上海市公共托育的瓶颈及对策

2017-09-21刘金鑫范君晖章瑞

中国集体经济 2017年27期

刘金鑫+范君晖+章瑞

摘要：随着全面二胎政策的不断落实，幼儿托育服务作用日益凸显。在此背景下，文章针对上海市公共托育情况进行调查分析，发现目前上海市公共托育体系存在托育机构质量良莠不齐、入园难、入园贵、0～3岁托育机构的缺位等问题。围绕这些问题，文章通过比较借鉴香港、台湾、瑞典以及丹麦等国家和地区的公共托育服务发展情况及政策，汲取经验教训，并为上海市建立较完善的公共托育服务体系提供政策建议。

关键词：公共托育；0～3岁儿童；普惠型；国际比较

随着“全面两孩”政策的逐步实施，家庭对公共托育服务的需求不断增长。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》中明确提出了“积极普及学前教育”、“重视0～3岁婴幼儿教育”等发展任务，着眼于构建服务于大众的儿童早期发展公共服务体系。上海作为我国直辖市之一，拥有人口量大、老龄问题突出、新生儿数量较高的特点，对公共托育服务需求迫切。

一、上海公共托育体系研究意义

根据相关研究，早在1979 年，上海全市户籍老年人口中 60 岁及以上老年人口所占比重已经达到 10.2%，65 岁及以上老年人口所占比重也达到了 7.2%，超过7%的国际老龄化标准，这标志着上海率先步入了人口老龄化阶段，目前也是我国内地最“老”的地区。在老龄化严重的同时，由于政策因素、经济压力与观念因素，上海的女性生育意愿也比较低，这对于上海市未来人口结构会有诸多不利影响。为了提高女性生育意愿，改善人口结构，发展公共托育显得尤为重要。

上海市公共托育的建立可以将职业女性养育子女的一部分压力转嫁给男性，减少女性求职时的性别歧视，促进两性职业平等的实现；为幼儿提供尽可能公平的起点照顾与教育，有利于缩小“起跑线”的差距，实现社会公平，保障儿童的身心健康。

二、上海公共托育体系现状

按照《上海市幼儿园、托儿所分等定级评分标准》，各级区县对托儿所、幼儿园在设施、设备，师资、卫生保健、保教质量等方面进行全面的评价、量化，将上海市的幼儿园分三级。90分以上可评定为一级幼儿园，89～60分为二级幼儿园，60分以下为三级幼儿园（不合格）。

而大部分上海市的幼儿园都按照年龄划分为小班、中班和大班，分别招收3～4岁，4～5岁和5～6岁幼儿，主要集中在对3～6岁的儿童的照顾，缺乏对0～3岁儿童的照顾。

目前看来，上海市的幼儿园数量呈逐年增长趋势，但增长速度减缓，逐渐趋于稳定，入园儿童数量也增长缓慢，但由于全面二孩政策的不断实施，现有设施无法满足政策的需求，幼儿园数量明显不足。

三、上海市公共托育发展的瓶颈

上海市公共托育服务近年来加速发展，机构数量和服务人员数量在不断增加。与我国其他地区相比，服务理念也较完善，但仍存在一些问题。

（一）政策碎片化，對托育机构缺乏监管

因我国已经取消了公共托育服务27年，这方面的相关政策较少，且政策呈碎片化，无法形成一个完善的政策体系。这使得对托育机构的监管力度不够，托育机构发展也缺乏政策支撑，公共托育发展不足，无法提供足够的托育资源。

我国的公共托育机构主要是公立幼儿园，由于公立幼儿园数量不足，无法满足所有适龄儿童的入园需求，一部分儿童进入私立幼儿园，但私立幼儿园由于是营利性的，逐利性会导致其为降低成本而提供低质量的服务，无法满足儿童需求。

（二）托育机构不足，缺乏足够的入园名额

上海市总人口数量一直在增加，主要是因为外来人口数量一直呈增长趋势。但相应地幼儿园数量却增速缓慢，造成托育机构数量明显不足，无法满足现在上海市托育服务需求。根据《上海市统计年鉴》得出上海市近几年的幼儿入园率，0～6岁儿童的入园率逐年增长，增长速度减缓，且均未达到70%，说明仍有30%的儿童的入园需要没有得到满足。

（三）0～3岁托育的缺位

而上海目前的托育机构一般只招收3～6岁的儿童，少数可接受2岁半的幼儿，但数量较少，无法满足家庭需要。且针对0～3岁的幼儿保育员培训较少，存在未经专业培训上岗的现象。

