太谷县土地集约利用问题探究

乔蕊

摘要：在城镇化的大背景下，县域经济发展也遇到建设用地资源不足的瓶颈。作为突破这一瓶颈的关键，集约利用土地是建设新型城镇道路的必然选择。文章以太谷县作为研究案例，从土地利用现状出发，全面介绍该县在土地集约化利用上的经验，深入分析仍存在的问题并提出解决对策。

关键词：土地资源；集约利用；太谷县

太谷县位于山西省中部，地处晋中盆地，太原半小时经济圈之间。全县总面积104593.43hm2，人口总数约30万人，下辖3镇6乡198个行政村，是山西省唯一的国家级现代农业示范区。在城镇化的大背景下，太谷县发展迅速，2013年城镇化率已经达到42.56%。但与此相对的是，规划至2020年的806hm2建设用地指标已经用去675.38hm2（83.79%），可用于继续发展的土地资源已经捉襟见肘，寻求土地集约利用迫在眉睫。

一、土地集约利用的内涵与意义

（一）土地集约利用的内涵

土地由粗放利用转向集约利用最早在农业领域提出，之后借鉴到城市用地。英国经济学家大卫·李嘉图指出，土地集约利用是指在单位面积的土地上投入更多的资本、技术和劳动，以获得土地经济效益的提升。但土地集约化程度也不是越高越好，一方面由于受到边际报酬递减规律的影响，土地集约利用存在临界点；另一方面，土地的集约利用不应仅仅是提高经济效益，也应伴随着社会效益和生态效益的提升。

（二）土地集约利用的意义

土地集约利用是由我国的土地国情决定的，是对“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”这一基本国策的贯彻和落实，土地集约利用也是地方政府在迈向城镇化发展必须要解决的课题。尽管多种措施已经减少了对国土资源的浪费，但土地粗放使用的状况还没有根本转变。因此严格控制建设用地总量，以控增量撬动存量盘活，以转变土地使用方式倒逼经济转型，对于地方城市发展具有重要意义。

二、太谷县土地资源现状

2013年，太谷县土地总面积为104593.43hm2，其中农用地59392.85hm2，建设用地9237.3hm2，未利用地35963.28 hm2，分别占总土地面积的56.79%、8.83%、34.18%。

（一）农业用地现状

农用地中耕地占比48.73%，园地、林地分别占比11.02%、33.80%，其他农用地占6.45%。2009年至2013年，农用地由59783.27hm2调整至59392.85hm2，其中耕地面积由29025.19hm2调整至28940.37hm2，基本高于至2020年规划的28296hm2，太谷县严格守住了国家耕地红线。

（二）建设用地现状

建设用地中城乡和工矿建设用地占比88.06%，交通用地占比9.95%，水利设施用地占比2.00%。2009年至2013年，建设用地由8751.87hm2上升至9237.3hm2建设发展态势总体向好。上升主要来源于城乡建设用地和交通用地的增加，其中得益于龙城高速、太长高速、大西高铁的修建，交通用地由733.83hm2上升至918.67hm2，增幅明显。

（三）未利用地现状

未利用土地总面积35963.28hm2，占全县土地面积的34.18%。通过多年的开发造地工作，未利用地由36058.29hm2下降至35963.28hm2，为补充耕地做出了重要贡献。

综上所述，太谷县在城镇化发展进程中，土地类型构成也发生了相应的变化。主要体现在为了适应经济发展和工业集中的要求，部分农用地转变为了建设用地。但由于耕地保护政策，这种占用都要通过开发未利用地等方式予以补偿。所以总体上，太谷县通过严格执行要求和灵活运用政策既满足了经济发展用地，又保障了耕地红线。

三、太谷县集约用地的主要做法

（一）总量控制，严守耕地红线

加强对建设用地的总量控制是为了促进土地的节约利用，更重要的是严守耕地红线。为了守住土地红线，太谷县国土资源局的经验是。一是落实责任，全局上下层层签订责任书，将农田保护作为重要的年度考核指标；二是严把报批关，不符合规划和政策的项目坚决不批，能不占用耕地的尽量不占；三是农村土地整理，开垦荒地以增加耕地总量，涵养劣地以提升优质耕地资源，以占补平衡扩展建设用地规模；四是加大执法检查力度，严厉查处非法占用耕地现象，对违法分子形成威慑。

从总量上控制建设用地，就是要梳理起红线意识，就是要抑制用地冲动。2013年耕地保有量28940.37hm2，高于至2020年的规划目标28296hm2，这是对太谷县保护耕地工作的肯定。

（二）增減挂钩，严控增量用地

城市的发展需要更多的建设用地作为支撑，但新增建设用地不仅要付出更多的经济成本还可能破坏生态。为了严格控制增量建设用地，太谷县国土资源局以“增减挂钩”为重要抓手，通过农用地与建设用地置换来保证经济发展需求和严控增量要求。增减挂钩计划分批进行，从2011年至今已经成功完成四个批次，共计133.33hm2（2000亩）的增减挂钩项目任务。

