京津冀食品安全基层监管能力建设的思考

张秀芬　孔晓旭　冯中越　乔通

内容摘要：根据有关文件规定并结合北京市通州区的实际，本文将食品安全基层监管能力概括为：基层监管执法能力、基层检验检测能力、基层风险监测能力、基层现场检查能力，以此构建三级指标体系。在访谈和问卷调查的基础上，描述了食品安全基层监管能力的现状，分析了存在的主要问题。从京津冀协同发展出发，在政策一致、体系共建、信息共享、执法联动和检验互认五大重点突破的前提下，从四个方面探讨了食品安全基层监管能力的建设问题。

关键词：京津冀 食品安全 基层监管能力

食品安全基层监管能力建设的要求

监管也称管制或规制（regulution），是指各级政府或其附属机构对微观经济和非经济活动主体，在进入、价格、投资、数量和质量等方面的直接干预。其中社会性监管是指以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生、环境保护、防止灾害为目的，对全社会各个主体从事的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行为的监管。

监管能力（Regulation ability）是指在既定的監管法律法规和政策下，各级政府及其附属机构等监管主体对各个被监管主体实施监管行为、完成监管任务的能力。食品安全监管能力是指在现行的食品安全监管法律法规和政策下，各级政府及其食品监管机构对各个食品生产经营企业的活动实施监管行为、完成监管任务的能力。

监管能力建设（Regulatory capacity building）是指贯彻实施法律法规和政策，以规范化监管为核心，以建设高素质监管队伍为关键，以完善监管体制和工作机制为重点，以加强监管设备和装备为基础，努力提高监管水平。

随着我国《食品安全法》的实施和食品安全监管体制的重构，食品安全监管体系建设得到不断重视和加强。2016年，北京市政府办公厅发布《北京市食品药品三年行动计划2016-2018》，其中明确要求，科学划分市局、区县局、街乡监管所三级事权，明确三级监管机构在行政许可、日常监管、安全监测、投诉举报、案件查处、应急管理、重大活动保障等方面的职责，细化分工，强化责任。之后，北京市通州区政府办公厅发布《北京市通州区食品药品三年行动计划2016-2018》，其中明确提出，乡镇、街道要落实“三有”（有会议决策、有措施保证、有统领执行）责任；乡镇、街道食药监管所要落实“四有”（有职责、有岗位、有人员、有手段）计划；乡镇农产品质量安全管理站要确保“五有”（有编制、有人员、有设备、有职能、有经费）目标。

针对食品安全监管能力建设，国务院办公厅发布的《2016年食品安全重点工作安排》（国办发〔2016〕30号）中提出，加强食品安全监管能力建设；具体来说，即加强食用农产品质量安全、食品安全监管执法能力建设；强化基层检验检测能力；加强食品安全风险监测能力建设；强化基层监管部门对种养殖、生产、加工、销售、餐饮企业的现场检查能力。

根据有关文件规定并结合北京市通州区的实际，本文将食品安全基层监管能力概括为：基层监管执法能力、基层检验检测能力、基层风险监测能力、基层现场检查能力。各个能力具体包含的指标有：监管执法能力包含指标：基层监管执法的装备配备标准化、执法专业素质和技能、食品药品监管所与派出所的协作机制等；检验检测能力包含指标：检验检测仪器设备的配置和实验室建设、检验检测方面存在的主要问题等；风险监测能力包含指标：基层监管的网格化建设、食品安全追溯管理信息平台建设、食品安全信息互联共享机制、食品生产经营企业一户一档电子档案建立等；现场检查能力包含指标：“双随机”检查制度的建立、现场检查的表格化、对食品生产、加工和销售以及餐饮企业的现场检查能力等。食品安全基层监管能力指标体系设计见表1。

食品安全基层监管能力现状

为了解食品安全基层监管能力现状，笔者于2016年6月对北京市通州区三个监管所进行调研和访谈，被访对象包括工作人员、属地生产经营者、消费者代表；同时，在通州区15个监管所发放了100份调查问卷，回收了98份有效卷；并且参加了通州区食品药品监督管理局的工作调度会。通过调查问卷获取样本的描述性统计结果见表2。

（一）样本基本特征

由表2可知，被调查者从事食品药品监管工作的平均时间为2.58年，从事食品药品监管工作时间最长的是19年，性别、年龄、学历等样本特征的频率分布统计结果如表3所示。性别比例分析：被调查中男性占比56.1%，女性占比43.9%，样本性别比例适中；年龄结构分析：被调查者以中青年为主，其中30岁以下的被访者占49.0%，31-40岁之间的占34.7%，而40岁以上的较少，41-50岁之间的占13.3%，50岁以上的仅占样本总数的3.1%，样本年龄结构分布合理；学历结构分析：半数以上的被访者拥有本科或研究生及以上学历，其中本科学历占55.1%，研究生及以上学历1.1%，而大学专科及以下被访者占比43.9%，符合通州区食品安全基层监管工作人员的实际情况；从事食品药品监管工作的时间分析：从事食品药品监管工作时间为2年的被访者最多，占60.2%，工作时间为1-3年的被访者累计占比88.8%，而且结合被访者专业背景和工作经历，发现基层监管工作人员的专业背景和从业经历较为丰富，涉及财务、计算机、工商管理、公共卫生、市场营销、人力资源管理等众多领域。

