完善少数民族地区环境保护法律研究

张顺林

[摘要]文章认为改革开放和西部大开发给民族地区带来了机遇，同时也带了挑战，为了我国经济的平衡持续增长，缩小东西部的差距，国家对少数民族地区自然资源的开发力度也在不断加强，有效地促进了民族地区经济社会、文化、教育事业等方面的发展。但是在资源开发、扶贫攻坚、基础设施等建设过程中，由于没有良好的规划和长远的打算，造成了严重的生态环境破坏。这是由很多因素造成的，其中最主要的一个原因就是没有关于保护环境的法律完善体系，即使有相关的法律法规，操作起来也存在较大的难度。生态环境的保护和建设是我国可持续发展的战略基础，而民族地区是我国环境保护和生态建设的重要部分，因此保护民族地区的自然生态环境对于可持续发展具有非常重要的意义，同时也是一项重要而紧迫的任务。

[关键词]民族地区；资源开发；环境破坏；环境保护；法律体系

一、民族地区的环境现状

少数民族地区由于历史、自然条件等原因，经济发展落后，地理环境恶劣，交通不便，生态环境也相对脆弱。研究估计，西部地区每年因生态环境破坏造成的经济损失达1500亿元，占当地生产总值的13%。这主要是由盲目开发资源、能源，没有采取得力有效的措施造成的。在矿产资源开发过程中，森林、植被资源遭到破坏，土地资源无效率地被占用，水土流失现象严重，造成了生态环境恶化；能源开发带来的高耗能产业发展，增加环境承受压力。如新疆的荒漠化面积占全新疆面积的45%，并且以每年85平方千米的速度扩张，使本来面积很小的绿洲受到严重威胁。因煤炭、天然气及矿产资源和能源的大规模的勘探开发，导致土地荒漠化严重，造成的直接和间接的损失是无法比拟的。

贵州省位于中国的西南地区，生活着苗族、侗族、布依族、土家族等17个少数民族，是民族文化的天堂。贵州省有着其特有的民族文化和喀斯特景观，是一个旅游资源大省，有黄果树瀑布、梵净山、天下第一瓶、织金洞、南江大峡谷、西江千户苗寨、龙宫风景区等。由于贵州省属于高寒地带，山高坡陡，土地贫瘠，气候恶劣，自然资源相对贫乏，导致经济发展落后，生态环境也相对脆弱。国家为了缓解和消除贫困，实现全民族的共同发展、共同富裕，对少数民族地区采取了很多的优惠政策措施，特别是改革开放和西部大开发，给民族地区带来了机遇同时也带来了可持续发展的挑战。以黄果树瀑布为例，黄果树瀑布曾经是不分丰水和枯水季节的，由于最近几十年的发展，生态环境遭到破坏，出现多雨时河水浑浊，少雨时河水细小的状况，甚至有过无水的情况。这是由于缺乏有效的法律保护、国家政策实施不得力以及人民群众缺乏环境保护意识所导致的。

根据2008年矿产资源调查，贵州省内5265个矿山废渣年产出量为6990.77万吨，年排放量为5372.43吨。采矿活动对土地资源的影响和破坏、因采矿活动引发的地质灾害，导致破坏土地资源为7928.14公顷。各类矿山的弃渣、尾矿排放占用和破坏土地3764.18公顷。2010年度贵州省环境公报指出，全省废水排放总量为6.08亿吨，比上年增加2.53%；废气中二氧化硫总量为114.89万吨；发生各类地质灾害和新增地质灾害隐患点827起，直接经济损失10221.8万元；环境污染事故4起，共造成直接经济损失107.3万元；全年先后遭受了干旱、风雹、暴雨洪涝、滑坡泥石流等自然灾害，造成直接经济损失179.77亿元。据《201 5年贵州省环境公报》，废水中主要污染物化学需氧量排放总量为31.83万吨，氨氮排放总量为3.64万吨；废气中主要污染物二氧化硫排放总量为85.3万吨，氮氧化物排放总量为41.91万吨；全省工业固体废物产生量7054.93万吨；发生突发环境事件9起，造成了巨大财产、人员伤亡。根据以上信息可以看出：由于最近几年经济的快速发展，环境污染变得越来严重，水土流失，自然生态遭到破坏，自然灾害也在逐年增加，广大人民群众的生命财产因此遭受重大损失。因此，保护生态环境变得越来越重要，但与此同时，保护生态环境是一项艰巨而漫长的工程，需要花费大量的财力、物力和人力，对我国的永续可持续发展非常重要。

