事业单位改革中法定机构的监管机制探讨

钱如锦

（华东政法大学 经济法学院，上海 200042）

事业单位改革中法定机构的监管机制探讨

钱如锦

（华东政法大学 经济法学院，上海 200042）

在保障法定机构自主运行的同时又要实现对它的有效监管，是我国推进法定机构试点必须要考虑的一项重要内容。为了保障法定机构的公益性，各国、各地区都采取了相关的监督措施，英国以“适距控制”和框架文件为监管基础，香港地区则发展形成了多层次、多方面的内外部监督机制，广东省在试点过程中也强调监督机制的建立与完善。通过借鉴国内外的有关经验，逐步探索建立科学有效的监管机制，应当以“法定”为监管机制的基础，引入“适距控制”原则，从运作监管、人事监管、财政监管、社会监管等方面构建多层次的内外部监督机制。

法定；法定机构；监督机制；适距控制

20世纪80年代以来，在各国、各地区的新公共管理改革中产生了不少公共机构，如美国的“独立机构”，日本的“独立行政法人”，英国的“执行机构”，新加坡和我国香港地区的“法定机构”等。在推动政府职能转变、事业单位改革中，我们主要借鉴了新加坡和香港地区“法定机构”的经验。一般来说，法定机构是指依专门立法设立，承担具体的公共服务或公共管理职能，运作比较灵活自主，不在政府机构序列内的公共机构。[1]其法律地位相对独立、机构运作上享有更多的自主权。但是法定机构职能的特殊性又要求其相对于其他企业而言要受到更多的监督与制约。在保障法定机构自主运行的同时又要实现对它的有效监管。

一、法定机构的监管难题：自主性与公益性的平衡

事业单位是我国特有的组织形态，通常是由国家机关或其他组织利用国有资产创办以提供社会公益服务的，尤其是公益类事业单位，更是承担了绝大多数的公益服务，广泛分布于教育、科技、文化、卫生等与人民群众密切相关的行业。公益属性使它们在产生和发展中都紧紧依附于国家和政府。20世纪80年代中期以来，我国就以赋予事业单位更多自主权为主要方向倡导事业单位改革。在新一轮的事业单位分类改革中也同样坚持这样的理念，不仅要求强化事业单位公益属性，也要求进一步落实事业单位的法人自主权。但是在改革实践中，仍旧存在着“管”与“放”的对弈，出现“一统就死，一放就乱”的困局：过分强调公益性，就容易对事业单位管得过细过死，难以激发其活力；过分强调自主性，就容易造成一些事业单位过于追求自身利益，忽视甚至损害公共利益。[2]

伴随着事业单位改革而引入的法定机构，不仅同样需要在法定机构的自主运行和保障公益之间取得平衡，而且平衡的难度会更大。因为法定机构相较于事业单位而言，具有更大的灵活性和自主性，与行政主管部门之间的关系也特别密切。法定机构是进一步推动政事分开、管办分离所创设的新的治理模式。

法定机构的自主运行通常体现在以下几个方面：第一，在组织架构上，法定机构通常建立法人治理结构，一般由理事会和管理层组成，前者负责对重大事务作出决策，后者负责机构日常具体运营和决策执行；第二，在运作管理上，法定机构享有更大自主权和更灵活的变通权，更加注重企业的管理理念和管理方法，[3]业务高度独立、不受政府等外部因素干扰；第三，在人事管理上与公务员制度脱钩，可以由法定机构自主决定岗位设置、人员招录、薪酬比例等事项；第四，在经费来源上渠道较为多元化，主要为接受政府拨款或者出售商品和提供服务。如此大的自主权和灵活的运作方式虽然更能激发法定机构从业人员的积极性和主动性，充分表现法定机构的活力，但是也容易出现一些问题。如法定机构是政府公共政策的执行机构，它与政府的分离可能会破坏公共政策的完整性和协调性，导致执行时出现偏差；又如我国公共服务的绩效管理还处于摸索阶段，而法定机构多采用绩效分配机制，若绩效指标的选取和设立不够合理，可能会造成福利和薪酬待遇的不公平。

