国土资源档案管理工作初探

杨玲+宋元

国土资源档案是指在国土资源管理过程中形成的具有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。国土资源档案具有凭证作用和参考作用，它是国土资源管理发展历史的真实、全面的反映，是国土资源管理部门维护自身权益的重要工具，是国土资源管理部门规范管理的基础，同时也是国土资源管理部门积累和传播国土资源管理知识的重要载体。国土资源档案详细记录了土地、矿产资源等方面的利用情况，反映着国土资源性质、类别、权属来源和变化过程，具有基础性、永久性和法律性等特征，是国土资源管理部门开展依法行政、权属管理、资源开发利用、防灾避险、调节权属纠纷等核心工作的重要依据。

2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《<关于加强和改进新形势下档案工作的意见>的通知》（以下简称《意见》），《意见》体现了党和国家对档案工作的高度重视和大力支持，是新时期档案事业科学发展的纲领性文件。2015年4月，召开的中央国家机关档案工作会议强调，贯彻落实《意见》是当前和今后一段时期机关档案工作的主要任务。按照要求，国土资源部信息中心围绕部机关各司局、各派驻地方的土地督察局、地调局及其他部属事业单位开展了全面调查，基本摸清了国土资源档案管理工作现状、存在问题，并对做好今后档案工作进行了深入研究，提出了解决对策。本文结合国土资源部浅析国资资源档案的管理。

一、国土资源档案管理工作现状

1.组织架构

国土资源部成立后，档案工作坚持统一领导，分级管理。明确要求办公厅一位副主任分管档案工作，同时办公厅内设秘书处（档案处），配备专职档案人员1人。部机关各司局由综合处统管本司局形成档案，并指定一名兼职档案员负责文件的整理和归档；土地督察局档案工作归口办公室管理，办公室设专职档案工作人员，其他各处室设兼职档案员；部属事业单位和地调局属单位文件归口办公室管理，项目档案归口项目管理处室管理，财务档案归口财务部门管理。

2.制度规范

国土资源部办公厅先后制定了《国土资源部归档文件整理办法（试行）》、《国土资源部音像资料管理办法》、《国土资源部科技项目管理办法》、《矿业权立卷归档规范》、《国土资源部机关档案管理归档》和《国土资源部文书档案保管期限表》、《国土资源部照片档案管理暂行办法》、《国土资源部重大建设项目档案验收实施细则》、《关于加强直属单位档案工作的通知》、《国土资源业务档案管理办法》和《国土资源文件材料归档范围和档案保管期限表》、《国土资源部机关归档文件整理办法》等管理规章制度，加强对部机关各司局及其他所属事业单位的档案工作的指导。各单位也根据业务需要，制定了相关管理制度，规范本单位档案管理工作。

3.信息化建设

近年来，在信息技术高速发展的大背景下，国土资源部信息中心依据《数字档案室建设指南》及相关标准规范，结合国土资源档案管理实际情况，按照“国土资源云”建设框架体系，在2016年建设了国土资源数字档案管理系统，该系统具有档案资源的收集、元数据捕获、登记、分类、编目、著录、存储、数字签名、检索、利用、鉴定、统计、处置、格式转换、移交、审计、用户管理、权限管理等基本功能，实现档案管理各业务环节的自动化、网络化。通过建设国土资源数字档案室管理信息系统，开发与办公自动化系统、业务审批系统的归档接口，整合档案资源，建成以数字资源为基础、安全管理为保障、远程利用为目标的国土资源数字档案资源管理体系，将国土资源行政管理过程中形成的信息资源资产化、档案化，永久保存、长期可用，实现“十三五”期间部机关档案资源“数字化”、档案实体“虚拟化”、档案管理信息化、信息传递网络化和档案利用知识化的总体目标。

二、国土资源档案管理工作存在的问题

1.缺乏人员支撑，依法履职能力不足

国土资源档案管理迫切需要理顺机制体制。国土资源部成立时，办公厅内设秘书处（档案处），配备1名专职档案人员，重点管理部机关档案，对直属单位和系统档案工作业务指导薄弱。事业单位除少数配备专职档案人员负责文书档案的归档工作外，其他均为兼职档案员，其中专职从事档案工作的人数不足1人。同时，档案管理人员不固定，常常是刚参加培训又被调离岗位，工作持续性差。档案管理是一项专业性极强的业务工作，制定档案相关标准规范、存量档案数字化、增量档案电子化等工作需要熟悉档案和信息化工作的专业技术人员，而专职档案人员全部是管理编制，管理人员难以胜任技术工作，管理岗位难以激励工作人员业务提升，不利于档案工作的业务总体发展。

