浅谈我国地方政府性债务

张旭霞

地方政府性债务，是指地方政府作为债务人要按照协议或合同的约定，依照法律的规定向债权人承担的资金偿付义务。地方政府性债务是关系到一个国家经济安全、社会稳定的重大问题，也是国家治理过程中的一个不可忽视的重要环节。目前我国地方政府的债务规模庞大，已经成为我国经济安全与社会稳定不容忽视的潜在威胁。摸清我国地方政府性债务的现状，找准对策，才能探索出有效的治理机制。

一、地方政府债务的现状及原因

（一）债务形成原因复杂，偿债压力大

随着我国经济社会的发展，地方政府往往要通过修建基础设施、改善投资环境等手段，吸引更多的投资商来地方投资。新进企业不仅可以解决当地的就业等问题，保持社会稳定，还可以有效增加地方财政收入，最终形成经济良性循环。然而，在建设这个“循环系统”的初期，地方政府需要承担大量的资金需求。此外，在政绩考核机制之下，为了达到考核目的，一些地方政府不顾当地政府实际财力以及客观条件，盲目投资上项目。数据表明，地方政府性债务中有相当一部分是由于地方政府投资失误导致的。长期以来我国对地方政府性债务的管理缺乏科学有效的管理办法及监督机制，导致地方政府的举债欲望不断膨胀，举债形式不断出新，债务规模出现“滚雪球”式的增长。

（二）地方政府的偿债压力大

2015年全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会关于规范地方政府债务的调研报告表明：以前年度逾期债务0.9万亿元，2016、2017年度债务分别为2.8万亿元、2.4万亿元，2018年及以后年度负债为6.2万亿元。“十三五”时期将进入地方性政府债务的集中偿还期，在这个期间需偿还地方政府总债务的80%左右。此外，由于一些地方政府对政府性债务界定不清，对或有债务尤其是隐形债务未纳入总负债的范围。因此，地方政府现面临巨大的偿债挑战。

（三）政府项目资金来源单一，融资资金结构失衡

从政府的项目融资来看，国有资本投入比重大，而引入社会资本比重较低，特别是有关民生和公共领域的项目，社会资本的比重就微乎其微了。社会资本之所以不愿意进入，主要因为这些领域前期资金投入巨大，而资金回收周期又过长。社会资本的投入回报周期长，占用企业的流动资金，所以面对政府的项目投资只能望而却步。从政府融资的资金结构来看，地方性政府性负债中，银行贷款是重要组成部分。地方政府举债的主要来源是银行贷款、地方政府债券、信托、中期票据、BT等应付款。但是，通过向银行申请贷款的比重超过50%，而地方政府债券比重不足6%。融资资金结构明显失衡。

二、我国地方性债务治理建议

（一）逐步建立健全相关法律法规，规范政府举债行为

新《预算法》于2015年开始实施，对政府预算、转移支付以及地方性债务管理機制方面进行了修改。该法对地方政府性债务“怎么借”、“怎么还”、“怎么管”等方面的问题做出了明确的解答。此举表明了我国依法治债的决心。进一步完善《预算法》、《担保法》等相关的法律法规，在允许地方政府合法负债，债权人的权益得到保护的同时对地方政府的举债行为进行限制，防止盲目、不负责任的负债。有了法律的规范和保障，才能更加有效地化解地方政府性债务风险。不断修订和完善相关法律，加大法律执行的力度，才能更有效的控制将地方性政府负债规模，规避地方政府性债务风险。

（二）建立科学有效的责任机制、偿债机制

明确地方政府的主要职能，应有所为，有所不为。改革目前“GDP导向”的绩效考核机制，以可持续发展、健康发展的理念对待经济增长，将地方性债务纳入考核机制。相关部门应深入全面摸清地方政府性负债情况，尤其是隐性负债以及或有负债等，科学编制地方政府的资产负债表。各级政府应对自身现有债务进行清理和合理分类，明确债务责任，制定切实可行的偿债计划，提高偿债效率。只有逐步完善考核机制，才能从源头上避免“形象工程”等现象的发生，才能让地方政府以全局的思维、发展的思维去规划地方的建设与发展。

（三）推行分税制改革，完善转移支付制度，缓解地方财政压力

深化税收改革，将收入稳定，流动性不大的税种作为地方的主体税种，增加地方财政收入，有效缓解地方财政压力。此外，完善转移支付制度，以政策为导向，注重公平，避免盲目性和随意性。地方政府收入的源头打开了，就可以更有底气谋发展，促发展。

（四）拓宽项目资金来源渠道，创新融资模式

积极推动以PPP为基础的项目融资模式。提高社会资本进入比重。但是，在引入新型融资模式的同时，一定要根据项目特点，综合考虑财政承受能力，合理运用BOT、TOT、BOO等形式。

（五）完善地方政府债券运行机制

国家应重点培养并选择综合实力较强的信用评级机构，对地方性政府债券进行评级。要求对评级程序以及信息进行公开，并进行严格的过程化监督，确保评级的真实性。建议采取一项目一评级，并合理划拨偿债基金，逐步提高公众对地方政府债券的认购率。

总之，地方政府性债务治理不可能一蹴而就，必须剖析原因，摸清规模，找准解决方法，才能有效解决地方政府性债务问题。endprint