论人民调解群众代表评议制度设立的必要性

杜玫娟

[摘要]人民调解群众代表评议制度在司法实践中得到了较为广泛的应用，但对其理论的研究却稍显滞后。从社区自治的层面来看，其与群众代表评议制度高度契合；从人民调解制度与群众代表评议制度的关系层面来看，后者是对前者的细化落实；从人民调解员的专职化发展趋势来看，群众评议员的产生发展实为必要。因此，文章期望通过对人民调解群众代表评议制度设立的必要性的分析，为人民调解群众代表评议制度的规范化建言。

[关键词]人民调解；群众代表评议；群众评议员

人民调解群众代表评议是指基层司法行政部门开展人民调解工作过程中，充分发挥群众代表的评议作用，更加高效地化解群众矛盾纠纷的工作方式。群众评议员主要由社区中具有一定威望和信誉的人担任，辅助人民调解员参与社区矛盾纠纷的化解，对人民调解工作起到了积极的推动作用。群众评议的工作方式实效显著，为了便于管理和推广适用，司法行政部门开始逐渐探索人民调解群众代表评议制度的规范化管理模式。

但也有部分司法实务者对群众代表评议制度的必要性提出了质疑。他们认为人民调解制度的目的在于通过基层人民调解员的作用化解群众矛盾纠纷，人民调解员来自于人民群众当中，此处再增设群众评议员，与调解员在作用和功能上出现重复，故而没有必要再增添群众代表评议员。

对于此种反对群众代表评议制的观点，存在以下三点误区。其一，对人民调解群众代表评议制度的法律地位认识不清楚。群众代表评议制度是人民调解制度的配套辅助性制度，并非取代人民调解制度存在。其二，对人民调解员的认识不充分。基层司法实践中，人民调解员通常由基层司法行政人员兼任，且数量极为有限，其调解社区矛盾纠纷时存在固有的不足之处，表现为“人不熟，情不解，事难办”的情况。其三，对群众评议员的作用认识不到位。群众评议员生活在矛盾纠纷产生的社区之中，加之社会威望较高，在处理社区矛盾纠纷时能起到较大的辅助作用。故本文试从三个层面全面论述人民调解群众代表评议制度的必要性，为人民调解群众代表评议制度的规范化建言。

一、实现社区自治的基本要求

社区自治是城乡基层社会管理改革的必经之路。20世纪90年代末，中国开始探索社区管理模式的改革和发展，政府从积极主动管理变为消极被动引导。党的十八大报告明确提出，完善基层民主制度，“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。”社区自治与政府管理有机结合，是社区改革发展的重要方向。基层社会治理体制中的社区民主是以社区自治为基础，以及政府与社区的良性互动来实现的。

社区自治的基础在于参与者面对面的协调机制。相较于政府管理的高度集中且兼顾效率公平，社区自治模式更多地体现为实现利益参与者面对面的协调个人利益与整体利益的关系。扩大社区民主，促进社区自治，关键在于保障群众民主权利。人民调解制度是化解社区矛盾，实现社区自治的方式。社区自治模式中，人民群众矛盾的化解方式集中表现为通过协调机制内部解决，通过重复性地解决内部矛盾纠纷，自发形成人民调解的模式。在人民调解模式下，双方当事人充分自由表达自己的利益诉求，调解员处于居中地位，以法律、道德、人情为说理依据，以化解当事人矛盾纠纷为目标，权衡协调当事人的利益得失，达成公平公正的调解协议。

群众代表评议制度能够有效监督辅助人民调解制度实施。人民调解工作在化解社区矛盾纠纷中承担重要的責任，其能够有效地解决群众切身相关的利益纠纷。调解的过程应当接受人民群众的监督。社区群众评选群众代表，由群众代表来担任调解评议员，评议员参与调解的纠纷中，监督调解员的调解工作。群众代表评议员从所在社区的群众中产生，最能代表群众的声音，对人民调解员的调解程序、调解方案进行民主监督，有利于最大限度地实现基层民主自治。

人民调解群众代表评议制度，践行了社区自治的宗旨，调动群众积极参与民主评议活动，促进政府与社区自治有效互动，推动社区基层民主建设的良性发展。

二、人民调解制度内容细则化的工作要求

《人民调解法》构建了人民调解的制度框架，对化解矛盾纠纷，维系基层社会管理的和谐稳定发挥了重要作用。人民调解制度的规范化发展经历了漫长的立法过程，从1954年政务院发布的《人民调解委员会暂行组织通则》，首次通过法规的形式对人民调解制度作出了规定，到2011年《人民调解法》出台，人民调解制度基本框架形成，在这一过程中逐渐明确了人民调解制度的群众性定位、设立目标、受案范围、工作原则、工作纪律、工作方法等事项，规定了人民调解委员会的设立、人民调解员的选拔、调解程序以及调解协议等内容。