为了防范和解决上述问题，保障法定机构的公益性，必须对其进行监督。而传统的政府管理措施，如编制管理、年检制度，显然不能适用于对法定机构的监督。那么，在平衡自主性和公益性的原则下，政府对法定机构如何进行监管？政府监管的“度”又该如何把握？

二、国内外法定机构的监管实践

在赋予法定机构充分自主权的同时，各国、各地区也都加强了对其监管。监管通常包括立法规管、绩效评估、审计监督、社会监督等多种形式。

（一）英国：“适距控制”和框架文件

美国学者凯特尔提出，“新公共管理”下当代政府管理改革的基本战略是“使管理者管理，让管理者管理”。[4]为了使执行机构能够承担执行政策和提供服务的职能，并且执行机构管理者能够对其工作承担相应责任，同时执行机构及其管理者又发挥充分的自主权，英国以“适距控制”为主要的监管原则，并以框架文件的形式明确执行机构的管理目标和责任机制。

“适距控制”原则是指上级主管部门与执行机构之间通过“政策与资源框架文件”实行间接控制，从而使得两者能够保持适当的距离。[5]“适距控制”原则要求英国政府部门和有关官员不得对执行机构的日常运作进行直接干涉，必须让执行机构的管理者自主进行管理。执行机构管理者的自主管理主要体现在内部治理结构、机构编制、财务管理、人员录用、工资待遇等方面。

“政策与资源框架文件”是英国政府部门对法定机构进行监管的重要依据。框架文件的主要内容包括：第一，政策本身以及执行政策所需要的资源；第二，执行机构应该达到的目标和工作结果；第三，执行机构履行职责所被赋予的自主权限，包括财务目标和规划、雇员工作和人事安排等；第四，敏感政治问题出现时处理的方式和程序。[6]从2000年开始，不仅执行机构要与政府部门签订“政策与资源框架文件”，而且执行机构负责人也要与政府部门主管部长签订工作协议，进一步规范其管理目标和工作责任。

在准契约性质的框架文件之外，为了更加有效地对执行机构进行监督和约束，英国政府也采取了一些其他措施。比如绩效监督，即由英国内阁办公厅每年对执行机构的绩效进行评价，出具评估报告并公布于众。在绩效监督时还会采取“基准比较”的方式，从探讨“基准比较”技术到机构自我评估，逐渐发展为执行机构之间，执行机构与政府部门、中介组织以及其他国家公共组织进行绩效比较。又比如2003年《更好的政府服务：21世纪的执行机构》报告中提出的“强化战略指导”，具体措施包括：主管部门确定工作协议的工作目标时执行机构负责人应该参与，以便他们充分了解执行机构目标与部门总目标之间的关系；主管部门领导在全面把握部门内所有决策和执行活动的基础上对执行机构提供战略指导和战略管理；主管部门定期召开高层会议，组织决策者和所有执行机构管理者共同探讨公共服务的协调和整合。[7]（P170）这些监管措施也充分体现了“适距控制”的原则。

（二）香港地区：多层次的内外部监管机制

为了确保法定机构在享有高度自主权的同时也能履行有关公共服务或公共管理的职能，香港地区十分重视对法定机构的监管。从内部监控机制到外部监督制约机制，建立了多层次、多方面的监管机制。

内部监控机制主要体现在内部治理结构和内部制度建设两方面。董事会是法定机构内部监控机制的基础，它通过对行政管理层的机制化监督，保证法定机构依法规范运行。[8]（P122-127）董事会主要是通过其设立的审核委员会对机构的财务信息、监管架构等内容进行独立监督。此外，在内部治理结构中引入外部力量也是内部监督机制的一项重要内容。如香港医院管理局中的管治委员会，其成员就来自香港社会各界，拥有不同的背景，他们主要检察医院的整体管理和整体服务，并向医管局提出有关意见。[9]内部制度建设不仅包括制定明确的员工守则和服务标准，也包括通过咨询会、分享会、定期调查等形式与社会保持良好沟通，听取媒体和公众的意见与建议。

