提升案件流程监管质效机制研究

吕桂媛

本期专题刊发的三篇文章来自于广西钟山县人民检察院三位基层司法工作者，他们分别从不同的角度思考如何更好地推进司法改革，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

一个基层检察院同时投三篇文章到杂志社，这还是比较少见的，这说明钟山县人民检察院重视理论研究已形成良好风气，并具有较深入的探讨，也说明本刊得到了基层司法机关广大一线司法实务工作者的关注，并愿意利用这个平台发表对实际工作的思考，以更好地促进实务工作的开展。

创新往往来自基层的实践，我们希望更多的基层司法实务工作者能将工作中的思考化为一篇篇理论文章在本刊发表，进而引发更深入的探讨，并转化成实务成果，推进法治建设，为经济发展保驾护航。

[摘要]文章认为，确保案件质量是对司法机关办案的基本要求。当前，随着司法体制改革进程的不断深化，进一步加强案件管理，提高办案质量，显得愈发重要。而提升案件流程监管，强化检察机关内部监督，是确保案件质量的重要手段。近年来，各级检察机关在开展案件流程监管工作方面进行了积极的探索和实践，也取得了不错的成效，但仍然存在诸多问题和不足，因此，研究如何提升案件流程监管质效，具有重要的现实意义。

[关键词]提升；流程监管；机制研究

近年来，全国各地检察机关进一步加强了案件管理工作的实践探索，截至2013年，广西壮族自治区在全区三级检察院均建立了专门的案件管理机构，自2015年开展“规范司法行为专项整治”活动以来，为顺应即将推行的司法体制改革，进一步强调加强内部监督，案件流程监管工作愈来愈受到重视。笔者对2014年11月进入Z县人民检察院案件管理中心工作以来的案件流程监管情况进行专题研究，探讨提升案件流程监管质效的机制办法。

一、Z县人民检察院案件流程监管工作的基本现状

Z县人民检察院自2013年统一业务应用系统上线运行以来，开展了信息化服务办案的实践探索，实现了案件的网上流转与监控。该院的检察机关统一业务应用系统软件将案件办理设置为不同的流程，全院各部门办理的所有案件在软件中运行，实现侦查、审查逮捕、公诉、控告申诉、民行等业务部门的案件网上流转与监控。分管检察长、部门负责人、流程监管员可以适时掌握案件进展情况，监督案件的办理过程与结果，克服了监督滞后的弊端，实现了过程管制与动态监督，一定程度上提升了案件办理的质量和效率。但是截至目前，该院案件流程监管工作并不成熟，尚存在一定缺陷，笔者从实践操作中分析了案件管理中流程监管工作所存在的问题及提升其质效的机制，以充分发挥其应有的职能，切实提升案件的办理质量和效率。

二、Z县人民检察院案件流程监管工作存在的问题和不足

案件流程监管工作伴随统一业务应用系统的运行而开展，Z县人民检察院开展的案件流程监管工作仍然处于前进摸索阶段，有些方面还不成熟，在理论和实践操作中还存在诸多差距，亟待改进和完善。

（一）案件流程监管队伍比较薄弱，缺乏案件流程监控所具备的综合素质

Z县检察院案件管理中心共配备四名工作人员，负责案件受理、案件移送、电子卷宗制作、提供律师阅卷服务、案件信息公开等日常性案件管理工作。由于工作人员缺乏办案工作经验，对办案程序不甚了解，日常的工作仅为收案、送案等，对最高人民检察院下发的《人民检察院案件流程监控工作规定》中的内容也不熟悉，不知如何抓住重点办案环节开展流程监控，也没有形成采取网上巡查习惯或者实地抽查案卷文书材料进行检查等流程监控工作模式，导致发现的办案不规范问题较少及存在滞后性。该院按照相关要求于2016年5月成立流程监控领导小组，设置一名流程监管员，业务部门各成员是流程监管所监控的对象。但在实践过程中，该院的流程监管员同时承担着案件受理和移送、案件信息公开、提供律师阅卷服务、提供行贿犯罪档案查询、电子卷宗制作等工作，并担任党小组负责人、妇委会成员等，任务较繁重。而同一案件在不同的办案节点，流程监管的内容是不同的，例如从受案环节到送案环节，要审查案件是否符合受案标准，进行案卡信息填录及文书制作、强制措施的使用和变更，保障当事人、辩护人及诉讼代理人权利，确定办案期限，对涉案财物的查封、扣押、冻结和处理，案件信息公开等等，仅仅靠案管一名流程监管员来监督管理全院各个条线的流程监管工作是远远不够的，案件流程监管队伍显得比较薄弱。