人民调解制度的落地实践重在对内容的细则化。《人民调解法》从法典的视角构建起人民调解制度的基本框架，制度的价值在于实施，人民调解制度要发挥价值关键在于法典的实施程度。综合来看，现有法律对于人民调解制度的规定多限于框架性的建构，而制度规则的配套细化过程往往是促进制度生根发芽的重要因素。2015年四川省司法厅出台《四川省人民调解规范化建设办法》，内容包括人民调解委员会、人民调解小组、人民调解工作室、派驻人民调解工作室、人民调解流动调解庭、医疗纠纷人民调解委员会、交通事故纠纷人民调解委员会、人民调解统计台账、人民调解档案等9个规范化建设办法等具体措施。

人民调解群众评议制度在《人民调解法》中已具雏形。《人民调解法》第22条规定，“人民调解员根据调解纠纷的需要，在征得当事人的同意后，可以邀请当事人的亲属、邻里、同事等参与调解。”“亲属、邻里、同事”参与调解，不仅有利于辅助推动达成调解协议，也有利于监督调解员的调解工作。“亲属、邻里、同事”在客观上扮演了人民调解的评议员角色，辅助调解工作顺利开展，从此种意义上说，《人民调解法》已经规定了人民调解群众代表评议制度的雏形。

人民调解群众代表评议制度需要细则化、规范化。现有的人民调解制度框架中描绘了群众代表评议制度的雏形，但对于其制度的具体建构仍留有较大的空间。为了充分地发挥“东方特色”的人民调解制度的优势作用，从科学、理性的视角审视人民调解制度的细化工作，群众代表评议制度作为配套制度应当尽快着手建立。endprint

三、人民调解员专职化的必然选择

法治社会建设过程中，社会矛盾的复杂与多样化升级，群众的维权意识逐步增强，群众对人民调解所要解决的社会矛盾提出更高的要求，尤其是对专业性、职业性的要求日益明显。人民调解员专职化是完善人民调解制度的重要措施，同时，人民调解员专职化发展是人民调解制度改革的重要方向。2014年，司法部《关于进一步加强行业性专业性人民调解工作的意见》提出要加强专业性、行业性人民调解委员会的队伍建设，其中包括“选聘具有相关专业背景和法学、心理学等专业知识的人员以及专家学者、法律服务工作者等为人民調解员，建立专兼结合、优势互补、结构合理的人民调解员队伍”。在该文件精神的指导下，各地司法部门陆续出台落实专业性、行业性人民调解工作的具体措施。

人民调解员的专职化割裂了调解关系中的信任和情感联系。人民调解制度被称为“东方一枝花”，概因其在我国西周时期就有关于人民调解程序的相关记载，并形成人民调解机制的雏形，并在历史发展的基础上日益完善。中国土生土长的人民调解制度之所以有如此顽强的生命力，在于其很好地适应了中国的人情社会。人情社会的基础在于人与人之间的信任和情感联系，当事人对道德高尚、品质优秀的杰出人物的信任与情感联系是调解程序被遵守，调解协议被执行的重要原因。然而人民调解员的专职化趋势，决定了调解员的选拔尊崇“专职化的考核”重于“道德情感上的要求”，专职化的人民调解员与当事人之间的信任和情感联系必然减弱。

群众代表评议员制度是维系人民调解制度生命力的重要抉择。人民调解员的专职化发展减弱了调解员与当事人之间的信任和情感联系，一定程度上削弱了人民调解制度的生命力。群众代表评议制度作为人民调解专职化发展的配套改革措施，扎根于人情社会的基本特征，遵循人民调解的宗旨，扩大了人民调解制度的生命张力。群众代表评议员产生于当事人生活的社区中，从具有较高威望且品质优秀的人员中选拔而来。当事人在进行人民调解的过程中，可以自主选择自己信任的群众代表评议员参与调解案件，评议员以中间人的身份公平公正地对调解程序、调解方案等作出评议。

推进人民调解专职化进程中，群众代表评议制度应当配套建立。群众代表评议员来自于社区，在群众当中具有较高威望，能够取得群众的信任和情感依赖，在解决矛盾纠纷的过程中，具有天然的优势。评议员参与调解案件有利于促进专职化人民调解员队伍的形成，调解员主要负责法律、政策、心理等专业问题或者是医疗、劳动、消费者权益等行业问题的解释说明和政策引导。也有利于提高调解的成功率，评议员运用自身优势，合情合理地辅助人民调解员向双方当事人分析案件中存在的情绪因素、理性因素和利益因素，更好地引导调解顺利进行。

四、结语

人民调解群众代表评议制度的产生源于基层司法实践的需要，其发展在于促进人民调解制度的细化落实，辅助人民调解制度充分发挥其化解矛盾纠纷的作用。因此，其存在必然有其合理性，对于人民调解群众代表评议制度而言，更多的关注点应当是如何规范和完善并以引导其发展，而非一味地否认和抹杀其存在的价值。

[责任编辑：岳文可]endprint