行政复议与行政诉讼中证据审查的衔接分析

刘召生

[摘要]行政复议和行政诉讼是保障行政相对人合法权益的主要渠道，是化解行政争议的有效机制。因此，行政复议与行政诉讼的有效衔接以及充分认识衔接过程中证据审查的效力，是有效提高二者作用与功能的关键所在，也是我国建设社会主义法治国家的基础保障。文章概括了行政复议和行政诉讼的共同属性，行政复议证据审查的现状和问题，对二者间证据审查衔接的必要性和具体问题进行了分析，并就行政复议证据制度的完善提出明确证据的证明力标准、确立第三人举证规则和建立证据交换制度等三项建议。

[关键词]行政复议；行政诉讼；证据审查；衔接

一、行政复议和行政诉讼的特点

行政复议是指公民、法人或者其他组织（以下统称行政相对人）认为行政主体的具体行政行为，侵犯了其合法权益，依照有关法律规定，向国家有关机关提出行政复议申请，行政复议机关根据国家法律规定，对该具体行政行为进行合法性、准确性和适当性审查，并做出行政复议决定的行为。

行政诉讼是行政相对人认为国家有关行政主体和工作人员，以及享有国家法律制度、行政准则授权的组织作出的行政行为侵犯其合法权益，向人民法院提起的诉讼。《行政诉讼法》第一条开宗明义，明确了行政诉讼的立法宗旨：保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政纠纷，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政主体依法行使职权。从《行政诉讼法》的立法宗旨看，行政诉讼法是一种“民告官”的法律制度，法院通过对案件的审理，对行政行为的合法性进行审查，解决行政行为存在的争议，保障行政相对人的合法权益。

通过以上分析可以看出，行政复议和行政诉讼的共同属性有以下几点：第一，利益保护性。由于行政主体违背国家相关法律法规和在行使职能时出现错误行为，而对行政相对人的权利和行为造成损害，二者都具有保护性，最终达到行政相对人的权利受国家保护的目的；第二，法律监督性，即对行政主体来说，二者对于行政主体具有约束力和监督权，对其行政行为是否合法有效行使具有重要意义。

二、行政复议的证据审查

（一）现行法律法规对行政复议证据的规定

《行政复议法》和相关条例在证据方面内容主要有以下几处：一是《行政复议法》第三条第2款、第二十二条和《行政复议法实施条例》第三十三、三十四条指出，复议机构具有调查取证的权利；二是《行政复议法》第二十三条第1款、第三十六条规定了被申请人的举证责任、举证期限和违反规定的法律后果；三是《行政复议法》第二十四条禁止被申请人在复议过程中自行收集证据；四是《行政复议法实施条例》第二十一条规定了申请人的举证义务；五是《行政复议法》第二十三条第2款规定了当事人查阅证据的权利；六是《行政复议法》第二十八条对复议机关审查证据进行了原则性规定。

由此可知，行政复议证据主要来自三个渠道：被申请人收集、提供的证据，申请人收集、提供的证据，行政复议机构依职权调取的证据。

（二）行政复议证据审查中出现的难题

《行政复议法》及相关条例对行政复议证据没有进行具体全面的规范，行政复议证据制度存在很多漏洞，导致行政复议证据审查面临实践难题。

1.行政复议证据种类

当前行政复议证据审查面临的主要问题在于证据种类的规定不明确。《行政诉讼法》对证据种类进行了严格划分：书证、物证、视听资料、电子数据、证人证言、当事人的陈述、鉴定意见以及勘验笔录、现场笔录。但《行政復议法》没有对证据进行严格的分类规定，这是行政复议证据制度的缺陷，导致行政复议制度也存在漏洞。

2.行政复议证据审查程序

根据《行政复议法》第二十二条和《行政复议法实施条例》第三十三条的规定，行政复议在进行证据审核工作时，以书面审查为原则，以复议机构调查、组织听证为例外。但是，书面审查的规定过于原则，缺乏审查程序的规定，如果仅仅根据该案件承办人员的个人主观意见，对证据是否有效进行评判，对整个案件的结论难以有说服力；在行政复议申请人提出有关请求，复议机关认为该请求有必要进行后续的进一步核实和听证等情形中，证据审查的范围也没有明确规定，导致行政复议证据审查的有效性与真实性存在一定限制。