（二）进行案件流程监管的标准设置不明确

案管部门通过流程监管实现程序监督是案管的职能，但案管流程监管员能否对案件的实体方面进行监管，以及在什么情况下需对案件进行案件流程，该标准的设置并未给出明确答复。Z县人民检察院参考最高人民检察院于2016年5月出台的《Z县人民检察院案件流程监控工作实施细则》规定，案件管理中心是流程监管的主体，对案件的办案程序情况、办案期限情况、法律文书使用情况、涉案财物处置情况、当事人和辩护人的权利保障情况、统一业务应用系统使用情况、案件信息公开情况等程序性事项进行动态监控。而在现实开展的案件流程监管工作中，由于较少的案件会存在办案期限超期、法律文书使用不当、涉案财物处置不当、办案程序重大违法、强制措施程序不当等情形，实际上流程监管发现的较大违规问题并不多。由于没有统一明确的标准，为追求一定的工作数据，流程监管员主要选择结合系统对案件发布口头办案期限预警、风险评估预警提醒工作。而实际工作中，承办人对其所办理案件的期限以及风险评估情况是心中有数的。笔者认为，流程监管工作应该不能一味地为追求数据，而应该建立更明细的标准，需要在案件确需监管的时候开展。

（三）流程监管工作流于形式，仅停留于“事务性”工作上

在现有的统一业务应用系统，流程监管模块由“个案监管”“预警超期监管”“重点案件监管”“流程监管统计”四个子模构成。Z县检察院开展流程监管工作以来，在日常工作中，大部门的流程监管工作是对即将到期的案件进行口头的“期限预警提示”，只有少数的监管工作是对诸如案件系统超期较为严重的问题发送流程监管通知书，目前为止，从未開展过“个案监管”“重点案件监管”工作，仅仅为了开展流程监管事务性工作而开展，使流程监管工作流于形式，没有发挥出流程监管真正的实际意义。endprint

（四）监管权限不够，存在监管难的问题

Z县人民检察院流程监管工作主要依托统一业务应用系统，依照规定对检察机关的司法办案是否依法、规范、及时、完备，进行实时、动态的监督、控制，对违法违规办案情形予以督促和纠正。该院于2016年5月出台的《Z县人民检察院案件流程监控工作实施细则》中，明确规定了职务侦查活动所需重点监控的诸如“传唤犯罪嫌疑人持续时间有无超24小时”“是否在刑事拘留后的24小时内依法讯问犯罪嫌疑人”“有无听取当事人意见”等十四项内容。但在实际的案件流程监管中，流程监管员系统所配置的权限并不高，有时案件在未移送案件管理部门保管涉案财物或者未移送报请逮捕材料的情况下，流程监管员甚至不清楚该案件已经立案侦查。由于流程监管员系统权限以及工作业务所限，无法介入到实际侦查活动中进行事中的监管。之所以出现这种情况，主要是职务犯罪侦查部门在查办案件时处于特殊侦查阶段，并且仍旧习惯于旧的办案模式，没有将主要办案环节的法律文书、采取强制措施、扣押款物等情况及时报备案件管理部门，导致案件管理部门的监管存在滞后性。