“增减挂钩”工作的顺利开展，为太谷县的发展争取到宝贵的建设用地，在保证县域耕地不减少的情况下通过“腾笼换鸟”为一批重要项目如胡村玛钢工业循环经济园、水秀新型产业园、金谷现代农业科创园等创造了落地的条件。

（三）提高效率，盘活存量用地

盘活存量用地是解决既要严把用地用量又要促进经济发展的关键一招。太谷县采用摸底、治理两步走，下好盘活存量用地这盘大棋。第一步是组织专业队伍对全县的存量用地情况彻底摸底清查，在调查的基础上建立太谷县存量建设用地数据库。重点对全县闲置土地221宗（368.0627hm2），低效土地65宗（335.7471hm2）进行信息化建设，为集约用地决策提供了基础资料。endprint

第二步是开展存量用地评估与治理工作，将存量建设用地利用状况与规划部门共享，引导投资项目优先落地在利用效益较低的土地，提高土地集约程度。如太谷县重点工程自来水厂的建设，就将厂址选在阳邑乡回马碳素厂的旧厂区，不但解决了旧厂区闲置问题，也满足了急需土地企业的占地需求。

四、太谷县集约用地仍存在的问题

（一）建设用地供需矛盾突出，部分土地批而未供

太谷县建设用地的供需矛盾仍然突出，新占地指标少，缺口大。此外，部分项目用地通过农转征审批后，却未能供应出去，形成批而未供。经测算，目前批而未供土地仍有237.79hm2左右。

批而未供的主因是经济下行严重，拟用地单位資金缺口严重而无力竞拍土地，导致项目无法落实。其次，征地补偿争议造成的征地迟缓也是土地供应滞后的原因。还有一部分用地企业对土地政策持消极态度，不积极办理供地手续，使已批准的土地因不能及时有效利用成为呆地，造成土地资源的浪费。

（二）项目引进后缺乏动态评估

项目引进后，部分企业的效益难以达到理想状态，占地规模却不断扩张；部分企业在获得土地批复后，迟迟没有动工而导致土地闲置，而对此类企业的监察还存在难度，处罚缺少手段，导致资源浪费。

如某产业园区，占地面积500hm2，已签约41个项目，投产企业10家，目前产生的效益与目标产值还有比较大的差距。园区应该形成良好的市场机制和淘汰机制，对有潜力的企业应当扶持和培养，对于始终不体现效益的企业应该及时查清原因，对于恶意占用资源的企业应该果断淘汰。

（三）对违法用地行为震慑力度不够

由于监管部门需要两到三个月的法定立案流程，部分违法当事人在接到责令停止违法行为通知书后，对待责令态度消极，由于违法行为不能及时制止，当事人甚至会突击抢建，造成既定事实以增加对违法行为的惩治难度。

这种情况是由于违法成本较低，以及违法当事人存在侥幸心理。监管部门必须在制度和工作流程上予以改进，需要完善多部门联动机制，需要加快对违法事实的认定和处罚决定下达速度，需要提高违法成本，才能对其余潜在违法人员起到足够的警示作用。

五、太谷县提高用地集约程度的对策

（一）规土融合，单元规划综合治理

城市规划与土地利用规划出现矛盾会造成城市建设过程产生争议甚至出现停滞。“规土融合”是上海市对这一问题作出的解决方案。通过国土资源局和规划局的合并，借由城市规划和土地利用总体规划工作的整合，真正做到了城市综合效益的整体提升，突破了用地规模的瓶颈。

县级政府应当创造条件，加强部门间协作，将土地管理中的政策和要求融合到城市规划的编制中去，将城市空间布局和土地调控指标统一协调起来，尽可能保持城市规划科学稳定可持续，降低重复规划带来的资源浪费。通过优化城市功能布局和产业结构，在用地规模限制下增加土地流动性，促使低效能用地升级为高效能用地。

（二）评价考核，动态管理用地效益

应当充分结合当地实际情况，针对不同用地设计科学合理的考评指标体系。全流程的考评体系有助于对土地利用集约程度进行动态管理，将有效解决实际工作中批而未征、征而未供、供而未用、用而低效的土地资源管理效率不高的问题。

县级政府要加强项目审查，根据项目的投资额度、税收情况、产业发展布局及综合社会效益多方面评价。动态化的考评体系能够满足政府对低效利用土地及时重新治理的需求，也能够帮助政府加强对城市发展总体进程的把握，从而避免了由于情况了解不及时而造成的土地资源浪费。

（三）强化监管，严厉打击非法用地

事前、事中、事后的监管措施应落实到位。监管过程中，要做到监管有法可依，有规可查。尽可能扫除逃避监管的漏洞，对非法用地现象要坚决查处，对浪费用地资源的情况要果断处理。

要利用好现代科技手段，通过卫星监测及时识别违法违规用地，实现准确定位和精确打击，对主要责任人严肃处理。对土地违法行为影响严重的企业列入黑名单警示。同时要利用好媒体监督和群众监督，对曝光的违法使用土地案件及时处理，对群众信访举报的案件认真对待。要有计划的对闲置土地开展调查和处置工作，促使其效益得到提升。

参考文献：

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（作者单位：山西省晋中市太谷县国土资源局）endprint