三、行政复议与行政诉讼证据审查的衔接

行政复议在解决申请人与行政主体二者之间的行政纠纷的时候，为行政机关提供了内部监督；而行政诉讼则为行政机关提供了外部监督。二者的主要目的是解决行政争议，如何将二者进行衔接是提升二者价值体系的关键所在。因此，解决行政复议中证据规则的冲突、明晰证据使用效力，才能保证行政复议机关准确认定案件事实和保障行政复议程序地有效进行。

（一）证据审查衔接的必要性

行政复议程序的核心是证据审查，行政复议机关应当根据证据和案件事实之间的关系对各种证据的证明力作出判断。《行政复议法》及其实施条例对证据种类、证据审查和效力、第三人举证责任等方面均未作出规定，导致在实践中进行事实认定没有统一的证明标准。而《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《行政诉讼证据规定》）从举证责任分配和举证期限、提供证据的要求、调取和保全证据、证据的对质辨认和核实、证据的审核认定等方面作出了明确的规定，这些规定中除了调取和保全证据是专属司法权，对于其他规则，复议机关均可参照适用⑤。原因如下：

1.建设法治国家的需要

行政复议和行政诉讼，有效保证了公民的合法权益，解决了行政争议的处理难题，对行政主体的行为规范起到良好的监督和约束。解决行政争议、维护社会和谐是二者的主要目的，在这个基础上，需要将行政复议与行政诉讼进行有效衔接，不断完善这两项制度，发挥其应有的效力。行政复议机关参照适用《行政诉讼证据规定》，既能有效化解行政争议，又能促使行政主体依法行政。

2.行政复议仍需接受司法监督

根据我国现行行政复议体制，除国务院部门或者省级政府对其自身的具体行政行为而作出的复议决定，行政相对人可以向国务院申请最终裁决外，行政复议机关的其他复议决定都不具有最终效力，行政相对人如果对该复议决定有异议，都可以提起行政诉讼（复议机关作为共同被告或者单独被告）。如果行政复议程序不执行《行政诉讼证据规定》，不符合行政诉讼统一证据审查标准，在诉讼中，复议决定容易被人民法院否决，复议机关的监督权就会受到影响。endprint

3.行政诉讼证据规则具有全面系统的特性

系统的证据规则是具体的操作规程，对行政机关及其执法人员具有明确的指导性。同时，证据规则能够规范和约束行政复议机关采信证据的裁量权，使行政复议行为处于法律的约束和当事人的监督之下，从而保障行政复议的公平、公正。《行政诉讼证据规定》从举证责任的设定、举证的期限、证据的要求以及证据的认定作出了全面的规定，填补了行政复议证据规则缺失的空白。

（二）证据审查的衔接分析

1.行政复议中被申请人收集的证据的诉讼效力

《行政复议法》第二十四条规定：“行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或个人收集证据。”从该规定中可以看出，行政复议程序中，行政主体自行向申请人或其他有关组织或个人收集证据属于严重的违法现象，违反了法定的证据收集程序。这条规定的主要矛盾在于：被告（被申请人）在获得行政复议机关许可后，收集到的证据与法定的证据收集程序是否相冲突。

“先调查取证后裁决”是行政主体作出具体行政行为应当遵循的一项基本原则，依照该原则，行政主体不能以事后收集的证据来证明已经作出的具体行政行為是合法的。被告（被申请人）在行政复议过程中，虽然经过复议机关的同意，但仍是作出具体行政行为后取得的证据，因此不能当做符合法律要求的行政行为的复议证据使用。根据实际情况的不同，这项规定也会有例外发生。《山东省行政复议条例》第二十五条第（二）项规定：“在行政复议过程中，申请人或者第三人提出了在被申请人作出具体行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的，经行政复议机关准许，被申请人可以进行证据补充。”在此，还要强调的是，被告（被申请人）在行政复议过程中所收集的证据，只能作为申请人（或者第三人）提出的反驳意见或者新提出证据不成立的证明，不能对具体行政行为合法与否进行直接证明，其只具有间接证据的使用效力，应该合理区分。