二、完善法律对民族地区环境的保护

（一）少数民族地区环境保护法律现状

少数民族地区具备保护生态环境的全国性、地方性的法律、法规和国家相关的优惠政策，但是，由于立法分散，法律、法规中的大多数条文规定都较抽象或是不明确，缺乏可操作性；地方性的法律、法规与全国性法律法规无法配套：环境管理体制不完善；民族地区为了经济的快速发展，大量地旅游开发、资源开发和能源开发等；国家的优惠政策由于缺乏相应的保障措施、实行的方式方法不合理和实施不得力等，在一定程度上对环境间接地造成了破坏。

我国已经出台了全国性的有关少数民族地区的法律法规，涉及自然环境保护、自然資源保护、污染防治等方面。少数民族地区根据本地区的具体情况也出台了相关的法律法规。尽管有这么多的关于环境保护的法律法规，但是环境问题依然严重，需要我国制定更健全和完善的关于环境保护的法律体系，即包涵环境保护的各个事项的相关法律规范体系。同时，在该法律体系中设定权限范围并建立相关的法律机制，该完整的法律体系不仅可以预防破坏生态环境，更是保护生态环境的有效措施。

（二）完善少数民族地区环境保护法律的建议

1.国家应健全和完善的保护环境的法律体系并形成一部法典

在完善保护环境法律时，应根据目前我国少数民族地区环境的现状和地区实际情况尽量涵盖到关于环境保护的方方面面，如把保护环境写入教材，从小树立环境保护意识。每个方面都应做出具体的规定，而且还要具有操作性，因为只有健全、完善的法律才能有利于保护工作的顺利进行。同时，要根据社会不断发展对现有的相关法律规定适时地进行修改和完善，或是作出司法解释。

2.法律中要明确保护环境中的权利和义务

让人民群众知晓他们的权利和义务，避免因为人们对其内容理解不同而发生歧义，直接影响法律的运行。要加强立法解释及司法解释等措施，以便法律在实际生活中得到更好地运行。endprint

3.完善的环境保护法律体系中有明确的执法主体和明确的责任追究机制

一部法律的执行需要国家强制力，保护环境法律也不例外，其国家强制力的执行者就是环境法律保护的执法主体。一旦没有国家的强制力，再完善的法律也不能得到很好的施行。保护环境是执法主体的职责，法律不能只规定执法的权力而没有责任，否则会出现权力滥用，降低法律执行的效率，从而丧失法律的权威。要明确每个执法部门的权责，在每个细节上也要进行分工。有了明确的执法主体和完善的责任，还需要相应的责任追究制度。责任追究机制的建立不仅有利于对环境的保护，而且也具有一定的预防功能。各个执法主体可以预见不履行法律规定的职责时的不利后果，以此督促执法主体积极行使职责，可以实现制定法律保护环境的最初目的。责任追究机制的建立可以发挥其三大作用：督促执法主体积极行使其职责并履行其法律义务，执法主体监督、指导、教育人们更好地保护环境，提高对环境保护的效率。

4.加强民族地区的环境保护立法

目前有不少关于自然资源和环境保护的法律法规，由于相关的立法分散，法律规定、法律责任不明确、不具有操作性，法律救济途径不畅通，最终导致了环境污染和破坏。党的十八大将建设中国特色社会主义事业的总体布局由经济建设、政治建设、社会建设和文化建设的“四位一体”增加了生态文明建设，形成“五位一体”，给生态环境保护提供了一个很好的契机，也表明了我国对生态环境的重视。努力为人民创造良好的生存环境，努力建设美丽家园，实现中华民族的永续发展，这就要求必须制定出科学的环境保护法律法规，这是环境保护最为核心的部分。有了相关的法律法规，民族地区人民才能做到有法可依，但是法律法规必须是科学的，完善的，具有可操作性的。因此少数民族地区立法机关要根据国家相关的法律和政策制定出符合本地区实际情况的地方法规，以有利于环境保护工作的顺利进行，有利于环境的保护。

