广西财政资金绩效委托第三方评价的问题及对策

秦艳　蒋海勇

[摘要]近年，委托第三方评价因其专业性、独立性，在广西财政资金绩效评价中得到较广泛地运用，文章分析了广西财政资金绩效委托第三方评价发展概况及其存在的对绩效评价认识偏差、法制规范还不完善、第三方机构选择的合理性等问题，认为应从转变观念、完善制度和改进操作三个层面着手，对广西委托第三方评价进行改进并提出树立正确绩效评价理念、完善规章制度和改进第三方机构遴选等具体建议。

[关键词]财政资金；绩效评价；第三方

在财政资金绩效评价上，第三方评价因其专业、独立和客观公正等特点，使其在一定程度上克服了财政部门自我评价的缺陷，因此，近年来在我国地方政府财政资金绩效评价中得到较广泛地运用。但是，财政资金绩效委托第三方评价在实践中也存在某些问题，阻碍了第三方评价的发展。本文基于笔者近年来多次参与广西财政资金绩效评价的经验体会，对广西财政资金绩效委托第三方评价存在的问题进行剖析并提出对策，以期对财政资金绩效第三方评价发展有所裨益。

一、广西财政资金绩效委托第三方评价的发展概况

委托第三方评价通常被认为是受上级部门或财政部门委托、主要通过公开招投标方式来选择第三方机构对政府财政绩效工作展开部分或全面的评估。从国内财政资金绩效第三方评价的实践来看，委托第三方评价是当前各地的主要形式，广西也不例外。自2010年以来，广西壮族自治区在财政资金绩效委托第三方评价上进行了一些探索尝试，通过政府采购向第三方机构购买财政资金绩效评价服务。根据公布的政府采购结果累计有51次第三方机构提供绩效评价服务。财政资金绩效评价服务政府采购情况见表1。

从近年来广西财政绩效委托第三方评价发展的情况来看，逐步建立了较完善的财政资金绩效评价制度体系，对第三方评价进行了初步规范：如在《广西壮族自治区财政支出绩效评价暂行办法》（2011）中就对第三方评价的实施范围、工作规范和专家资质要求等进行了原则规定。从评价范围来看，第三方评价的范围从早期的项目资金的绩效再评价拓展为不仅包括项目资金、专项资金的绩效评价，还涵盖部门整体支出和财政政策绩效评价等；此外，第三方机构还根据财政部门委托，开展绩效目标管理、政策咨询等预算绩效管理工作服务。

二、广西财政资金绩效委托第三方评价存在的问题

（一）对绩效评价的认识还存在一定偏差

绩效评价自产生以来就是以结果为评价重心，在财政支出绩效评价中要求评价强化“结果导向”和“公众满意导向”。0就广西已经开展的财政资金绩效评价来看，无论是财政部门、被委托的第三方机构还是被评价单位，仍然在一定程度上将财政绩效评价与绩效审计、财政监督混为一谈，突出表现就是在评价中强调对财政资金使用的合法性、合规性评判而对资金使用的成效关注不足，将绩效评价当作又一次财政监督检查。

（二）对第三方R-价的法制规范还不完善-

对于第三方评价的法规制度规范，卢扬帆等认为目前还存在评价权来源和评价中第三方的权力边界、第三方机构资质条件和第三方评价应遵循怎样的程序等规范尚未明确的问题。从广西现有的财政绩效评价相关制度文件来看，虽然对第三方评价有一些原则性规定，但在对第三方机构资质条件、评价中第三方的权力、第三方评价程序等方面还未有详细规定。

（三）选择第三方机构的合理性有待提高

选择适当的第三方机构是保障绩效评价结果质量的前提。广西财政资金绩效评价第三方机构是通过政府采购以公开招投标等方式确定的，在形式上应是客观公正的。但是，由于在公开招标评分标准的设计不合理和评委评分的主观偏好影响下，可能出现中标的第三方机构并不合适的状况。从广西财政资金绩效评价服务政府采购的实践来看，存在某些评分标准的设计不太合理的情况。如某招标公司设定的评标评分标准中：“拟投入人员配置分”为25分，评分标准只考虑了投入人员数量、注册执业资格、职称三个方面情况，却没有考虑投入人员的专业结构是否满足绩效评价的需要；另外，“服务方案分”为25分，其中：“工作方案分”10分，“其它服务承诺分”10分，投标人在广西南宁市设立有常设机构5分。这样的分数权重分配也没有很好地体现工作方案的重要性，而工作方案设计的好坏恰恰反映了中介机构绩效评价工作组织水平的高低，是评价工作能否顺利进行的重要保障。从广西财政资金绩效评价服务政府采购的结果来看，大多数都是会计师事务所（公司）中标，这在一定程度上也会让人产生究竟是购买绩效评价服务还是会计、审计服务的思考，毕竟绩效评价与会计、审计业务还是有较大区别的。

