“根据”，也显然不当，因为《规定》同为交通部的部门规章，不能作为另一部门规章的制定“依据”。

1988年6月，建设部、公安部和国家旅游局联合制定了首部《城市出租汽车管理暂行办法》。1997年12月，建设部与公安部又制定《城市出租汽车管理办法》以替代前者。2003年《行政许可法》出台，《城市出租汽车管理办法》因部门规章不再拥有行政许可设定权，而于2016年3月16日被废止。为修补《行政许可法》实施后出租车经营许可权于法无据的空白，国务院于2004年6月29日通过第412号令公布《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(以下简称“国务院第412号令《决定》”)，其中第112项将出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证的核发事宜交由县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门实施。*根据《行政许可法》第十四条的规定，国务院在“必要时”，“可以采用发布决定的方式设定行政许可”。这一变通规定是为了便于国务院根据情势变迁，在紧急而来不及制定法律、行政法规，或临时性需要的情况下通过“决定”的形式设定行政许可。显然，何谓“必要”，存在相当大的主观认定空间。囿于“决定”在制定程序及合法性上毕竟逊于行政法规，也缺乏有效的监督审查机制，该条第二款后半段又规定“实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规”。但这一补足性条款再次暴露术语模糊问题，"及时"的具体时限究竟多长，无法确定。换言之，出租车经营许可由国务院设定，县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门是其实施机关。

我国巡游车行业至今依据的许可权渊源于“国务院第412号令《决定》”，其仅规定三类资格证的核发主体，而对核发条件、审查标准、许可期限、许可范围等其他必备要素未置一词。《行政许可法》第十八条规定：“设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限”。“应当”表明这是一项强制性规定，不容变通。具体列举的若干要素后并无“等”字，说明这并非开放性条款，设定人不得自主增减要素。换言之，许可设定主体“应当”在设定之际明确规定基本的“实施机关、条件、程序、期限”，该四项内容是一项新设行政许可的基本要素。国务院第412号令《决定》仅明确“实施机关”，其余三项全缺。从严格上说，这一行政许可由于缺乏必要要件，理应归于无效。一项笼统的许可设定使后续的具体规定和实施带有“先天缺陷”，造成后续规制的混乱。

2.许可设定依据的“后天不足”。超越“上位法设定的行政许可事项范围”而对巡游车、网约车经营的申请条件、提交材料、审核流程、经营协议内容、经营期限、续签考核、驾驶员考试、注册、继续教育等作出规定的部门规章，实际上超越行政许可设定权。但是，在上位法依据模糊、现实规制需求强烈的情势下，具有积极意义，至少为网约车行业确立了基本的规制框架，在监管实践中发挥必不可少的功效。

但是，根据我国《立法法》规定，部门规章规定的事项毕竟“应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项”，执行性是其核心属性。网约车作为新兴业态，是一项由移动信息终端普及促生的新兴产业，涵盖若干技术、商业模式乃至出行理念等颠覆性创新要素，事实上竟由执行性为主的部门规章进行规制，规范性基础难言稳固。*有学者指出，由部门规章引领创新存在"逻辑悖论"。参见：顾大松."专车"立法刍议[J].行政法学研究，2016(2)：23—24.我国出租车行业的健康发展亟需改革创新，网约车正是打破利益固化僵局、促进巡游车转型升级的“鲶鱼”。这样一项重大改革契机竟由部门规章“引领”，与党的十八届四中全会提出的“立法和改革决策相衔接”“重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”的要求不符。鉴此，目前应尽快完善许可设定依据，通过制定法律或行政法规，实现由立法而非规章引领、保障、推动网约车的发展，为网约车行业奠定坚实的上位法基础。

三、网约车新政的法治化路径

共享经济作为一种新的消费模式，其法律机制发生了嬗变，需要建立新的法律机制，以利于“共享经济的合法化与规范化”[8]。目前，网约车新政存在的“放管服”难题，一定程度上起因于监管者的规制理念落后于“互联网+”的时代要求和共享经济的市场要求。这种落后表征为：其一，监管手段上的“路径依赖”，监管者本能地沿用传统手段规制新兴“互联网+”产业，而怠于尝试科学有效的新方法。如将网约车产业整体纳入巡游车监管框架，直接将巡游车监管手段挪用于网约车，要求平台在本地设立分支机构甚至企业法人，要求平台24小时不间断经营，保留对运价的政府指导或管控权。其二，监管方向上的地方主义。一些城市的监管措施，倾向于维护本地利益格局和便利本地监管，呈现地方保护主义倾向。例如，要求本地牌照，或要求本市户籍、本市驾照。其三，监管策略重事前审批。例如，要求驾驶员考试上岗，而对网约车服务质量、驾驶员信用等方面缺乏事中事后监督。

