建国以来中国农村扶贫政策的基本历程及其评价

薛洁祥

摘 要：消除贫困，是我们人类面临的重大难题，实现共同富裕是我们人类共同的美好愿望，是世界各国人民追求幸福生活的基本权利。1949年建国以来，在共产党的领导下，不断创新体制，完善政策。我国农村扶贫政策经历了多个演进阶段，各阶段政策实施都取得了一定的成效，也出现了一些问题，在新的历史时期，这些实践经验可以为我国今后农村扶贫战略的调整提供理论支持和实际借鉴。

关键词：建国以来；农村扶贫政策；精准扶贫

一、建国以来中国农村扶贫历程回顾

从建国以来到社会主义现代化新时期，我国大体经过了小规模的救济式扶贫阶段、农村经济体质改革推动大幅度减贫阶段、大规模开发式扶贫阶段、攻坚型扶贫开发阶段以及以农村小康社会建设为目标的综合型扶贫开发，以及现在精准扶贫六个历史阶段。

（一）小规模的救济式扶贫阶段（1949—1978）

1949年，中华人民共和国成立，我国贫困人口数量庞大，财政状况困难，扶贫工作面临着巨大的挑战，广大农村普遍存在着生存性贫困，农民温饱难以保障。这一时期，我国采用了小规模的救济扶贫战略，依靠民政救济系统，对一些落后边远地区、因灾致贫及战争伤残人口实施生活救济，保证贫困人的临界生存需要，但是却难以提高贫困人口自我发展能力，不能从根本上摆脱贫困的困境。同时，由于计划经济弊端和建国初期缺乏经验而实行的一系列错误指导方针，使得贫困问题进一步加剧。1978年年底统计，我国农村贫困人口规模高达2.5亿，贫困发生率为30.7%。

（二）农村经济体制改革推动下的发展型减贫阶段（1978—1985）

1978年党的十一届三中全会以后，中国农村经济体制发生变革，推行了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，这激发了农民生产积极性，提高了生产效率，同时提高了农产品价格，建立了农产品流通体系，农民收入得到了大幅度提升。此外，国家鼓励农民离土不离乡，进城务工，发展非农产业，取得非农收入。农村经济体制的变革，使得农村生产力得到了解放，农村经济快速增长，这为农村贫困问题的缓解提供了强劲的动力。在这一阶段，帮助1.25億农民解决温饱问题，贫困发生率由33.1%降到了14.8%。

（三）大规模开发式扶贫阶段（1986—1993）

随着市场化经济改革的展开，农村经济增长减贫的效果不再明显，各地区间、农户之间的贫富差距开始显现，贫困人口呈现出明显的区域集中的特点。针对一些“老、少、边、穷”的地区，需要推行有组织、有计划、大规模的扶贫开发工作。1986年，国务院贫困地区经济开发领导小组成立，确定了18个连片贫困区，并针对这些地区的贫困人口制定了开发式扶贫的方针，安排专项资金，出台优惠政策，在国家的支持下，利用贫困地区的自然资源进行开发性生产建设，形成贫困地区自我发展能力，并最终摆脱贫困走向富裕。这一阶段，扶贫工作开始精准化，扶贫开发以县为基本单位，扶贫组织专业化，传统的救济式扶贫方式得到了彻底改革。这段时期平均每年减少贫困人口640万，到1993年年底，贫困人口减少为8000万人，贫困发生率也降到了8.7%。

（四）攻坚型扶贫开发阶段（1994—2000）

1994年3月，以《国家八七扶贫攻坚计划》为标志，我国农村扶贫开发进入到全面攻坚阶段。计划明确要求集中人力、物力、财力，用7年左右的时间，基本解8000万农村贫困人口的温饱问题。这8000万贫困人口相对集中在中西部少数自然条件恶劣，基础设施薄弱，社会发展水平落后的地区，如西南大石山区、西北黄土高原区、以及青藏高寒山区等。中央政府大幅增加扶贫开发投入，明确资金、任务、权利、责任的扶贫工作责任制，支持发展投资少、见效快、有助于直接解决农民温饱的产业。最低生活救助、科技扶贫、劳动力转移、生态移民等多元化扶贫措施都被广泛鼓励。到2000年，“八七扶贫攻坚计划”目标顺利实现，全国农村贫困人口的温饱问题己经基本解决。

（五）以实现小康社会为目标的综合型扶贫开发（2001—2010）

进入新世纪，以《中国农村扶贫开发纲要（2001一2010年）》为标志，我国进入到综合扶贫开发阶段。《纲要》提出，到2010年要尽快解决剩余贫困人口的温饱问题，巩固扶贫成果，进一步改善贫困地区经济、社会、文化落后状况，为农村小康社会建设创造有利条件。这一阶段，扶贫对象由县开始向更具体的贫困村、贫困户开始转变，除了解决温饱问题，还要防止返贫问题的出现，不仅强调地区经济发展，还要不断地推动教育，文化，医疗等社会事业的全方位发展，不断完善农村的社会保障体系，加大生活救助扶持力度。在此阶段，不仅要解决了温饱问题，更注重贫困人口的精神面貌的去全面发展。