0～3岁儿童托育的缺位不利于女性在育儿后回归职场，对未来职场发展会造成一定的负面影响。女性职工工作期间无法照顾幼儿，不利于家庭和谐。因此0～3岁幼儿托育机构需求巨大，同时托育机构供给不足，缺位严重。

（四）托育费用较高

上海市公办幼儿园分为市级示范幼儿园、区级示范幼儿园，除此之外还有民办幼儿园，每月收费分别为800元、500元和2000元。公立幼儿园的入园费数量较少，一般优先照顾本地区儿童；民办幼儿园的入园费高昂。高额费用使得许多流动家庭的儿童无法入园，这造成了适龄儿童入园率较低，流动家庭的儿童无法得到很好的照顾。

（五）“四点半问题”

上海市小学生放学时间一般为15：30～16：30，而家长的下班时间一般为晚5点半至6点，不利于家长接送孩子。很多学生下课后会去一些辅导班学习，等待家长下班来接。但很多辅导机构并没有相关的资质，员工未接受专业培训，儿童的安全也因此存在极大的隐患。且活动单一，一般是以学习和写作业为目的，不能让儿童得到休息和放松，不利于儿童的身心发展。

四、国内外的公共托育经验

我国的公共托育服务在发展中出现的问题，可以通过学习托育体系较为成熟的国家与地区的托育做法。

（一）香港的托育情况

香港作为国际化大都市，一直非常重视幼教工作，其根据年龄和机构的服务性质将幼教机构分为两类：幼儿中心和幼稚园。其中，幼儿中心接收未满6岁幼儿，由于幼儿年龄较小，主要负责对儿童的看护工作，由社会福利署管辖，属于福利体系；而幼稚园接收3～6岁幼儿，主要进行保育工作和教育工作，由私人承办，不属于福利体系。香港对幼教机构的教保人员要求极高，提高了幼儿安全和保育质量。endprint

（二）台湾幼保一体化

台湾的幼保体系初期存在幼儿的保育工作和教育工作的没有明确规定，管理混乱的问题，影响幼儿未来的发展。在1999年提出教保一体化的概念，将幼儿教育和保育工作进行规定，对幼教机构进行分类，明确职责和主要工作内容。整合后，托育机构分为两类：一类是幼托中心（未满2岁幼儿）和幼儿园（2～5岁的学前儿童），主要提供看护服务，由社会福利部门主管，教育部门协办；另一类是五岁半日制免费教育班和课后照顾服务，主要提供教育服务，由教育部门主管。

（三）瑞典的教保体系

瑞典是“从摇篮到坟墓”的福利国家，儿童福利是瑞典各项福利中的重要一部分，也较为成熟。其具体机构及其信息如表1。

瑞典不仅对教育机构进行严格区分，还极其重視师资，不仅需持证上岗，入职后还需有21～40小时的在职提高培训。瑞典还重视教师的性别，在教师队伍中，男性教师比例较高，且呈上升趋势。这种重视男女教师的搭配，对于幼儿的性格发展有很大的帮助。

（四）丹麦的儿童教保体系

同为北欧模式的丹麦原本只是向工人家庭提供日托服务，以减轻工人负担。丹麦于1964年开始提出要保证每个儿童都可以接受日托服务，也是普惠型托育工作的开始。其主要的托育机构有日托所，幼儿园和家庭日托。丹麦独有的家庭日托主要是接收0～6岁的儿童，负责其保育工作，家庭雇佣教保人员，提供教保服务，儿童数量约为5～6名，规模较小且灵活，在社区内较为常见。

（五）日本和美国的课后照顾

美国和日本均重视课后照顾，美国的小学生课后生活丰富，可以玩游戏和运动，使智力和体育同步发展。日本的育儿理念由“家庭育儿”向“社会育儿”转变，社会育儿参与度较高。日本在2015年实施“儿童及育儿支持新制度”，大力支持育儿的发展，课后照顾可以保护儿童安全并增加学习内容，提高幼儿成绩。

（六）澳大利亚和加拿大补贴政策的思考

虽然由很多成功案例值得我们学习，但也有某些国家在育儿体系中出现了问题。澳大利亚对托育机构在进行补贴时，期初只补贴给非营利机构，之后变为补贴所有托幼机构，根据儿童数量进行补贴，这导致了营利性托育机构虚假宣传、降低幼儿待遇等现象的大量出现，补贴也成为教育集团后进行谋取利益的手段，严重伤害了儿童的利益。加拿大的幼儿托育也因补贴政策出现问题。加拿大的公立学校学费高，只对低收入家庭有补贴。中等收入家庭没有补贴，进而选择费用较低的私立托育机构，但其私立托育机构的质量较差，影响幼儿健康发展。

