环保NGO在公益诉讼中的困境与解决

宋春婉

[摘要]文章认为，现阶段我国提起公益诉讼的环保NGO数量以及达到的公益诉讼立案标准的案件数量明显不足，而这又与社会出现的环境群体性事件增加的态势有着明显冲突，环保NGO在新修订的《环境保护法》中被赋予了公益诉讼主体资格，但是在实践过程中其作用并未得到有效保障，所面临的立法困境仍需要對其在制度上以及政策上给予激励，明确其在公益诉讼中的重要价值与作用。

[关键词]环保公益组织；公益诉讼；立案标准；立法困境

一、背景及立法现状

中国近三十年的经济腾飞创造了“中国奇迹”，但与此同时如水资源恶化，雾霾严重等环境问题，也受到了公众的关注，公民的环境权受到前所未有的挑战，公益诉讼逐渐进入大众视野，受到普遍关注，除了公益诉讼中公众所熟知的公民个人、检察机关等主体之外，环保NGO也将在以后的环境民事公益诉讼中起到越来越重要的作用。

在立法方面，2010年最高人民法院制定并发布《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》（法发[2010]18号），明确规定了“依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件，严厉打击一切破坏环境的行为”。2013年新《民事诉讼法》第55条，对污染环境，危害众多消费者合法权益与损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼，这就在法律制度方面为公益诉讼的合法存在提供了法律支持。2015年实施的《环境保护法》对公益诉讼中的社会组织资格进行界定，进一步完善了公益诉讼。2016年最高院颁布的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》又为公益诉讼实施扫清了法律法规障碍。环保NGO作为法条中有关组织的一员，在公益诉讼中起到监督与替补作用，在此，需要对环保NGO作一个概念性归纳，环保NGO具有很强的公共利益性质。解决我国环境保护公益诉讼面临着尴尬与困境就是NGO作为非政府组织相对于公益诉讼的价值所在。

二、环保NGO在公益诉讼中面临的困境

我国环保公益诉讼案例数量较少，根据环境公益诉讼大数据报告，在地域分析方面，自2013年至2015年全国环保公益诉讼案件主要集中在江苏、云南、福建、广东、陕西、贵州六省份，其中江苏11例，云南3例，陕西2例，海南2例，山东贵州福建各1例。从时间分析方面，在新环保法实施背景下，有资料显示从2015年1月初至3月底，公益诉讼中由环保公益组织提起的立案数量仅有4例，并且大多为中华环保联合会为主体进行公益诉讼，由此可见我国公益诉讼数量有限并且提起主体十分单一。从个体分析方面，以环境问题相对突出的贵州省为例，其统计结果显示与该省近年大幅度增加的环境纠纷现状相比，公益诉讼提起的比例十分低，由此得到彻底解决的环境纠纷案件比例不足1%。由此我们得出结论，环境公益诉讼地域分布不均衡，诉讼提起数量过低，提起主体过于单一，公益诉讼解决案件比例低下。无法充分发挥环保NGO在环境民事公益诉讼中的作用。在环境问题日益恶化的当下，我们有必要建立健全环境民事公益诉讼制度，而制度的建立离不开具体的操作与实践，环保NGO作为公益诉讼主体中的重要成员，其作用是显而易见的，在具体操作与实践中，我们应当借鉴学习国外环保NG0在公益诉讼方面的先进经验，逐步提高公众和政府的环境意识，实现环境权救济的最大化。当前困境具体在于：

（一）环保NGO的原告资格不明确

我国理论界对于环境诉讼的原告资格范围方面仍然存在着一定的争议。在起诉优先级方面，公民个人优先于环保公益组织，环保行政部门与检察机关置后，各个主体共同促进环境公益诉讼的进行。然而，现行法律未对提起公益诉讼的机关、组织作出合理明确的规定。以上有关问题还需要立法和司法进行进一步解释和界定。例如“法律规定的机关和有关组织”这一表达方式，可以认为这句话是法律规定的机关或者法律规定的有关组织，也不够具体明确有关组织的具体界定范围。

（二）环保NGO的举证机制不合理

多数司法实践往往具有滞后性，跟法律规定不尽相同，受害人仍需承担举证责任，使得权利的维护十分艰难。我们应当不断完善司法，突破原有举证制度，建立一套更加科学、合理的举证机制。