5.加强对法律监督、教育投入和宣传对环境保护的重要性

一部法律出台的目的是通过规范和约束人们的行为，实现最初目标。当环境保护法律颁布实施后，一方面要完善监督机制，加强监督，以便于在现实工作中使法律得到有效的实施，真正做到有法必依；另一方面要加强在少数民族地区法律宣传的力度，让人民能够清楚并理解法律的规定，认识到破坏环境行为的危害后果及所要受到的惩罚，有利于人们更加积极地遵守相关的法律规定。只有当人们意识到人类的生存与生態环境是息息相关且非常重要，才会自觉地去保护环境，监督企业、公司、政府、其他组织及他人对环境的保护。

6.加强对环境管理和监督制度

环境管理和环境监督是保护生态环境很重要的一个环节，能确保政策和法律的有效实施并达到预期的效果，从而使环境得到改善。应根据各民族地区的生态类型、生态功能、资源环境承载能力和环境容量等，确定污染的排放标准，按照标准排放，严格监督管理。要把环境保护放在第一位，坚持环境优先保护原则，尽可能从源头消减污染，决不能走大开发、大破坏、大污染，也不能走先开发、后保护、先污染、后治理的老路。应按照谁开发谁保护、谁利用谁补偿、谁破坏谁恢复的原则。在建设项目中的防治污染措施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，而且防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环保部门验收合格后，方可投入生产或使用，同时也还要做好对环境突发事件的应急方案。

7.加强环境保护和建设的资金投入

由于少数民族地区环境问题复杂，生态脆弱，加上近些年来西部大开发的推进和经济、信息等方面的快速发展，导致环境生态环境进一步恶化。民族地区地形特殊，环境复杂，增加了环境保护的难度，加大了资金的投入；由于民族地区经济比较落后，导致环境保护投资效率低下，中央应增加对民族地区环境保护的投资。

8.完善民族地区生态补偿政策

我国的生态补偿政策没有统一的补偿标准，没有建立长期有效的资金保障制度，没有完善相关的法律法规，没有形成有效的保障制度以及在补偿过程中缺乏明确的法律法规指导和操作性，导致这一政策没有发挥其应有的效果，不利于生态环境的持续保护和建设，最终使生态补偿政策难以落实。因此，必须建立有效的生态补偿标准，建立长期有效的资金保障制度和完善生态补偿的法律法规，才能达到民族地区的可持续发展的效果。

9.加强生态文明建设和发展绿色经济

为了保护最基本的生存之地不被遭到严重破坏，应发展生态农业、生态旅游、生态工业和文化产业等。少数民族地区经济、文化、科学等相对落后，国家应颁布相关的优惠政策，鼓励、引导人们发展绿色经济，同时，加强东、西部交流合作，引进相关先进技术、设备以及软技术，西部地区环境技术的进步对民族地区的经济、环境发挥着重要作用。

10.加强环境保护国际合作

西方国家在保护环境方面有着先进技术、设备和软技术，加强与他们之间的合作，有助于改善我国目前环境的状况，推进环保产业领域的发展。2015年，贵州省积极推进与瑞士、世界自然基金会等国家和组织的合作项目并取得实效，与全球足迹网络共同开发国内首个生态足迹网站；在2015年澳门国际环保合作发展论坛及展览会、2015国际环保博览会以及亚洲环保会上宣传贵州坚守两条底线和生态环境等方面政策，推动与珠三角区域的环保产业领域区域合作。

三、结语

如今生态环境问题已成为全球普遍关注的问题。应采取一系列的优惠政策和制订完善的法律法规，有力地促进民族地区的生态建设和环境保护事业的发展。保护环境是每个公民义不容辞的责任和义务，应该一直做下去，让共同的家园天更蓝，水更绿，大地更苍翠。

[责任编辑：农媛媛]endprint