那么，如何面对互联网时代共享经济的监管要求，及时创新“放管服”方式呢？共享经济与传统经济形态一样，在向市场主体提供便利的同时，也存在损害消费者合法权益甚至威胁消费者人身财产安全的隐患，若适用传统的以事先许可为主的规制方式，必将遏制共享经济的发展。应当以政府与共享经济平台为共同规制主体，以合作治理的方式对共享经济进行监管。[9]正如有学者在谈到政府规制革新时认为，合作治理将促使政府规制能力的改进，将“有赖于社会主体的参与，有赖于企业责任的践行、行业协会的自我规制、公众对规制治理的参与。”[10]14—23在此意义上，合作式治理可以改变以往“无限政府”的立场，将对网约车的市场监管权交由政府、市场和社会共同行使，推动单一的“政府—私人”的行政监管，向政府、市场与社会的多元治理转变。

(一)转变政府监管理念

政府在网约车监管中居于不可替代的地位。从治理角度出发，“在合作治理的复杂网络中，不同主体并非处于等量齐观的地位。尽管治理改变了国家与社会的关系，但行政组织依然是权力的中心，始终由行政组织来确定行政任务，确定行政活动的方式，确定政策议程中的优先顺序。”[10]17而且，治理本身也可称为一种公共产品，根据经济学理论，“公共产品由市场来供给，会产生供给不足的低效率问题”[11]。因此，政府对于网约车的监管不能缺位。但是，监管者应理解互联网时代网约车的运营模式，分析其中法律关系和责任分配机制，转变监管理念，创新监管方式。互联网时代的共享经济糅合互联网技术与共享经济的消费理念。互联网技术促进信息的跨地域高效流通，降低信息成本；技术更新令交易过程更加透明，可以建立一套广泛延展的评价机制。共享经济深刻改变人们的消费理念，实现从“所有权本位”向“使用权本位”的转向。共享经济下，无论出行、旅游，需求方更愿意租用而非购买资源，有闲置资源的供给方也愿意将一部分使用权有偿或无偿让渡出来，大大提升资源利用率。在此背景下，政府应当将监管权更多地交给市场和社会，同时维护市场秩序，防止市场垄断和规则垄断。

(二)推动公众参与治理

构筑良好的、现代化的网约车监管体系，必须为公众参与提供制度保障。在理论上来说，公众参与是现代民主的重要组成，由此也构成城市交通管理民主化的重要体现。然而，鼓励公众参与城市交通治理必然对传统管理模式构成挑战，必将引起交通管理传统利益格局和权力关系的变化。因此，必须为公众参与注入强制性规范，通过法律规定排除障碍和阻力，为公众参与交通管理铺平道路。首先，应当让广大市民意识到自己的公民身份，鼓励公民意识的增长；并进一步拓展交通管理参与主体的范围，逐步将外来人员引入交通治理的公众参与机制，赋予他们相应权利，让其能够参与城市公共政策的制定和实施，增强公民荣誉感并在过程中维护自身实际利益。其次，不断丰富和完善公众参与的权利体系和实现机制。例如，知情权、表达权、监督权、自治权等实现机制，通过权利建设、机制建设和体制建设，进一步促使公民更为理性、更加成熟地参与城市交通管理，推动交通管理以公众参与权利为坐标，走向城市公共事务治理的多元化。再次，要进一步创新公众参与形式，实现公众对城市治理的有效参与。在规制网约车的立法过程中，通过网络征求市民意见，举行公众听证会等。

(三)强化市场内部监管

在网约车的合作治理中，政府部门的行政监管不可或缺。同样，网约车市场的内部监管机制也应当发挥有效功效。

首先，自我规制在网约车的合作治理中具有不可替代的作用。发挥企业的自我规制功能，需要实现两个基本目标：一是对外部监管的积极回应，实现内外监管的协同性与高效性；二是优化企业治理结构，以提升企业的市场竞争力。具体来讲，网约车车主和服务平台应当做到：将遵循法律法规作为企业生存与发展的基本前提，积极配合政府调控政策与监管措施，完善企业内部组织机构并健全责任追究机制，制定严格的企业标准，不断提升产品服务质量的标准。