（六）精准扶贫（2013—今）

长期以来，我国农村扶贫的特点主要以区域单位，没有具体的识别到户。随着整个宏观经济环境的变化，特别是收入分配不平等程度不断扩大，以区域为单位的农村扶贫效果下降的问题愈发明显。在这样的背景下，实施更有针对性的扶贫政策对贫困人口进行扶持就显得越来越重要。精准扶贫政策就是针对真正的贫困家庭和人口，对贫困户精准识别，进行建档立卡，找准导致贫困的关键因素，并进行有针对性的扶贫帮助，从根本上消除导致贫困的原因和障碍。并在后期进行精准考核，督促贫困地区的地方政府，确保扶贫效果。精准扶贫这一政策符合时代的发展，是建立在我国现阶段实际国情之上的。

二、建国以来中国农村扶贫发展的基本经验

（一）坚持中国共产党领导，坚持中国特色社会主义道路

在中国共产党的领导下，大力弘扬中华民族优良传统，把全国人民的力量凝聚起来，这是实现人民利益、打赢扶贫攻坚战的根本前提。扶贫开发是中国共产党坚持全心全意为人民服务的宗旨、为保障实现广大人民群众根本利益而进行的一项伟大事业。在扶贫开发的实践中，自力更生、奋发图强、互帮互助的民族精神进一步弘扬，它们不断推动着扶贫开发工作的迈进。只有坚持走中国特色社会主义道路，坚持“以人为本”，才能从根本上消除贫困，才能在2020年实现国家全面建成小康社会的宏伟目标，才能实现最终的国富民强。endprint

（二）精准识别贫困人口是保证扶贫效果的先决条件

精准识别贫困人口是扶贫工作开展至关重要的一步，由于实践中成本上的问题以及一些主观因素，基层政府不可能准确的获得农户的收入，所以以收入作为识别贫困户的标准需要改革，应采用多维贫困标准来进行建档立卡，国家统计局对扶贫人口数量的估计也需要从收入和消费的标准转变为收入、消费、资产、健康、教育等多个维度。这一转变是符合贫困人口实际状况。对于一些已经脱贫的农户应及时从贫困户中排除出去，让国家救济资源用到更需要的贫困户家庭中；构建动态的出入机制，从而使扶贫工作更加精准化。

（三）构建政府主导、群众参与和社会扶贫的多元扶贫力量体系

建国以来，我国农村扶贫工作一直都是由政府主导。各级政府设置专职部门，制定有针对性的扶贫措施，充分调动各种社会资源，形成统一的扶贫组织体系。但是，单纯依靠政府的投入，力量毕竟有限。所以，政府今后应充分调动贫困人口、各类企业、金融机构等其他社会组织的积极性，参与到我国农村的扶贫工作中来，让贫困群众自己依靠政策、个人能力创造财富，让社会组织承担起社会责任，逐步实现政府主导，群众社会积极参与，从而构建多元化扶贫机制，营造全社会普遍参与的扶贫氛围。

（四）扶贫政策要与经济增长相协调，重视相对贫困问题

随着国家整个宏观经济环境的变化，收入分配不平等程度不断扩大，以区域開发为重点的农村扶贫工作已经出现了偏离目标和扶贫效果下降的问题。贫困人口越来越难以享受经济增长的好处，随着服务业的日益发展，农业在GDP中所占比重的下降，进一步降低了经济增长的减贫效应。因此，需要更加注重相对贫困问题，国家创造性的提出了精准扶贫政策，是抵消经济增长减贫效应的下降所必需采取的措施，它将在未来几年成为农村扶贫的主要方式。

（五）协调金融、社保、劳动力流动等政策

扶贫是一项系统工程，扶贫效果有赖于国家各项政策之间的协调。在今后的扶贫政策制定中，国家应加大转移支付，满足扶贫标准不断上调的要求，对有特殊困难的地区应根据当地实际情况加强专项扶持；金融政策方面应建立多渠道的扶贫资金筹集渠道，扶持农村金融服务机构，满足贫困户对部分小额信贷的要求；社会保障政策应继续扩大在贫困地区的覆盖面，与扶贫开发政策有效衔接，保障好贫困户的基本生存条件；在城乡一体化的大背景下，消除二元结构下的弊端，不断提高农村剩余劳动力的流动性，使其拥有更多的创收渠道和权利。协调就业、社保、劳动力流动等多项政策，最终形成一个相互补充、相互促进的多层次扶贫政策体系。

我们坚信，在中国共产党的领导下，通过各贫困地区干部群众的一起努力，在历史扶贫经验的指导下，到2020年基本消除绝对贫困现象的宏伟目标一定能都如期实现。endprint