BOT融资模式在国有铁路项目应用浅析

尹玉美

摘要：铁路作为一种环保节约的运输方式，是国家重要的基础设施，是人们惯用的出行方式，在社会进步中发挥着不可磨灭的作用。融资作为财务管理的主要构成，是基础设施建设的重要保障，是铁路行业的持续推动力。但随着财务负担的日益加剧，传统的融资方式已然不能满足资金需求，国有铁路建设陷入融资困境，BOT融资模式成为解决融资难题的可行之道。文章从BOT融资模式特点出发，深入分析国有铁路项目运用BOT融资模式的意义及现状，进而提出相应措施，以推动BOT融资模式的应用，为铁路行业的融资改革提供一定的借鉴意义。

关键词：BOT 融资模式；国有铁路项目

2016年7月13日，《中长期铁路网规划》提出，创新融资方式，引入社会资本，激发市场活力。另据交通部门表示，“十三五”期间，我国铁路建设投资将高达3.5万亿元，摆脱融资困境成为当务之急。BOT融资模式，全称“Build-Operate-Transfer”，即建设—经营—移交，指的是政府将项目特许权授予给承包商，在规定的期间内，承包商全权负责项目的融资、建设、经营，于特许期满后无偿转交给政府。自1984年土耳其开始第一个BOT项目，这一全新的融资模式便受到世界各国的青睐，并逐渐运用到基础设施建设。在我国，BOT主要应用于火电、公路、隧道等项目，例如广西来宾电厂、北京京通高速公路，国有铁路对BOT的使用还在初步探索期，且存在一系列的问题影响着实践进度。为了解决融资难题，推动铁路建设，必须促进BOT融资模式在国有铁路项目的应用，发挥私营机构能动性，为“十三五”期间的铁路建设提供充盈的资金保障。

一、国有铁路项目运用BOT融资模式的意义

（一）拓宽融资渠道

在国有铁路项目资金中，资本金来源于财政性资金和铁路建设基金，其余通过银行贷款、证券融资等渠道筹集。融资渠道单一，融资方式局限，政府资本不足，国有铁路项目面临着巨大的资金压力。BOT作为一种项目融资方式，通过特许权协议将项目授予承包商，由承包商负责项目的融资、建设、经营，能够有效引入社会资本，充分拓宽融资渠道，缓解政府融资压力。

（二）有效分散风险

在我国铁路系统中，铁路总公司作为最大投资主体，约占总投资的90%，承担着国有铁路项目的大部分风险，如金融风险、信用风险、经营风险等。在传统的融资模式下，风险往往难以有效分散，集中于铁路总公司、地方政府、金融机构等。而BOT融资模式在引入其他投资者的同时，利用法律文件捆绑项目各方，能够有效实现风险分散。

（三）优化融资结构

目前，国有铁路资金来源有铁路建设基金、铁路债券、银行贷款等，其中，银行贷款是主要融资方式。铁路总公司年报显示，2016年银行贷款9974亿元，占总资金的77.74%；当期资金运用中，还本付息金额高达6203亿元。由此可以看出，在我国铁路融资中，间接融资比例较大，直接融资明显不足，铁路项目承受着严重的债务负担。BOT融资模式可以拓宽融资渠道，优化资金结构，降低银行贷款依赖，缓解铁路项目财务压力。

二、国有铁路项目运用BOT融资模式的现状

（一）遭遇体制壁垒

一是投融资体制壁垒。自第一条铁路——京张铁路建设以来，我国国有铁路实行的便是垄断性政策，由政府机构主导铁路的融资、建设以及经营。近年来，我国大力提倡创新融资方式，引入社会资本，但产业政策对私营机构形成排斥，投资政策缺乏BOT融资规定，外商政策未能明确国有铁路投资事项，投融资体制改革举步维艰，BOT融资模式难以运用。二是“政企合一”体制壁垒。政企分开自改革之初就已提出，直至2013年，国有铁路才实行政企分开，交通运输部和国家铁路局承担行政职责，铁路总公司承担企业职责。虽然国有铁路实现了形式上的政企分开，但长期以来，政企合一体制造成国有铁路产权不清，权责不明，缺乏市场化的竞争环境，这些并非简单的政企分开就能解决。尤其是竞争环境缺乏市场性，私营机构会对国有铁路持观望态度，使得BOT融资模式无法有效应用。

（二）前期工作不充分

首先是铁路总公司。在某些国有铁路项目中，铁路总公司实地考察不到位，建设方案不科学，可行性分析不完备，缺乏对项目承包商的资格审查，未能切实做好前期工作，进而影响国有铁路项目的资金筹措，以及BOT融资模式的运用。其次是承包商。在BOT融资模式中，承包商从项目业主处取得特许权，负责项目的投融资、建设、经营，是BOT融资模式不可或缺的角色。由于我国引入BOT较晚，项目承包商的融资经验严重不足，尤其是国有铁路项目，易出现项目评估不完善、融资需求不契合等问题，导致社会投资者对建设项目丧失信心，阻碍国有铁路的BOT融资进程。最后是投资者。由于行业特性和本身规模，国有铁路投融资存在“淹没效应”，但部分投资者对此并不了解，认为“国有”意味着无风险，投资于国有铁路将获得高回报。投资预期差使得投资者望而止步，更多投资于股票、基金、房地产等，国有铁路项目难以通过BOT筹集资金。

