城市公共自行车运行管理调查与研究

何雨莹+刘文丽+陈神敏+陆雨虹+韦怡宁

摘要：城市公共自行车作为准公共产品，供给方式多样，具有一定的非竞争性和非排他性。广西政府主导下公共自行车和市场主导下的共享单车目前都主要面临一些问题，文章研究通过分析两种运营模式，促进“最后一公里”问题解决的同时，也给广西的城市公共交通管理将带来新的机遇和挑战。

关键词：公共自行车；公共交通；共享单车

城市公共自行车作为准公共产品，供给方式多样，具有一定的非竞争性和非排他性。狭义的城市公共自行车是政府主导下的公共自行车；广义的城市公共自行车既包括政府主导下的带桩公共自行车，又包括市场主导下的新兴无桩共享单车。城市公共自行车的准公共产品属性在一定程度上决定了政府有责任提供公共自行车，而随着创业创新和公共产品提供方式多样化的发展，市场提供城市公共自行车的积极性不断增加。

一、广西城市公共自行车的发展现状

2007年我国开始引入国外城市公共自行车模式，2011～2014年我国住建部总共开展了三批“城市步行和自行车交通系统示范项目”，我国城市公共自行车总数量居全球首位、许多城市公共自行车数量名列世界前茅。同时在“互联网+”、“O2O”、共享经济大背景下，2014年我国出现首家互联网共享单车，2016年至少有25家共享单车品牌涌入市场，市场规模为0.49亿辆，2017年共享单车预计市场规模为1.01亿辆。

（一）政府主导下公共自行车的发展现状

2009年南宁启动广西首个政府主导的城市公共自行车试点前期工作，而后柳州在2013年、桂林在2014年也相继开展公共自行车项目建设。政府主导模式下的公共自行车虽然各城市具体实施情况有所不同，但建设资金大多来源于财政性资金，日常运营管理资金也部分来自政府补贴，因此本质上属于政府主导模式。

经过几年的发展，公共自行车分布范围不断扩大，给市民的出行带来便利。截至2017年年初南宁共建设896个站点，投入25000辆公共自行车行，平均大约6个持卡人使用同一辆车；柳州共建设402个站点、投入13900辆公共自行车次，平均不到两个持卡人使用同一辆车；桂林共建设333个站点、投入10000辆公共自行车，平均5个持卡人使用同一辆车。

（二）市场主导下共享单车的发展现状

共享单车由私人企业提供，并在很大程度上靠风险投资推广和运营。共享单车运营商每天将车辆投放在道路划线区域内供用户使用，用户通过智能手机扫描车身二维码，完成实名认证和注册后缴纳一定的押金和预充值后即可借车，用车完毕时可根据用户需求停放在道路任意划线区域内锁车并在手机上完成相关操作即可还车。

2017年1月首家共享单车出现在广西南宁街头，几个月内广西陆续又添摩拜、永安行、索天等多家共享单车品牌。随着各个品牌共享单车的入驻，在解决“最后一公里”问题、补充市民绿色出行方式的同时，也给广西的城市公共交通管理将带来新的机遇和挑战。

二、广西城市公共自行车存在的问题

（一）政府主导下公共自行车存在的问题

1. 站点规划问题

南宁公共自行车站点规划由市交通设计院负责，柳州则是由市规划局负责，而桂林却是由运营公司自行建设站点后再向市政府报备。运营企业以营利性为目的，以运营企业为站点规划主体的形式下，容易导致企业过于重视市中心等商业价值较高的站点建设、忽视郊区等地居民的出行“公平”问题。而且在这种形式下，由于没有政府对站点规划强有力的协助，运营企业在站点建设无法调与相关商家和居民进行全面协调，从而影响公共自行车项目施工的进度。

2. 运营效率问题

在实地问卷调查样本对公共自行车站点和车辆设置、公共自行车借还便利度、公共自行车工作人员服务和维修质量“不满意”和“较不满意”的结果占有一定比重，且南宁、柳州样本满意度普遍低于桂林样本满意度。

在实地调查中发现，虽然每个站点查询机、手机APP都具备查询车辆车位功能，但在实际用户借车还车“全靠运气”，极少私用到站点查询机借车还车，借车没车、还车没位的状况屡见不鲜，无形中增加用户的出行时间成本，降低借还便利度和用户体验。此外，在投诉咨询方面南宁用户普遍反映公共自行车客服热线常常不在线，连续超过3次以上拨打才有可能被接听。

3. 财政压力问题

政府主导模式下的公共自行车虽然在各城市的具体实施情况有所不同，但建设资金大多来源于财政资金，日常运营管理资金也部分来自政府补贴，因此在很大程度上依赖于财政投入。南宁市直至2016年总共用于购买公共自行车及其配套服务3.45亿元，约占2015年南宁市城市维护建设税本级收入（10.42亿元）的33%；截至2016年7月桂林总共3期公共自行车项目使用政府采购资金超过2800万；桂林市2015年对公共自行车一期项目投入299万元，并计划5年内投入3400万元二期项目。