（三）环保NGO的诉讼费用承担不合理

我国法律规定环保NGO向人民法院提起诉讼应当预交案件受理费用、申请费，这些法律规定对于环保NGO来说是一个巨大的障碍。我国目前面临的环境问题需要一种新的诉讼费用承担机制进行运作。

（四）环保NGO获得法律援助资格模糊

我国法律目前规定的援助对象通常是在经济上困难且没有委托代理人的公民，然而NGO作为一个非盈利性质的社会组织，其并不符合申请法律援助的条件，因此，环保NGO获得法律援助困难，将NGO纳入法律援助的范畴，对于解决我国目前的环境恶化问题十分迫切和必要。

三、走出困境的对策

首先，2014年最新制定的环保法中并无清楚地界定环境行政公益诉讼具体操作细则，司法解释仅规定环境民事公益诉讼相关条款，未对环境行政公益诉讼进行涉及。根据现有《行政诉讼法》以及在实践过程中行政机关在环境保护方面常常出现不作为或者乱作为的现象，这就需要具体部门制定出环境行政公益诉讼有关条款，保证环境NGO组织在具体环境行政公益诉讼过程中有法可依。

其次，对于环境公益诉讼主体资格设置应当宽松。因为我国环保NGO组织发展历史尚短，许可民间既有环保NGO性质的组织也应适当降低诉讼门槛，准许其纳入诉讼主体资格，这样将更有利于从根本上改善我国公益诉讼过少的困境，根据我国法律规定，公益诉讼费用由原告承担，这使得除了降低诉讼门槛之外，可以学习国外的有关做法，给予NGO经济支持，例如美国《濒临物种法》授权法院在认为正当时由当事人承担律师费用或者将诉讼相关费用判由败诉被告方承担，减轻原告诉讼的经济压力。

第三，我国公益诉讼困境的出现，相关部门应当给予必要政策、经济支持。例如给予环保公益组织一定的税收优惠，这里我们依旧要借鉴国外先进经验即建立系统严谨的环保公益组织税收法律法规，在税收优惠政策方面给予其支持和鼓励，使得环保公益组织的税收优惠地位切实得到真正的确认，从根本上解决目前国内仅有2%的环保公益组织享受到税收减免的尴尬现状，使得广大环保NGO组织可以得到优惠政策与支持。最后，环保NGO自身还需加强自身专业素质的培养以及自身运营，这主要是指引进高素质环境专业人士并且加强与高校之间的合作，提高应诉能力，对于其自身良性运营状况，我国可以借鉴国外多元化筹资方式将公众募捐、企业投资、政府补贴相结合实现资金良性循环，实现其经济独立。

除了以上对策，环境公益诉讼还应当重视激发公众的积极性，因为环境公益诉讼十分需要有公众的热情参与支撑，我们在充分要求政府在立法方面例如要求其制定严格的环境公益诉讼条款以及给予必要的政策、经济支持，以及执法方面例如对污染企业严格执法，主动搜集各地污染企业，积极组织推动环保公益诉讼的同时，我们仍要十分清醒地认识到政府在推动环境公益诉讼的前期作用十分重要，但是要使得其之后的发展进程更加健康持久就需要发动群众的力量。而且在起诉优先级方面，公民个人优先于环保公益组织，环保行政部门与检察机关置后的诉讼顺序，使得公众积极参与公益诉讼的热情得以激发，让公众的参与终将成为政府开展公益诉讼工作的重要的有益补充，让环保事业以及环境公益诉讼在公众的参与下获取最大的效果。

四、结语

我国目前正处于经济发展的转型阶段，环境问题成为突出的不可忽视的关键问题，同时也是以环境侵权为代表的各种环境公益诉讼层出不穷，环保NGO作为区别传统环境保护的一个新兴力量提起环境公益诉讼已经成为世界潮流，也是未来我国环境公益诉讼发展的必然趋势。对于此，我们更应当不断完善立法司法措施，明确环保NGO的原告资格，完善环保NGO公益诉讼举证机制，降低环保NGO承担的诉讼费用并且给予环保公益组织例如税收优惠等政策、经济支持，明确环保NGO获得法律援助资格，实现为NGO提起环境公益诉讼提供更加合理的立法技术设计，同时，NGO自身还需加强自身专业素质的培养以及提高自身运营能力，应当重视激发公众参与公益诉讼的积极性，从而走出NGO提起环境公益诉讼的现实困境。

[责任编辑：张东安]endprint