外部监督制约机制更为全面，在监督主体上包括了立法会、行政长官、审计署等专门机构，政府有关部门等多重主体，在监督内容上涵盖了机构运行、人事制度、财政安排、廉政监督等多方面的内容。在各项监督措施中，立法规管是最为基础的监督途径。每一个法定机构都是依专门立法成立，其职责内容、治理结构、运作管理、问责形式等内容在专门立法中都有所规定，是监督机制中最为核心的内容。其他监督措施主要还包括：第一，人事监督，香港特区政府掌握了法定机构高层人员的任命权，[10]（P231）由政府委派其部门代表参与董事会或管理局，以实现对法定机构运行的全方位监督；第二，财政监督，针对不同性质的法定机构采取不同的监督手段，有些法定机构需要向行政长官提交财政事务年度报告，有些法定机构的财政账目需要由审计署署长审核，而接受政府经常性拨款的法定机构的收支预算需要呈交立法会批准；第三，机构运行监督，根据不同的职能范围，法定机构接受来自立法会、行政长官以及政府有关部门的监督，在特殊情况下遵循他们的有关指示；第四，社会监督，法定机构开展业务的情况向社会公开。

（三）广东省：建立和完善监督机制

在借鉴香港地区、新加坡法定机构经验的基础上，广东省率先在广州、深圳、珠海、佛山等地探索开展法定机构试点工作，目前已经取得了一些经验与成效。为了确保法定机构的公益属性，广东省目前制定出台的法定机构工作指导意见和专门立法都强调了建立和完善法定机构的监督机制。

广东省各地法定机构的工作指导意见和法定机构的专门立法大多以2011年广东省编办印发的《关于在部分省属事业单位和广州、深圳、珠海市开展法定机构试点工作的指导意见》中规定的“完善监督机制”的要求为蓝本，提出更具体的监管措施。

从广东省各地的法定机构试点实践来看，目前在监督机制方面做得相对不错的是佛山市顺德区。顺德区于2012年制定了《佛山市顺德区法定机构管理规定》，作为顺德区法定机构运作的基本准则和接受监督的重要依据。该规定不仅规定了监督体系，而且从外部监督、内部监督机构，年报、信息公开，问责和回避等六方面，具体阐述了各项监督措施。第一，在外部监督方面，除了政府有关部门监督、社会监督外，该规定还提到了“法定机构接受区人大常委会监督”，同时详细规定了对法定机构评价的方法、主要内容。如2015年3月顺德区政府网站公布了《2014年顺德区法定机构绩效评价报告》，报告从总成绩、自查自评成绩、理事会评价、社会评价等几个方面对5个法定机构的绩效评价情况进行了分析。[11]第二，在内部监督机构方面，该规定要求设立检察审计委员会、监察审计机构，并详细列举了两者的职责内容。第三，在年报方面，不仅要求报有关政策部门、区法定机构事务委员会备案，还要求在政府网站和机构官网进行全年公示。第四，在信息公开方面，规定了必须公开的信息以及公开的主要形式和载体。第五，在问责方面，法定机构参照党政干部和工作人员追究有关责任，并明确列举了问责范围。第六，规定了回避的程序。不过，顺德区在监督体系上也存在一些问题。一方面，部分监管措施过于具体，可能会削弱法定机构的灵活性，如对于财政预算还是按照事业单位进行管理；另一方面，虽然规定得如此具体，但是部分监督措施由于各种原因在实践中并没有得到很好落实，如理事会的决策和监督职能未能很好发挥。[12]（P27-30）

三、法定机构监管机制的构建路径

为了平衡好法定机构的自主性和公益性，把握好政府对法定机构的介入尺度，要求我国开展法定机构试点工作的同时，逐步探索建立科学有效的监管机制。

（一）以“法定”为监管机制的基础

法定机构之所以“法定”，是因为其往往采取“一机构一立法”的专门立法模式。法定机构的专门立法清楚地界定了该机构“是什么”“做什么”和“如何做”这三个主要问题。[13]同时，专门立法不仅对法定机构进行赋权，也对其进行限权，往往还会规定法定机构不可以做什么。这是法定机构设立和运作的依据，也是政府对法定机构进行监管的依据。