（四）第三方机构独立评价还存在较多障碍

第三方绩效评价的公信力来源于第三方机构的专业性和独立性。财政资金绩效评价中第三方的独立性表现在：独立制定评价方案、独立组建评价团队、独立开展评价和独立作出评价结论等。③但在广西委托第三方评价的实践中，第三方机构的绩效评价源于财政部门的委托，在评价中不仅受到财政部门的影响（如评价方案、评价指标和标准等需要财政部门认可），还会受到被评价单位或项目实施单位的影响（如提供评价所需的材料的及时性、全面性等），这导致第三方机构在评价操作上不能保持相对于财政部门和被评价单位的超然“独立性”。譬如，在评价实践中，第三方机构根据专业素质确定的绩效评价三级指标体系因各种理由被删减或更换。

三、完善广西财政资金绩效委托第三方评价的建议

为促进财政资金委托第三方评价的顺利开展，必须从转变观念、完善制度和改进操作三个层面着手对当前的委托第三方评价进行改进。在观念上，要正确定位绩效评价，厘清财政绩效评价与财政监督、绩效审计的联系和区别；在制度上，要加强第三方评价的规章制度建设，完善制度规范；在操作上，要改进对第三方机构的遴选、提高第三方在评价操作过程中的独立性。具体措施建议如下：

（一）加强培训树立正确的绩效评价理念

财政绩效评价是对财政资金运用的经济性、效率性、效果性、公平性及可持续影响的综合评判，“结果导向”是绩效评价的核心理念。财政绩效评价与财政监督、绩效审计既有联系又有本质的区别：财政绩效评价与财政监督的对象虽然一致，但财政监督主要关注的是财政资金运用的合法合规性，对效果并不评判。《世界审计组织审计准则》将绩效审计定义为“对被审计单位在履行职责时利用资源的经济性、效率性和效果性进行的审计”，与财政绩效评价一样都关注经济性、效率性和效果性，但绩效审计更关注“效率”而绩效评价更关注“效果”，并且绩效审计的内容不包含对公平性和可持续影响的评判。对财政绩效评价的“结果导向”的核心理念，必须有全面正确认识，才能在绩效评价的实践中不偏离方向。为此，应加强对财政部门、被评价单位和第三方机构相关人员的财政资金绩效评价知识培训，以帮助他们树立正确的绩效评价理念。此外，还应促进广西的第三方机构与广州等地的高水平第三方机构的交流，借鉴他们在绩效评价方面的先进理念和方法。

（二）加快完善第三方评价的规章制度

完善的管理制度体系，是保障第三方评价顺利开展的制度基础。针对目前有关制度文件对第三方评价缺乏详细规定的现状，财政部门应考虑制订《财政資金绩效第三方评价管理办法》等规章制度，对委托第三方评价的权力来源、第三方机构资质条件、第三方的独立评价权、第三方评价程序等进行细化规定，进一步明确委托第三方评价的依据和规范第三方评价操作。在条件成熟后，还可以考虑推进相关立法以提高第三方评价的制度保障层次。

（三）改进对第三方机构的遴选

遴选出合适的第三方评价机构是委托第三方评价的一个关键环节。要遵循“专业匹配”的原则，将第三方组织引入适合其专长发挥的评估领域，防止无序引入和评估错位。针对现有财政绩效评价服务政府采购公开招投标中存在的问题，应根据绩效评价服务内容的要求，合理设计评分标准，重点考察第三方机构的专业性、综合性是否与绩效评价的专业性和综合性要求相适应。如：在人员配置上应增加专业人员搭配是否合理的评分点，服务方案中增加工作方案的分值并删除或减少带有地方保护主义色彩的“投标人在广西南宁市设立有常设机构”的分值。

（四）改善外部环境提高委托第三方评价的独立性

第三方评价应该保持其独立性，这是第三方评价公信力的来源。然而，第三方机构能在多大程度上保持其独立性，就如卢扬帆等所指出的：“不仅取决于其本身能够恪守民间本位，坚守民间的价值立场，还取决于很多深层次的制度和文化因素”。为提高委托第三方评价的独立性，应营造有利于第三方独立评价的外部氛围，改变现有的财政部门、项目单位直接干预绩效评价方案、评价指标体系的做法，采取整体委托方式，确保第三方机构能独立自主地最终确定评价方案、评价指标体系并独立作出评价结论。财政部门做好对第三方机构在评价过程中是否存在违法违规行为的监督和对评价工作的质量考核即可。

[责任编辑：庞芳洲]endprint