借鉴国际经验推动上海国际金融中心法制建设

胡敏　蔡天啸

[摘要]根据全球金融中心指数报告可知，上海金融中心的国际地位正在稳步提升。对此，发展和完善有关金融行业法律法规有助于促进上海金融业繁荣。文章借鉴他国城市国际金融中心的法制发展经验，为上海国际金融中心法制建设提供参考，并针对上海金融中心发展阶段提出方向性的法制建设建议。

[关键词]国际金融中心；国际经验；法制建设；金融监管

国际金融中心被认为是一个集广泛、多样性国际性金融业务和交易为一体的集合地。根据第20期全球金融中心指数（GFCI）的分析，目前五大国际金融中心分别为伦敦、纽约、香港、新加坡和东京。纵观以上五个国际金融中心，从其产生模式看，既有自然形成型，也有政府推动型。但是，不论哪种发展模式，制度层面的构建是不可或缺的，法律制度的发展与完善将为经济的发展、人才引进等多方面提供制度保障。

一、国际经验借鉴

全球金融中心指数（GFCI）第20期报告显示，在以北美为调研范围的金融城综合排名中，纽约保持着该地区第一的位置，领先于其他北美金融中心。而近年来，伦敦已超越纽约，成为世界范围内综合评估排位居首的国际金融中心。纽约、伦敦国际金融中心的建成，一定程度上得益于本国完备的法律体系和丰富的法律规范。

美国从1863年的《国民银行法案》开始，到后续出台的如《联邦储备法案》《格拉斯一斯蒂格尔法》《银行控股公司法案》《金融机构监管法案》《银行业务平等竞争法》《金融服务现代化法》等法律法规，都针对金融发展不同方面和适应金融发展阶段而做出规定和调整，从而在法律制度层面上对美国金融经营模式进行调整，形成完备的金融业法律体系。法律制度为纽约政府和金融机构创造了宽松、自由的竞争环境，通过创新金融发展引领国际金融市场。对此，在宽松、自由的竞争环境中，构建了以纽约为中心多层次的国内金融市场，对外资金融机构采取开放政策以吸引大型跨国金融机构。由此，纽约建立起了跨国金融市场的交易环链前段和跨国金融基础设施的交易环链后端，例如美国存托凭证（ADR）、证券跨国清算结算系统等。金融创新方面，如通过人为建立离岸金融中心的方式，建立起国际银行业务设施（International Banking Facility，IBF）。

同样，英国自1979年《英国银行法》颁布以来，陆续出台《金融服务法》《英格兰银行法》《金融服务市场法案》等，从而推动金融机构进行金融发展。在此过程中，伦敦金融中心的法律监管按照国际标准，在法律制度层面更侧重于原则性规定。原则性规定有助于投资者金融创新。而其监管机构——金融服务监管局（Financial Service Authority，简称FSA）、英格兰银行与财政部三方常设委员会，在金融监管方面起到了重要作用。此外，涉及金融刑事犯罪的，国家刑事犯罪情报局、公平交易办公室等职能机构可以根据需要参与金融监管过程中。

各国根据自身的金融业发展现状，制定适合本国国情的法律法规。在国际立法上，同样也存在相应的条约，如北美银行业立法、国际银行监督立法、欧共体银行立法等。其中，产生重大影响的有巴塞尔银行监管委员会签署的《银行国外机构监督条约》《国际货币基金协定》《金融服务贸易协定》《国际复兴与开发银行协定》等，对国际金融产生重大影响的国际惯例有《合同担保统一规则》《国际商会托收统一规则》《跟单信用证统一惯例》等。由此可见，国际金融业发展相应的国际标准也已基本成型，上海国际金融中心的建设必然离不开与国际金融惯例、标准相协调。

二、上海国际金融中心法制建设内容

根据上海建成国际金融中心的目标规划，将于2020年建成国际金融中心。依据第20期全球金融中心指数（GFCI），上海综合得分700，全球排名第16位。对此，为进一步促进上海国际金融中心日后发展，需要从多方面进行构建，其中之一为法制环境。

法制建设应是一项系统工程，从框架结构再到具体内容的填充，由此形成一个完整、有序的法制环境。而具体法律法规的制定，应多层次进行把握。结合我国目前的立法层级，首先，为基础性法律的一级立法；其次，制定适用于上海国际金融中心发展的放权性法律；再次，制定创新性法律得以促进上海金融行业的创新发展。具体内容：

（一）奠定上海发展基础性的一级立法

主要体现为由全国人大制定并通过的法律，这种框架性的法律构筑成一个法律系统，因此涵盖范围要广泛，涉及金融市场、金融机构以及金融监管多方面，规定其交易规则、权利义务、监管内容等范畴。由此对上海国际金融中心的建设、发展奠定基础。