首先，必须重视法定机构的立法工作。在广东省法定机构的试点中，大多是因机构而立法，即先有机构再逐步推动立法。[14]目前，深圳市仲裁委员会、深圳市规划国土发展研究中心等机构已经按照法定机构模式进行运作了，而其立法程序还在进行中。由于改革实践中政府与机构的职责划分和利益分配存在矛盾，以及各部门协调难度大、立法本身难度大等问题，采取先运作后立法的方式似乎也无可厚非，但是我们必须认识到这样的情况是不能长时间存在的，因为没有相应的专门立法对法定机构的职责内容、运作机制、监督等内容进行明确，法定机构缺乏清晰完整的权力清单，将很难合法履行公共服务和公共管理的职能，也不利于政府和社会对法定机构的监管。

其次，可以引入“适距控制”原则。“适距控制”原则的重点在于通过对法定机构的立法规管和完善法人治理结构等方式，实行灵活的财务、人事和薪酬制度，有效保障其自主权，同时以加强内外部监督的方式构建完备的监督约束体系，从而在政府和法定机构之间建立起良性互动的平衡关系。[15]虽然我国法定机构试点中也同样提出了灵活性的运作制度和监督方式，但在探索中难免会出现规定过严过细或过松过宽的问题。引入“适距控制”原则，可以为这些制度确定指导性思想，有利于在其指导和规范下合理划分政府和法定机构的权限、确定具体的监督方式和内容。

最后，立法规定具体的监管措施。法定机构的专门立法是监督机制中最为核心的内容。政府和社会对法定机构的监督必须以它为依据。因此，在法定机构的专门立法中应该将具体的监管措施进行详细的规定，以方便政府和社会的监督。当然，需要说明的是，监督措施的详细具体，并不意味着监督措施的过于严格，甚至干预法定机构的日常运作。立法规定的各项具体监管措施必须要遵守“适距控制”原则，它只是对监督措施进行了明确，以方便执行。

（二）构建多层次的内外部监管机制

为了实现对法定机构的监督，不仅需要政府、社会等外部力量进行外部监督，也需要深入法定机构内部，在法人治理模式的基础上设立内部的监督部门。

一方面，建立法定机构内部监督机制。第一，建立内部监督和问责制度，明确问责的对象、情形、方式和程序，在试点过程中内部监督制度可以报政府部门和法定机构事务委员会等机构备案；第二，吸收服务对象、行业组织、专业人士等外界人士进入法定机构理事会或成立专门委员会，对法定机构的有关决策、日常运作进行全程监督；第三，设立专门的监督部门，如设立监察审计委员会、监察审计部门，对于法定机构执行政府政策情况、内控制度建设、财政情况等进行监督，尤其是对法定机构的财务收支、经济活动的真实、合法和效益进行监督和评价。

另一方面，完善法定机构外部监督机制。外部监督包括政府有关部门的监督和社会监督。政府相关部门监督主要包括以下几项：第一，政府对法定机构负责人进行聘任，审定年度工作报告；第二，主要政策部门、相关政策部门对法定机构相关政策的执行和工作规划进行指导和监督，通过委派部门代表参与理事会、对法定机构的发展规划和年度工作报告进行备案、定期和不定期召开工作交流会等形式开展；第三，有关财政部门、审计部门对法定机构的财务状况进行监督，内容包括预算编制与执行、财务收支、人员薪酬等；第四，组织人事部门对法定机构的岗位设置、人员聘用、薪酬标准等进行监督。社会监督主要通过信息公平的形式实现，可以要求法定机构在政府网站和本机构官网进行年报的全年公示。还可以借鉴新加坡的经验，建立新闻发言人制度，对涉及人民群众切身利益的重大事项按照有关规定进行公示或举行听证。[16]此外，也可以借鉴顺德区对法定机构进行公开评价的方式，通过召开座谈会、走访服务对象、开展问卷调查、网站开设专栏等形式对法定机构进行自查自评，并由法定机构事务委员会或其委托的第三方评价机构对法定机构开展总体评价。