三、提升案件流程监管质效机制的研究

为了有效开展流程监管工作，切实提升案件的办理质量和速效率，笔者建议从以下几方面予以完善。

（一）夯实队伍建设，增强监管能力

流程监管是一项专业性很强的工作，打造一支过硬的流程监管队伍是相当必要的。流程监管员不仅要掌握检察业务，还要熟练掌握科技信息化，利用信息化手段开展检察业务工作。因此，在适应当前司法改革工作推进的过程中，要适当考虑流程监管人员配置问题，不仅在案管部门设置专门的流程监管員，还要在各业务部门设置专门的流程监管员，由信息化操作能力强、业务工作水平高、文字表达能力强的人员担任，组成一支专门的流程监管团队，负责监督管理全部案件信息，为案件的办理速度和质量保驾护航，进一步规范司法行为。

（二）统一流程监管标准

要明确规定对案件的程序和实体同时进行监督，案件管理中心作为全院的“大总管”，笔者认为不应当完全排除对案件的实体监督，对案件的实体和程序进行整体监督非常重要。从理论上讲，程序和实体是每个案件的两个方面，二者相辅相承，无法分割，进行程序监督的同时肯定会牵扯到实体监督。为了确保案件质量，不应当把实体监督从整体监督中剥离出去；从实践来看，案管部门的实体监督是以强化案件管理为前提，提升案件质量为目的的，而不是在正常办案程序外对办案部门的“检查”，所以赋予案管部门对案件的程序性和实体性进行整体监督更有助于提升案件的办理质量。

（三）流程监管工作由“事务性”向“精准化”方向开展

应该转变工作理念，由事务性工作向精准化方向开展该项工作，重点开展“个案监管”和“重点案件监管”工作。一是对类案进行监管。通过案管部门的流程监管来把握执法办案中的某一类案件的倾向性问题，对类案进行分析研判，提高案件质量，提升检察效能。二是针对特定案件进行监督。比如不批捕、不起诉、撤案或退回补充侦查等程序上需要特别注意的案件以及检察长或检委会交办的特定案件，保证案件办理质量，杜绝案件瑕疵。

（四）提升监管权限，化解监管难题

案件流程监管在设立监管专业团队的基础上，需进一步提升监管权限。如对于一般的自侦案件，需要在案件对犯罪嫌疑人采取强制措施时赋予流程监管员介入监管的时机，依托统一业务应用系统，全程监管整个办案流程是否严格依法开展。对于需重点监管的“重点案件监管”还应进一步提升级别监控权限，如对于本地区影响较大的暴力性犯罪案件，可将案件监管权限提升至检委会级别，让其对案件的程序和实体方面进行专业性分析，确保案件的司法工作，达到重点监管目的。

（五）完善监管结果责任追究制度

随着办案质量责任制和错案责任倒查问责制即将实施，对检察机关内部监督的工作要求也越来越严格，流程监管工作将被排在一个更重要的位置。案管中心在案件流程监管中发现违纪违法的线索，需要依法追究责任的，以及办案人员不依照规定接受流程监管造成严重后果的，在报请检察长批准后，移送监察部门处理。同时，负有流程监管职责的人员，因故意或重大过失怠于或不当履行流程监管职责，造成严重后果的，应严格追究直接责任人和相关领导的责任。

（六）加强对办案全过程动态监督，借助案件管理平台形成多方位监管体系

坚持对案件办理进行全程、即时、动态监管，借助案件管理平台形成多渠道、多角度、全方位的监督管理体系，推动案件管理工作提质增效。建议在案管中心主导下，在各业务科室设专职流程监管员，定期召开联席会议反馈不规范问题，并将案件流程监管情况纳入业绩考核，促进及时发现并纠正案件流转不规范问题。坚持实体审查与程序监控相结合，建立纠偏纠错防控机制，对各业务线重点办案环节进行实时跟踪监控。改变以往程序性卷宗质量评查模式，在实现办案节点全覆盖监管的同时，对每件案件进行适时专项、重点、随机质量评查，发现问题即时责令整改。

[责任编辑：农媛媛]endprint