其次，网约车车主、服务平台与出租车服务公司间应当形成有序的竞争与合作规则。网约车的快速发展倒逼出租车市场的利益格局发生变化，为寻求新的利益平衡点，竞争规则应置于法律责任体系之下，通过向违法一方追责形成制约。在激烈的市场大战中，达成一定程度的合作意向也是部分网约车企业和出租车企业得以生存发展的方式之一。在竞争与合作双轨并行的情势下，必定会出现优胜劣汰的结果，政府应当尽量避免对此施加行政压力，应当更多地给予市场主体充分的意思自治，达成公认的竞争规则。

最后，提升行业协会对网约车市场的治理能力与水平。“放管服”改革后后，更多的行政管理权限将交由社会组织来行使，在政府与市场、社会之间架构监管承接体。改善传统的管制格局，必须发挥社会组织对市场规则的建设与维护作用。具体来说，改善行业自治的现状，政府应当通过“放管服”改革培育行业协会的自治能力；政府与行业协会之间应达成有效协商，推动行业监管的“移转”与“承接”有序进行；行业协会也要培育网约车企业的自治理念，促进网约车企业树立企业责任感，更好地利用共享经济给网约车市场带来的机遇。

[1] 中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京：人民出版社，2016：31.

[2] 郑永年.中国的“行为联邦制”——中央—地方关系的变革与动力[M].北京：东方出版社，2013：28—30.

[3] 李艳霞.何种信任与为何信任——当代中国公众政治信任现状与来源的实证分析[J].公共管理学报，2014(2):16—26.

[4] 柳新元，杨腾飞.简政放权:当前政府职能转变的一个路径选择[J]，黑龙江社会科学，2017(1):23—27.

[5] 斯密.国民财富的性质和原因研究:上卷[M].郭大力，王亚南，译.北京：商务印书馆，1997：14.

[6] 任剑涛.以党建国：政党国家的兴起、兴盛与走势[J].江苏行政学院学报，2014(3):73—86.

[7] 李克强.在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上的讲话[EB/OL].(2015—05—15)[2017—05—02].http://www.gov.cn/guowuyuan/2015—05/15/content_2862198.htm.

[8] 董成惠.共享经济法律关系的嬗变[J].学习与实践，2016(12):53.

[9] 中国政法大学法治政府研究院.中国法治政府发展报告(2016)[M].北京：社会科学文献出版社，2017：66—68.

[10] 宋华琳.论政府规制中的合作治理[J].政治与法律，2016(8).

[11] 曾广录，李映辉.论公共产品供给中政府规制的价值逻辑[J].求索，2013(1):18.

[责任编辑：林丽芳]

Review of Legalization of New Deals about Car-hailing under Reform of Streamlining Administration,Improving Regulation and Optimizing Services

ZHANG Tao

(Jiangxi Administration College, Nanchang 330009, Jiangxi, China)

The reform of Streamlining Administration, Improving Regulation and Optimizing Services is an important measure to change government functions, which should proceed along the rule of law.On July 2016, The Interim Measures for the Management and Service of Network Reserved Taxis’was released. In succession,new deals about car-hailing have been released in all places respectively. These new deals are important results and reflection of the ideas of the reform of Streamlining Administration, Improving Regulation and Optimizing Services. However, these measures have defects, such as the hysteretic idea of supervision, the harsh mode of supervision, the deficient basis of permission. On the review of new deals about car-hailing from the perspective of the reform of Streamlining Administration, Improving Regulation and Optimizing Services, we should change the idea of the government supervision, promote public participation in governance and strengthen the internal supervision of the market so as to explore new ways to the legalization of new deals about car-hailing.

Reform of Streamlining Administration,Improving Regulation and Optimizing Services; car-hailing; to streamline administration and delegate more power to lower-level governments; local legislation

2017—06—06

江西省社会科学研究“十三五”规划项目(16FX13)；江西省委党校系统社会科学研究课题(17QN21)

张 涛(1988—)，男，安徽广德人，江西行政学院法学教研部讲师，西南政法大学博士研究生。

D630；D922.1

A

1674—3199(2017)04—0027—09