（二）市场主导下共享单车存在的问题

1. 审批手续缺失问题

由于城市规划和消防等因素，南宁、柳州等城市管理规定共享单车不允许随意在街道停放，需办理相关的审批手续才能运营，然而2017年1月21日ofo共享单车首现南宁街头但相关运营商并未办理任何手续，受到城管部門的关注并暂扣部分违停车辆。3月21日永安行共享单车运营商在未办理相关审批手续情况下，将共享单车投放柳州街头开始租车运营，第二天即被相关部门执法拖走。这些缺乏相关审批手续、随意投放公共自行车的行为给城市交通和管理带来了不必要的麻烦。

2. 违规投放停放问题

共享单车的违规投放停放是指共享单车投放停放在停车规划区域以外，占用盲道、机动车道等城市道路和绿化带、禁行公园等公共空间的行为，包括运营商的违规投放和使用者的违规停放。endprint

截至2017年3月由使用者违规骑入南宁南湖公园而被扣押的共享单车超过100辆；截至4月南宁江南区城管执法队转正违停共享单车200余辆，教育和引导违停市民100余起。

3. 独占共享单车问题

共享单车作为共享资源，应该为普遍大众服务，而个别使用者将共享单车骑入密闭区域（如居民楼或小区）为某小一团体服务，甚至有人为一己之私将共享单车上私锁、私藏甚至改装兜售、恶意毁坏等行为，不仅让其他用车人找不到车，还给社会管理带来困难。在共享单车入驻南宁以来，将共享单车刮掉二维码或数字编码、骑入小区楼道、扛上自家阳台、塞进汽车尾箱等现象均被网民关注。

三、广西城市公共自行车存在问题的原因

（一）政府主导下公共自行车存在问题的原因

1. 顶层设计不合理

相对于南宁、柳州市由市政府的国有独资公司建设运营公共自行车的形式，桂林通过政府通过出让经营权推行公共自行车形式对政府顶层设计的要求更高。公共自行车作为公共产品的一种，如何使承建公共自行车的民营企业在以盈利为目的本质下服从于公共利益，使基本公共服务达到均等化，满足不同区域市民对出行多样化的需求，避免重视站点的商业价值而轻视站点的公平问题，是政府在公开招标谈判时应该着重考虑之处。

2. 运营模式导致固有的效率缺陷

在这种政府主导的公共自行车模式下，政府能够为公共自行车前期建设汇聚各种资源，但在后期运营中也必可避免的产生效率不足的问题。像南宁、柳州两市通过市政府成立的国有独资企业建设运营公共自行车，使政府几乎同时拥有公共自行车的所有权和管理权，导致对公共自行车创新、推广的运营效率不高。而桂林则通过政府出让经营权的形式由民营企业建设运营公共自行车，不易产生所有权和管理权集于一身导致效率不高问题。

3. 公共自行车运营成本高、具有非盈利性

公共自行车系统除了车辆本身外，还包含数据中心、车桩、防盗、定位、监控等配套设备，项目成本较高。通过国有独资公司投资建设运营公共自行车，对项目顺利开展具有一定的促进作用，但对于市场上专门从事公共自行车建设运营企业，政府不具有比较优势，无法有效地节约成本，给财政带来较大压力。

（二）市场主导下共享单车存在问题的原因

1. 政府管理的滞后

管理往往滞后于创新，对共享单车的管理也在一定程度上滞后于它的创新进度。在多家共享单车进驻之后，各城市管理部门对共享单车一般视作普通自行车进行日常管理，并未专门出台相关管理规定。但共享单车本身具有一定的特殊性，它的盈利目的、一次性投放规模、对公共资源的占用度等，使其的管理定位应与普通自行车有所区分。由于针对性规范的缺失，使共享单车的准入标准、运营管理办法甚至政府主管单位的确定等基本要素无从依据，很容易引发政府与企业、企业与用户之间不必要的纠纷，甚至对城市的管理和市民的出行产生阻碍，增加城市管理和出行成本。

2. 运营商资本逐利倾向、城市公共资源提供有限

共享单车是在“双创”、“互联网+”、O2O甚至共享经济背景下诞生的新兴事物，一年中20余种品牌的竞争一、二线城市、占据三、四线城市。在自身资本逐利的驱动下，很容易导致各共享单车运营商为增加市场占有率而盲目投放，甚至可能导致其在用车需求量较大区域违规投放车辆的行为。其次城市容量有限的情况下，停车位等公共资源的供给有限或供给结构不合理，无法适应投放量剧增的共享单车，从而引发共享单车违规投放停放的情况发生。

3. 人与车、监管部门与运营商的信息不对称

一是人与车的信息不对称。共享单车停放不确定性也给使用者找车、运营商甚至监管部门管理车辆带来一定困难。虽然市场上大部分共享单车自带GPRS定位器，但仍有运营商为以低成本占据市场将没有装上定位器的共享单车投入运营，却将更多的管理成本推给了城市和社会。二是监管部门与运营商的信息不对称。共享单车自带的部分准公共产品性质，使得企业无法完全独自解决与共享单车乱停放而降低出行效率的市场失灵问题，政府必须适时、合理地介入监管。但由于信息不对称，使得相关管理部门与运营商无法通过一般渠道进行沟通处置违停车辆、无法获取车辆GPS定位信息对车辆投放量进行合理科学的监管。