（二）对食品安全基层监管能力的评价

基层监管能力总体情况。为对食品安全基层监管能力总体情况进行评价，首先分析被访者所理解的“最重要的食品安全基层监管能力”和“最薄弱的食品安全基层监管能力”，结果如表4所示。

根据表4的调查结果，被访者认为食品安全基层监管能力按重要性排序依次是：监管执法能力（71.4%）、现场检查能力（17.3%）、风险监测能力（9.2%）和检验检测能力（2.0%）；而当前最薄弱的食品安全基层监管能力依次是：监管执法能力（37.8%）、风险监测能力（31.6%）、检验检测能力（24.5%）和现场检查能力（6.1%）。基层监管执法能力最重要，但同时也是当前最薄弱的环节。endprint

被访者对食品安全基层监管能力总体情况的评价如表5所示。由表5可知，乡镇农产品质量安全监管站建设情况尚有很大改进空间，60.2%的被访者认为建设情况一般，19.4%的被访者认为建设情况较好，18.4%的被访者认为建设情况较差，仅有2.0%的被访者表示乡镇农产品质量安全监管站建设情况很好。乡镇监管员持证上岗制度落实情况还比较好，认为落实情况一般和较好的被访者分别占42.9%和30.6%，14.3%的被访者认为落实情况很好，另有12.2%的被访者表示落实情况较差。“四有”（有责任、有人员、有岗位、有手段）较“五有”（有编制、有人员、有设备、有职能、有经费）的落实情况好一些，但仍有很大提升空间，分别有10.2%和31.6%的被访者认为食品安全基层监管“四有”和“五有”的落实情况较差。

通过调研还获知，基层监管人员素质存在的问题还很多，按被访者选择次数由多到少依次是：专业水平不高、业务能力不强、创新意识不够、学习能力有限、工作态度不认真，因此为提高食品安全基层监管人员素质，应通过增加培训等手段以提升基层监管人员的专业水平和业务能力，激發基层监管人员的创新意识，充分调动其工作积极性。此外，对于基层监管人员教育培训中存在的培训内容缺乏针对性、培训方式及途径单一、每年40小时的培训不能完全落实、培训的体制机制不健全等问题也应引起高度重视，进一步推行有针对性的培训内容，创新培训方式和途径，高度重视培训工作的落实。

基层监管执法能力。首先，是基层监管执法的装备配备标准化情况，问卷调查统计结果如表6所示。67.3%的被访者认为基层监管执法的装备配备标准化情况一般，17.3%的被访者认为装备配备标准化情况较差，11.2%的被访者认为装备配备标准化情况较好，仅有4.1%的被访者认为装备配备标准化情况很好。因此，基层监管执法的装备配备标准化程度亟待加强。由调研了解到基层监管执法技术装备存在的主要问题按重要性排序依次是：经费保障不足、执法取证工具不足、执法车辆不足、快速检测设备数量太少。

其次，由表6可知，派出所与食品药品监管所的协作合作机制也不容乐观，分别有42.9%和25.5%的被访者表示现有的协作合作机制一般和较差，仅有30%左右的被访者认为现有的协作合作机制还比较好。

最后，对于执法专业素质和技能，被访者认为基层监管人员最需要的教育培训依次是：（GSP）和（GMP）的资质、专业检测、（HACCP）和（ISO）、经济、财务、行政、网络管理等。

基层检验检测能力。食品安全的基层检验检测能力主要体现在检验检测仪器设备和实验室建设情况。通州区食品安全基层监管的检验检测仪器设备和实验室建设情况还有待增强，3.1%的被访者认为检验检测仪器设备和实验室建设情况较好，51.0%和31.6%的被访者认为建设情况一般和较好，另有14.3%认为建设情况较差。食品安全检验检测方面存在的最主要问题是各检验机构检验能力有限和检验机构的服务能力与需求不匹配，其次是快速检测设备利用率不高，以及执法人员对快检技术的掌握能力欠缺也严重影响了食品安全基层检验检测能力。

基层风险监测能力。本文设计的食品安全基层风险监测能力包括四个子指标，分别是基层监管的网格化建设、食品安全追溯管理信息平台建设、食品安全信息互联共享机制和食品生产经营企业一户一档电子档案建立，对调查结果的统计见表7。