（三）风险管理待完善

第一，制度体系不健全。在风险管理中，部分铁路项目对环保风险、完工风险、社会文化风险的规定不完善，制定的项目审批流程和BOT融资环节不科学，项目各方权责划分不明确，BOT铁路项目的风险管理缺少制度的有力支撑。第二，风险预警系统不完善。风险预警区划分不合理，各区间警限设立不科学，风险因素考虑不全面，处于危险状态的风险量被错误判定为正常或警戒，构建的风险评估指标缺乏可行性和科学性，这些都是国有铁路项目存在的问题，严重影响着BOT融资模式的应用。第三，风险管控措施不到位。虽然国有铁路项目都存在政治风险、环保风险、市场风险等，但由于自然环境、政府补助、建设规模等因素的不同，每个项目所面临的风险也存在一定的差异，而部分国有铁路项目沿用以往的风险管控方法，制定的应急措施缺乏可行性，仅仅编制一个备选方案，未能最大限度地做好风险应对准备，导致BOT鐵路项目承担高风险损失。endprint

（四）BOT人才队伍缺失

一方面，铁路行业缺乏BOT专才。BOT作为一种新型融资模式，在资金筹集、项目实施等方面，拥有一套独特的运行规则，需要专门人员进行实施。这类专才不仅要精通财会、法律、金融，还需要熟悉国际贸易、工程造价、项目管理等知识。就我国现状而言，各大行业严重缺少BOT专才，尤其是国有铁路行业，几乎没有BOT专才，要么缺少理论知识，要么工作经验未涉及铁路融资。正因为BOT专才的缺乏，国有铁路融资才处于较低水准，BOT运用艰难重重。另一方面，中介机构BOT业务局限。尽管基础建设项目拥有BOT专才，但运行复杂的BOT模式，总会出现一些难以解决的问题，可以向管理咨询公司、会计师事务所等中介机构寻求帮助。然而，我国中介机构专于公司治理、财务管理、营销咨询等业务，较少提供BOT融资服务，同时也疏于BOT专业人才的培育。当国有铁路项目遇到BOT融资难题时，无法借助外部力量解决问题，可能造成项目中断甚至中止。

三、促进国有铁路项目运用BOT融资模式的措施

（一）深化铁路体制改革

为了促进BOT融资模式应用，解决国有铁路资金难题，必须推动投融资体制以及“政企合一”体制双重改革，创新项目融资方式，积极引入社会资本。一方面，通过产业政策吸引私营机构，增加投资者信心，投资政策弥补BOT空白，外商政策明确国有铁路投资事项，推进铁路项目的BOT应用，加快形成铁路总公司、地方政府、社会资本优势互补的新型格局。另一方面，明确BOT融资模式下的国有铁路产权问题，划清铁路总公司、承包商以及投资者之间的权责，适当放权国有铁路项目，营造市场化的竞争环境，吸引社会资本积极投入，从而促進BOT融资模式在国有铁路项目中的应用。

（二）充分准备前期工作

第一，铁路总公司应当积极开展实地考察，充分收集地质构造、客流需求、天气气候等信息，科学制定国有铁路建设方案，完善项目可行性分析，加强对承包商的资格审查，切实做好铁路建设前期工作。第二，在签订特许权协议之前，承包商应当合理评估铁路项目的风险、成本、收益，科学预测融资需求，优化项目资本结构，确保资金满足国有铁路项目，而又不会造成资源浪费。第三，私营机构在投资国有铁路项目前，应当充分了解项目的风险性和长期性，根据自身风险偏好和收益预期，谨慎选择国有铁路项目的投资，以免预期差造成信心不足，进而影响BOT融资模式的推进。

（三）完善项目风险管理

首先，健全制度体系。完善国有铁路项目对环保风险、完工风险、社会文化风险的规定，科学制定项目审批流程，规范BOT融资环节，明确项目各方权责，为BOT铁路项目的风险管理提供有力的制度引导。其次，完善风险预警系统。合理划分风险预警区间，科学设立区间警限，全面考虑铁路项目的风险因素，准确判断风险量的正常、警戒、危险状态，构建科学可行的风险评估指标。最后，改进风险管控措施。在借鉴其它铁路项目的基础上，根据国有铁路的自然环境、政府补助、资产规模等情况，适当调整风险管控方法，制定切实可行的应急措施，编制多个备选方案，最大限度地做好风险应对准备。

（四）建立BOT人才队伍

人才是第一生产力，是企业发展的通行证，是21世纪的稀缺资源。因此，为了促进BOT融资模式在国有铁路项目的应用，必须加强BOT人才建设，培养铁路行业BOT专才，拓展中介机构BOT业务。其一，铁路行业加大BOT人才培养力度，开展财会、金融、法律、国际贸易等知识培训，完善BOT项目人员知识结构，在把控项目风险的前提下，大胆给予关键岗位历练，使之成为名副其实的BOT专才，为国有铁路项目做好人才储备。其二，中介机构应当意识到BOT项目的业务需求，全面培育BOT专业人才，积极拓展BOT业务，分行业分阶段提供服务，为国有铁路项目的BOT难题提供外部助力。

总之，随着国有铁路行业的快速发展，传统融资已经无法满足项目需求，BOT融资模式成为解决资金难题的不二之选。本文以BOT融资模式特点为中心，探讨国有铁路项目运用BOT融资模式的意义，从体制改革、前期工作、风险管理、人才建设四个方面，促进BOT在国有铁路项目的应用，为“十三五”期间铁路行业的可持续发展保驾护航。限于作者理论和实务的局限，所探讨的BOT融资模式在国有铁路项目应用浅析难免有所偏颇，希望能够对国有铁路项目有所帮助。

参考文献：

[1]胡丽华.BOT项目融资途径与对策[J].改革与开发，2017（04）.

[2]李晓霞.BOT融资模式在铁路建设项目中的应用研究[D].北京交通大学，2013.

[3]蓝天意.关于我国铁路客运专线BOT项目融资风险管理[J].中外企业家，2015（05）.

（作者单位：南宁铁路局资金结算所）endprint