4. 使用者素质不高、失信成本较低

在经济人假设中，社会上的每一个人都是“精致的利己主义者”。共享单车用户素质的高低时刻影响车辆的使用。此外，虽然共享单车运营商对用户违规行为进行信用分扣除、永久禁用等惩罚，但由于用户对市场上共享单车品牌选择多样性，用户对某一共享单车的失信并不会影响个人在其他共享单车上的使用、更不会影响个人其他重要业务的开展，单凭运营商单方面惩罚对规范用户使用共享单车的作用有限。

四、规范公共自行车运营的对策

（一）规范政府主导下公共自行车运营的对策

1. 完善顶层设计

在给予公共自行车运营企业一定自行裁量空间前，必须以制度性规范来保障公众利益，针对不同城市实际和运营模式完善相关的顶层设计。特别是政府和民营企业合作的形式下，既要将不同区域的公众利益摆在首位，又要为民营企业保持运营积极性提供良好制度环境。因此公共自行车站点规划应体现利益相关各方的合作，首先市政府有关部门应在争取民意、实地调查的前提下进行初步选址，再由运营企业进行技術支持和建议，并协商修改不合理规划，满足不同区域市民对出行多样化的需求，才能真正“为民办实事”。

2. 提高运营效率

首先积极开发改进并推广普及查询机、手机APP、微信公众号等咨询、查询、投诉功能。改变用户借车还车“全靠运气”、客服形同虚设的局面，节约用户的出行时间成本，提高借还便利度和满意度。其次运营公司应对公共自行车进行分片区管理，对各片区管理团队建立与站点建设开发难度相适应的考评机制，并以此作为人员年终绩效和职位上升的依据。endprint

3. 提高造血能力

通过开通线上和简化线下办卡注册程序、设置新用户优惠套餐和特定站点优惠甚至免单、分享行程赢红包等线上创新，在吸引潜在新用户、增加郊区等“蓝海”公共自行车使用率的同时，给公共自行车运营企业增加收入，达到多赢局面。其次，与各大景区、商场等平台合作，通过骑行线上领取景区或商场大型活动入场券或礼品券，在活跃骑行氛围的同时增加用户对公共自行车的粘性，并给运营企业带来一定收入来源，提高运营企业造血能力。

（二）规范市场主导下共享单车运营的对策

1. 加快出台共享单车针对性管理规范

共享单车本身具有盈利目的、一次性投放规模、对公共资源的占用度等特征决定共享单车针对性管理规范的必要性。一是明确监管主体、规范审批程序。共享单车的监管涉及城市管理、交通管理、工商管理等多部门，因此规范共享单车必须首先明确监管主体。其次要在简化审批程序的大趋势下，规定共享单车投入门槛，避免人和车的信息不对称导致的监管成本加大问题。二是在合理测算城市容量和公共资源饱和度的前提下，对共享单车区域投入量作明确规定，避免运营商之间抢占市场产生的恶性竞争。

2. 建立相关机制、合理加大公共资源的提供

一是建立监管部门和共享单车运营商建立多渠道限时响应机制，共享车辆定位信息的数据，确保双方沟通的及时性和有效性。二是建立相关惩戒制度，对相关责任监管部门的重大失职行为纳入绩效评价并作相关处置。同时在测定城市区域容量的前提下加大道路特别是公车站、地铁口等交驳换乘点共享单车划线停车位、自行车道等相关公共资源的提供，调整或取消不合理供给。

3. 将共享单车纳入城市信用体系建设

共享单车具有一定的准公共产品特征，单凭运营商单方面惩罚对规范用户使用共享单车的作用有限，必须通过政府管理部门的协作才能解决其市场失灵问题。将共享单车纳入城市信用体系，建立运营商与管理部门的诚信信息共享机制，将个人在共享单车平台上的失信行为纳入其信用账户并与个人贷款等生活重大业务挂钩。同时对此机制、共享单车使用规范进行宣传报道，规范市民使用共享单车的行为，提高市民的整体素质。

五、结语

政府主导下公共自行车和共享单车两种运营模式互相补充，广西丰富了市民的绿色出行方式、促进“最后一公里”问题的解决，也给广西的城市公共交通管理將带来新的机遇和挑战。政府主导下公共自行车主要面临站点规划、运营效率、财政压力等问题，因此必须在保障公众利益的前提下，结合城市实际和运营模式完善顶层设计、提高运营效率和造血能力。共享单车作为新兴事物，主要面临审批手续缺失、违规投放停放、独占等问题，因此必须通过制度创新加快出台共享单车针对性管理规范、建立相关响应和惩戒机制、合理加大公共资源的提供，并将共享单车纳入城市信用体系建设。真正为民办实事。

参考文献：

[1]王欢明，等.城市公共自行车服务民营化供给模式比较研究[J].中国软科学，2015（06）.

[2]乔毅.公共产品多元化供给及其障碍因素分析[D].山西大学，2007.

（作者单位：广西财经学院。指导老师：古炳玮）endprint