2.行政复议中复议机构的补充证据的诉讼效力

《行政复议法》第二十二条、《行政复议法实施条例》第三十三条规定，在行政复议过程中，相关的行政机构可以通过实地调查、组织听证等形式收集和补充证据。但《行政复议法》及其实施条例对复议机构收集补充的证据如何采用没有明确的规定。那么，复议机构在行政复议过程中，对被申请人的具体行政行为是否可以有收集和补充的证据证明，法院在作出驳回原告诉讼请求时，能否可以以此为依据，分析如下：

《行政复议法实施条例》第四十七条第（二）项规定：“认定事实不清，证据不足，但是经行政复议机关审理查明事实清楚，证据确凿的，行政复议机关可以决定变更”；《山东省行政复议条例》第二十九条规定：“行政复议机构收集的证据，不得作为维持被申请人作出的具体行政行为的根据”，从中可以看出，在行政复议中，由复议机构收集和提供的证据，不能证明被告（被申请人）作出的具体行政行为合法，但可以将其作为变更原具体行政行为的具体依据。根据《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第三十一条第2款“复议机关在复议过程中收集和补充的证据，不能作为人民法院维持原具体行政行为的根据”的规定，结合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十一条关于“复议机关在复议程序中收集和补充的证据，不能作为人民法院认定原具体行政行为合法的依据”的规定，被告向人民法院提交其作出被诉行政行为前所获得的证据，不能证明该行政行为合法，但是，复议机构在复议程序中收集、补充的证据，能够证明被诉行政行为合法的，人民法院也必须作出撤销、部分撤销或者确认违法的判决。这之间存在明显的矛盾关系：在使用复议机构收集的补充证据来证明行政行为合法的情况下，变相证明了行政主体在调查决定阶段的证据不足。如此，复议机构取得的有利于行政主体的证据，在行政诉讼中能否被采纳，成为矛盾焦点。由于行政主体在行政程序中取证能力的限制，人民法院判决撤销并重作，行政主体仍无法取得相关证据，导致相关行政决定难以作出，这不利于维护社会管理秩序，特别是当法律关系涉及多方当事人时，可能会使他人的合法权益受到侵害。所以，笔者认为人民法院也应当尊重复议机构的正当权利，有选择地采纳复议机构取得的证据，特别是对行政主体已尽调查之责却无法获取的证据应当采信，而不应一撤了之。

3.行政复议中未提交证据在行政诉讼中的效力

《行政复议法》第二十三条规定：“被申请人应当自收到申请书副本或申请笔录复印件之日起10日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”因此，向复议机关提交所有收集到的相关证据，既是被申请人的责任也是被申请人必须要履行的义务；如果在行政复议中确实存在没有提交的证据，则违背了法律的严肃性，一切未提交的证据不能在行政复议中使用，不作为判定行政主体具体行政行为的依据。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十一条“作出原具体行政行为的机关在复议程序中未向复议机关提交的证据，不能作为人民法院认定原具体行政行为合法的依据”的规定，未提交的证据也无法作为行政诉讼中人民法院判断行政主体行政行为合法的依据。

四、完善行政复议证据制度的几点建议

（一）明确证据的效力标准

以《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》为基础，对行政复议证据的证明效力做出规范的制度标准，确定同一待证事实不同证据之间的效力问题，使行政复议与行政诉讼在证据确认上相衔接。

（二）确立第三人举证规则

对作出的具体行政行为，《行政复议法》只要求相关行政主体负有举证义务和责任，对于申请人或第三人的举证责任没有进行明确的规定。第三人参加行政复议，有提出复议意见的合法权利，可以提出相关证据。第三人在举证对象方面，与其针对的原具体行政行为之间，可以是申请人的拥护者，也可能是异议者。因此，第三人的举证行为会对申请人或者被申请人一方有利，从利益平衡的角度分析，行政复议证据制度中应当确立第三人举证规则。

（三）建立证据交换制度

参照《民事诉讼法》的规定，建立证据交换制度。行政复议机构在被申请人（行政主体）提交证据依据之后、决定组织听证之前，组织各方当事人将能够证明各自主张的所有证据进行交换，交流复议案件的事实和证据方面的信息。通过证据交换制度，保证各方当事人复议地位的实际平等，有助于明确行政复议争议焦点，能够有效减少复议后诉讼情况的发生，对于当事人双方的和解也有促进效果，较好地提高办案效率。

[责任编辑：农媛媛]endprint