（二）针对上海发展给予适当性的放权性法律

根据上海自身发展的实际阶段和规划目标而制定，具备一定的灵活性和可操作性，给予上海金融市场发展一定的先行权利。改革开放特区经济的建设，一定程度上得益于中央特殊的立法放权。为使经济特区率先发展进行改革实验，放权经济特区政府根据实际需要、发展情况制定相关的法律法规。同样，上海国际金融中心的持续建设也可采用放权立法，主要内容包括：拓宽外资金融机构的业务范围，放宽外国资本进入我国金融市场的诸多限制，促进国内金融机构国际化经营，尝试银行业务与其他资本业务的混业经营等。依据上海自身金融中心发展规划的三个阶段，2008年、2010年和2020年三个时间节点，也意味着金融中心建设的一步步深入。因此，对应着发展阶段的层层深入，赋予改革机关、机构相应的权力，根据实际需要而对具体金融业务中的规定进行调整和完善，减少限制金融市场业务发展的规定。上海作为本国金融行业发展的领先城市，通过放权性的法律发挥其作为金融中心的引导作用。

（三）依据上海金融情况制定创新性法律

美国通过人为建立离岸金融中心的方式，建立了国际银行业务设施（International Banking Facility，IBF），是对传统意义上离岸金融中心的一种创新形式。而纽约作为国际金融中心，其金融创新能力同样也是卓越的。“纽约金融机构的创新能力是目前其他任何一个国家或者地区包括英国在内都无法企及的。其创新能力的内在原因与美国追求自由化的社会理念以及极度冒险精神有关，同时也与高素质以及相关多样化的人才资源累积有着密切关系。”得以保证金融机构创新的影响因素同样是多方面的，但是作为制度层面上保证，鼓励金融创新的法律法规可起到积极的推动作用。当金融行业出现新的金融产品，如近年出现的比特币、P2P等，在探究其发展和监管的同时，不意味着全盘否定，在现实情况背后或许存在的是某一社会需求。因此，法律法规创新性的制定应当具备灵活性、预见性和适当性。此处的适当性，意味着在对新金融产品的出现不可一次性负担过多限制性、禁止性的条款，而应给予其一定的发展空间，根据金融产品发展变化进行适时调整，由此发挥上海金融中心在国内的引领作用。

除以上涉及针对金融行业、机构发展的法律制定方向外，对金融行业、机构的监管性法律同样重要，监管力度的宽松与否、监管内容、监管方式等都影响着上海国际金融中心的发展。伦敦国际金融中心监管侧重原则规定，是一种张弛有度的金融监管。上海国际金融中心的法制环境在搭建好基础法律后，同样也需要留有一定余地，形成张弛有度的金融监管制度。目前，我国“一行三会”——中国人民银行、银监会、保监会和证监会，承担着金融监管的主要职责，把握金融监管发展方向。然而，由于集中的公权力把控，容易限制金融机构创新金融产品。因此，在法律法規制定上，若过于具体和禁止性规则较多，则不利于金融持续性发展。

同时，要避免法律法规制度反作用影响国际金融中心发展，成为其发展负担这一情况的出现。以美国纽约国际金融中心为例，Gerard Baker认为，繁重的法律法规使得公司在财务、治理及其合规性审查方面付出更高的成本，从而导致许多公司选择离开美国市场，进入监管较松的伦敦和香港。不仅如此，逐渐增加的美国法律域外适用和不可预测的法律体系发展也极大地影响了纽约金融中心的发展。事实上，依据有关数据显示，美国民事责任案件数量出现了剧烈增长。据估算，2004年美国侵权案件成本是260亿美元。与此同时，国际社会对于美国法律日渐严格和域外适用的担忧也与日俱增。一旦法律发展变得不可预知，法律维权成本高昂，它将会严重影响到公司经济实体的发展。过于严苛的法律环境和对此的不可预知性，削弱了纽约作为全球金融中心的吸引力。上海国际金融中心的建设尚处稳步上升阶段，制定各法律主要目的在于促进上海金融行业的发展，因此法律法规数量的适度、监管内容都影响着境内外金融机构在此运作的成本，影响上海吸引各金融机构的竞争优势。

三、结语

综上所述，上海国际金融中心的法制建设应当作为有机统一的整体，从基础性立法到根据上海实际发展情况的适当放权性法律，再到促进上海金融行业创新发展的法律，由此层层递进，形成适合于上海发展阶段、发展情况的法制环境。同时，金融监管法律保障金融行业平稳发展，张弛有度的金融监管法律有利于上海国际金融中心的建设发展。

[责任编辑：张东安]endprint