四、结 语

法定机构的管理运作自主权和政府的监管权之间在运作过程中必然会出现张力和冲突，[17]我们必须要在法定机构的试点工作时，就逐步探索建立和健全法定机构的监管机制，这样才能使得法定机构的试点工作取得成效，才能发挥法定机构应有的作用，从而有利于事业单位改革和政府职能转变。

[1]汪永成.香港特区法定机构发展的历程、动因与启示[J].湖南社会科学，2012，（05）.

[2]贾博.公益类与自主性：公益类事业单位改革的双重价值目标[J].北京行政学院学报，2013，（06）.

[3]林梦笑.法定机构研究述评[J].石家庄经济学院学报，2016，（05）.

[4]DonaldF.Kettl.TheGlobalRevolutioninPublicManagement：DrivingThemes，MissingLinks[J].JournalofPolicyAnalysisamp;Management，1997，（03）.

[5]陈水生.国外法定机构管理模式比较研究[J].学术界，2014，（10）.

[6]周志忍.英国执行机构改革及其对我们的启示[J].中国行政管理，2004，（07）.

[7]周志忍.政府管理的行与知[M].北京：北京大学出版社，2008.

[8]刘光大.香港、新加坡法定机构和非政府组织发展研究[A].魏礼群.中国行政体制改革的回顾与前瞻[C].北京：国家行政学院出版社，2012.

[9]董秀英.香港医院管理局公立医院管理体系[J].医院院长论坛，2014，（05）.

[10]陈瑞莲，汪永成.香港特区公共管理模式研究[M].北京：中国社会科学出版社，2009.

[11]顺德区委组织部.2014年顺德区法定机构绩效评价报告[EB/OL].http：//www.shunde.gov.cn/data/main.php?id=51512-10077，2017-05-20.

[12]陈慎武.政府管理创新背景下的法定机构试点研究——以顺德为个案[D].广州：华南理工大学，2016.

[13]孙文彬.香港法定机构的运作、监管及启示[J].港澳研究，2016，（01）.

[14]黎少华，艾永梅.广东法定机构改革试点调查[J].中国经济报告，2014，（03）.

[15]陈晓方.构建法定机构自主运行与有效监管动态平衡关系[J].学术交流，2015，（11）.

[16]苏国林.新加坡法定机构研究与启示[J].浦东开发，2016，（08）.

[17]邓小昆，洪宾.事业单位改革需破解四难题[N].深圳商报，2009-08-19（A10）.

[责任编校：彭澜]

Discussion on the Regulatory Mechanism of Statutory Board in the Reform of Public Institutions

QIAN Ru-jin
(Economic Law School,East China University of Political Science and Law,Shanghai200042,China)

In order to ensure the independent operation of statutory board,and to achieve effective supervision,it is an important content that we must consider in promoting the pilot of the statutory board.In order to protect the public welfare of statutory board,all countries have adopted the supervision measures,for example,the British regulate on the“appropriate distance control”and the framework document,Hongkong formed a multi-level supervision mechanism during the development,and Guangdong also emphasized to establish and perfect the supervision mechanism.By drawing on relevant experience at home and abroad,we should gradually establish a scientific and effective monitoring mechanism,which on the basis of legal supervision mechanism,the introduction of“proper distance control”principle,to build a multi-level supervision mechanism inside and outside from the operation of supervision,personnel supervision,financial supervision,social supervision etc..

statutory board;supervision mechanism;legal;distance control

国家社会科学基金项目“公益类事业单位法人治理结构研究”（2BFX087）；华东政法大学研究生创新立项项目“法定机构引入我国公益类事业单位治理的路径研究”（2017-4-130）

钱如锦（1992—），女，浙江嘉兴人，华东政法大学硕士研究生，主要研究方向为经济法、金融法。

D035.4

A

1671-198X（2017）12-0027-05

2017-09-02