（七）经验总结

托育体系成熟的国家均有专门的幼儿托育中心，保育服务质量较高，且入园费用较低，入学后的学生也可以接收课后照顾，帮助幼儿学习。法国为了让幼儿尽快适应小学生活，允许幼儿教师可跟随幼儿升入小学一年，完成教学任务后返回幼儿教育，这也是其他国家所没有的特色。德国提倡的家庭友好型工作，提供临时托儿服务并为职工物色合适的保育人员，减少家庭对职员的负担。澳大利亚和加拿大的案例也说明补贴需要谨慎，否则，不能带给幼儿家庭补贴，还会成为集团的牟利手段。

五、我国建立普惠型公共托育的建议

本文分析了上海市公共托育的现状，对公共托育体系较为成熟的国内外地区进行分析，针对现有体系存在的问题，提出下列建议。

（一）建立公共托育的法律法规体系

目前上海市乃至全国并没有健全的托幼法律法规体系，托育机构良莠不齐，对其缺乏监管。二孩政策的全面放开，将使未来的托育的需求会逐渐增大。托育产业也将不断发展壮大，缺乏规则的托育市场必将出现各种乱象，影响公共托育产业的发展。应推进托幼公共服务的法律体系建设，使政府部门及社会组织在托幼事业发展中有法可依。

（二）发展社区托幼中心

现有托育机构数量不足，应加大托育机构建设力度。可以由政府将服务外包给市场，并以减税的形式进行补贴，鼓励公司建立托育机构。社区也可成立微型托育机构，丹麦的家庭日托是一个很好的案例。社区和家庭紧密联系，如果社区提供托幼服务，可以保障更多儿童有园可入，解决入园难的问题。社会托育机构地点设置需统筹，但若是设立在社区，将会降低成本，提高托幼便利度，应该大力发展社区托育中心的成立。

（三）加强保育人员培训，提高男保育员比例

现有托育机构的保育人员多数没有经过专业培训，即使有过培训，质量也难以保证。这造成我国多例幼儿在幼儿园受到虐待事件，严重影响这些幼儿身心健康，打击了我国托育体系，因此保育员的培训极其重要。此外上海市幼儿园和中小学的老师性别比近年来一直悬殊，女性占比极高，不利于幼儿性格全面发展。

（四）加大政府财政投入，对低收入人群进行补贴

大部分西方国家的入园费均由国家、地方政府和家庭三方面共同承担，法国、英国和美国更是全部由政府承担。这就大大减轻了家庭的压力，促进公共托育体系的建立。我国一直以来对托育的财政投入较少，为建立普惠型公共托育体系，需加大财政投资，帮助低收入家庭减轻经济压力，才能有效提高儿童入园率。可根据收入的高低来对其进行适度补贴，解决入园贵的问题。对于公立幼儿园不足的问题，可以加大政府购买力度，从私立幼儿园处购买入园名额，降低入园成本。

（五）重视0～3岁幼儿托育

我国已开放全面二孩政策，幼儿托育服务日益重要，而上海市目前缺乏0～3岁幼儿的托育服务，应针对0～3岁儿童建立托育机构，并对保育员进行有针对性的专业培训。这样可以更好地满足家庭对托育服务的需求，配合二孩政策的实施。上海在学前教育三年（2015～2017）计划中提出建立0～3岁婴幼儿早期教育指导管理机制，为家庭提供早教指导。但目前并没有成立专门的托育机构，无法满足0～3岁幼儿家庭的托育需求。上海市可以学习西方国家，将0～3岁幼儿的日托中心交由社会福利部门主管，社区协助建立，以提供更好、更灵活的托育服务。endprint

六、结论

本研究从上海市全面二孩政策放开的背景出发，发现为了缓解上海市老龄化问题，改善人口结构，必须提高女性生育意愿。作为实现二孩政策实施成效的公共托育体系建设具有其必然性与紧迫性。而对上海公共托育体系的现状分析结果表明，目前公共托育的服务质量和数量无法满足其发展需求，需要进一步完善提高。阻碍上海市公共托育服务发展的首要因素是相關法律法规的缺位，建立健全公共托育法律法规体系是完善托育服务体系的首要任务。托育费用较高成为阻碍公共托育事业发展的最大问题。同时缺少0～3岁的托育机构。最后通过对国外关于公共托育先进经验的总结，提出上海市建立普惠型公共托育的相关建议，加大政府对公共托育的财政投入，建立社区托育中心，加强保育人员培训，同时要重视0～3岁幼儿托育缺位的弥补。

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