2.制度建设不完善

加强档案管理工作必须完善相关制度和标准。国土资源部相关制度和标准不健全，如2001年废止了《全国土地管理档案工作暂行规定》以后，新的规定一直未出台。2005年发布的《矿业权档案立卷归档范围》（行业标准）在调研中被多次提及，亟待修改。目前，缺少指导国土资源系统的专业档案管理制度和标准，在实际工作中造成了严重的信息不对等，只能是业务部门交什么管什么，档案部门收多少管多少，管理上呈现“一边倒”的局面。与此同时，由于社会需求推动，部分省已经先行一步，分别制定了本省的管理制度和标准，有的走在前面的省已经开展存量业务档案数字化工作，標准不尽相同，对今后的统一管理、共享档案资源造成障碍。部分专业档案未能及时归档，与制度建设滞后、缺少归档依据有很大关系。

3.档案信息化建设相对滞后，共享服务能力亟待提高

目前，国土资源部档案信息化建设存在统筹力度不够，数据存储分散，共享服务困难等问题。档案管理系统建设时间较早，在当时的档案管理信息技术构架下，只针对文书类电子档案进行管理，未考虑与业务审批系统集成整合，对于业务审批系统中产生的专业类电子数据无法按照档案管理要求进行数据整理、编目、归档等电子化管理。由于缺乏统一规划以及历史遗留原因，造成文书类电子档案、业务审批系统电子档案、声像电子档案分别由办公厅、信息中心、宣教中心和国土资源报社存储，档案资源无法统一管理调配。由于公文处理系统和档案管理系统未完全对接，加之部档案管理系统缺少资源捕获、智能检索等平台，难以实现档案资源共享。

三、国土资源档案管理工作的对策

1.完善体制机制

解决国土资源档案管理工作中一系列突出问题，当务之急和关键是建立在部统一领导下的档案部门归口负责、各方面共同参与的档案体制机制，确保分工明确，各司其职，密切配合，形成合力，这需要明确国土资源档案工作业务支撑机构，加强顶层设计。同时，档案工作是一项专业性较强的业务工作，制定档案相关标准规范、存量档案数字化、增量档案电子化等工作需要熟悉档案和信息化工作的专业技术人员承担，因此，应将档案人员明确为专业技术岗位，在职称晋升、待遇等方面与专业技术人员看齐，加大对档案业务培训机会，从而才有利于档案人员的选拔和培养。

2.完善档案管理办法和技术标准

结合国家档案局修订《归档文件整理规则》《机关档案工作规定》等修改完善我部相应规定；抓紧制定完善国土资源部专业档案分类方案、归档范围；加快研究科技档案（重点是重大专项和科研项目档案）的管理办法；根据国家档案局电子档案管理办法出台情况，适时拟定我部电子档案管理办法、归档标准等。从国土资源部层面，研究制定国土资源档案管理制度和标准，统一制度、统一标准，实现全国国土资源档案的法制化、标准化、规范和管理，为社会提供国土资源档案服务。

3.大力推进档案信息化建设

将数字档案室建设纳入“国土资源云”整体规划，对各类业务审批系统进行改造，开发相关数据集成应用接口，实现与数字档案室的无缝衔接，对其他相关系统中已有的信息资源进行整合，并按照档案管理要求尽快进行归档，实现对文书档案、业务档案、科技档案和声像档案等各类档案的统一管理，争取“十三五”期间全面完成档案数字化工作。同时，依托“国土资源云”建立的覆盖部机关、国家土地督察局机构及部直属单位网络平台、数据交换平台，加强档案利用渠道，拓宽档案服务对象和范围，实现档案资源数字化、档案实体“虚拟化”、档案传递网络化和档案利用知识化；同时要把部门户网站、政务微博、政务微信等新兴发布平台的信息归档提上日程。

（作者单位：国土资源部信息中心）endprint