第一，食品安全基层监管的网格化建设情况尚可，56.1%的被访者认为建设情况一般，35.7%的被访者认为建设情况较好，各有4.1%的被访者认为基层监管的网格化建设情况较好和较差。第二，食用农产品质量安全追溯管理信息平台建设情况还有待加强，高达24.5%的被访者认为建设情况较差，仅有4.1%的被访者认为建设情况较好，调研中发现高达50%的被访者表示基层统一的信息化监管服务平台未建立或尚在建立中，另有40.8%的被访者不清楚基层统一的信息化监管服务平台是否建立，应该引起管理当局的充分重视。第三，基层食品安全信息互联共享情况也不容乐观，51%的被访者认为互联共享情况一般，18.4%的被访者认为互联共享情况较差。第四，食品生产经营企业一户一档电子档案建立情况进展良好，20.4%的受访者表示已经建立并运行，52.0%的被访者认为正在建立中，仅有3.1%的被访者表示食品生产经营企业一户一档电子档案尚未建立。此外，调查发现基层食品安全风险监测与评估存在的主要问题依次是：食品安全风险评估能力薄弱、食品安全风险预防预警意识不够、监测网点数量少以及检验检测技术与设备落后，以后的食品安全基层风险监测工作应注意从以上几方面开展。

基层现场检查能力。本文设计的食品安全基层现场检查能力包括四个子指标，分别是“双随机”检查制度的建立、现场检查的表格化、对食品生产、加工和销售以及餐饮企业的现场检查能力，对调查结果的统计见表8。

落实“双随机”制度情况仍有待增强，33.7%的被访者认为落实情况一般，13.3%的被访者认为落实情况较差。落实现场检查的表格化、对食品生产、加工和销售以及餐饮企业的现场检查能力目前都比较好，很少被访者表示落实情况较差（分别为5.1%、5.1%和4.1%）。

京津冀食品安全基层监管能力存在的问题与建设重点

（一）食品安全基层监管能力存在的问题

根据对通州区实际调研情况（问卷、访谈、参会等），概括出如下主要问题：基层执法能力，专业素质和技能较低、行刑衔接不畅。基层检验检测能力，速检针对性不强、速检结果上传、汇总、分析不流畅。基层风险监测能力，网格化管理未确立、风险预警机制不健全。基层现场检查能力，“双随机”有难度、“表格化”未到位。

（二）京津冀食品安全基层监管能力的建设重点

北京市食药局《三年行动计划》和《2016年工作要点》中提出，坚持协同发展，积极推进京津冀一体化监管。其中，特别强调：一是政策一致，形成区域协调一致的监管政策制度和协同监管模式；二是体系共建，促进形成统一、权威、高效的监管新体系，实现京津冀食品的全链条监管；三是信息共享，搭建区域综合信息平台，实时归集和共享食品日常监管、行政许可、审评认证、监督执法、检验检测等信息，提高区域协同监管能力；四是执法联动，建立京津冀食品大案要案协查合作机制，共同打击跨区域、长链条食品违法犯罪行为，形成强大的执法威慑力；五是检验互认，加强资源整合，通过能力互补、资源共享和检测结果互认，共同构建科学完整、项目齐全、功能完备的技术支撑体系。endprint

根据基层监管能力現存的问题和有关部门的要求，本文认为，京津冀协同发展下食品安全基层监管能力建设的重点如下：

第一，京津冀食品安全基层执法能力的建设。一是培养包括稽查执法人员和诉讼人才在内的食药安全监管队伍；二是建立以行刑衔接为基础的执法协作机制（包括派出所与食药监管所的协作）；三是以综合应急指挥调度平台为基础，建立食药监管综合指挥调度平台，实现食药监管综合执法的一体化，以及京津冀执法联动。

第二，京津冀食品安全基层检验检测能力的建设。一是建立政府监督抽检、企业自检和第三方检测三位一体的检验体系，重点强化快速抽检和企业自检；二是有针对性地对于进如京津冀的食用农（林）产品进行快速检验，有效识别和控制外源性食品安全风险。

第三，京津冀食品安全基层风险监测能力的建设。一是以社区、楼门、村为基层单位，建立食品安全风险排查机制，并纳入网格化管理体系中，真正做到防患于未然以及及时发现、及时处理；二是在监督抽检和风险监测的基础上，通过信息化分析平台，将相关信息第一时间无线传输到监控中心，有效利用检测结果，经过信息分析发现涉及食品安全的突出问题；三是加强食品投诉举报平台建设，实现区县、街乡两级投诉举报业务互联互通，加快京津冀投诉举报业务对接与协调。

第四，京津冀食品安全基层现场检查能力的建设。一是强化基层现场检查装备，配备数字化食品安全快检系统、手持式食品安全分析仪等便携式快检设备和车辆；二是落实“双随机”抽查制度，规范抽检程序、检查细则、应急流程和行为规范，形成现场检查表格化；三是科学安排日常检查频次和监督抽检定额指标，并将检查结果与安全信用挂钩。

参考文献：

1.程楠，崔野韩，周云龙.基层农产品质量安全监管情况调查与思考[J].农产品质量与安全，2015（1）

2.金国鑫，金伟琪.体制调整下的基层食品安全监管探究[J].现代商业，2014（29）

3.刘成春，董立武.乡镇食品药品监管机构的现状与构想[J].齐鲁药事，2009（27）

4.张松杨，路洁.基层食品安全监管现状问题与对策研究[J].中国食品药品监管，2013（9）

5.邹江.完善基层食品安全综合监管体制的思考[J].中国食品药品监管，2005（2）endprint