网约车行政监管问题探究

覃蓝叶

【摘要】“网络预约出租汽车”合法化的同时，《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》正对传统的行政法律法规和组织体系，尤其对于行政监管模式形成一定的冲击。文章主要分析了新时期下网约车行政监管相关问题，提出适当集中监管机构，制定包括网约车在内的出租汽车经营服务法规等完善行政许可设定权依据的建议。

【关键词】网约车；行政监管；行政许可

一、问题的提出：分享经济下网约车发展与制度的矛盾

2010年，“分享经济”成为公共媒体流行的时髦词，“分享经济”（sharing economy）也称“共享经济”“协同消费”（collaborative consumption）“对等经济”（peer to peer e-conomy）。这些词语描述了这样一种现象：有需要的人享受着被闲置的商品和服务。我国已进入“互联网+”时代，以此为背景的分享经济充分享受着发展空间，也为社会成员提供了诸多便利。然而，分享经济作为新兴社会经济发展形态，在得到褒扬的同时，也对传统的法律法规体系造成了一定的>中击，尤其是对行政管理提出了挑战，如网络预约出租车（以下简称“网约车”）与行政管理之间。

为给予网约车发展的空间，政策的制定范围也受到了调整。一直以来，公众的“追捧”与执法机构的“打压”形成鲜明的对比。在社会各界人士呼吁之下，多地政府开始重视网约车的发展问题。中央为规范网约车经营服务行为，保障运营安全和乘客合法权益，由国务院交通运输部、工信部等7部委联合于2016年7月27日发布，自2016年11月1日起施行《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《网约车办法》）。

二、挑战的发起：网约车冲击传统行政监管模式

（一）挑战行政机构间的配合管理

《出租汽车经营服务管理规定》经修改，规章名称改为《巡游出租汽车经营服务管理规定》（以下简称《巡游出租规定》），并与《网约车办法》同日实施。

首先，两部规章分别对“巡游出租汽车服务”和“网络预约出租汽车服务”进行规定。“互联网+”带来的变化显而易见，一方面，网约车已经被赋予了合法的身份，不再处于“专车”与“黑车”之间的灰色地带。另一方面，网约车被纳入“出租汽车”领域，冠以“网络预约出租汽车”之名。长期以来独占“城市出租汽车”名义的传统出租汽车，为更快适应“互联网+”时代，成为“巡游出租汽车”。根据《巡游出租汽车经营服务管理规定》第52条，网约车提供非巡游的预约出租汽车服务。同属于出租汽车，以“巡游”“非巡游”为区分，这是立法上的进步。在发展的背后，行政监管机构的设置是否与新情况一一对应，如何去协调网约车合法后，巡游出租汽车的行业限制，这些问题将如何解决正是目前面临的挑战。

其次，两部规章均以出租汽车为调整对象，然发布的主体却有不同。《巡游出租规定》由交通运输部发布施行，《网约车办法》由交通运输部等7部委联合发布。根据《网约车办法》第4条所规定的對网约车管理和监督管理的部门分工可知，行政机关分别采取集中管理和分散管理两种管理模式，这将形成不同的职权体系，主管部门落实规定也将各不相同。多头治理往往会因规定不明、职责不清等因素导致行政机关管理不到位甚至发生管理>中突的情况发生。

根据《网约车办法》第29条“出租汽车行政主管部门应当建设和完善政府监管平台，实现与网约车平台信息共享”。在行政法职权法定原则和行政均衡原则的指引下，网约车是否与巡游出租车并驾齐驱，承担同等的社会公共服务责任，同样受到政府专项管理，是目前网约车挑战行政机构设置的一大问题。

（二）挑战行政许可制度

行政监管以许可、处罚、强制等为主要手段，在交通领域，行政监管以满足社会需求，维护社会秩序，保障公民基本权利为目的。网约车异军突起，对传统行政许可发起的挑战，关键在于准入条件与行政许可制度的矛盾>中突。

首先，根据《网约车办法》第8条、13条、15条规定，网约车的合法经营，必须申请并获得“三证”。虽提高了网约车准入门槛，但不可否认也将乱象丛生的违法准入现象拒之门外。

传统出租汽车的特许经营作为一项行政许可，其依据有两项：第一，根据《道路运输条例》第81条“出租车客运和城市公共汽车客运的管理办法由国务院另行规定。”第二，根据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》第112项“出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证由县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门核发”。传统出租汽车依据这两项规定经营，然出租汽车“三证”的行政许可，实施至今已有十余年之久，客观上也不属于临时性质的行政许可。同时也不符合《行政许可法》规定的设定经常性许可的要求。由此可以说明，《网约车办法》中所确定的职能部门对于行政许可的设定，在效力上存在着欠缺。

其次，《网约车办法》中表述的“城市人民政府有其他规定的从其规定”，赋予了政府较大的行政权力。地方性法规和省一级人民政府规章在立法上具有充足的行政许可、临时性行政许可设定权。而地方立法与中央立法的不衔接，在出租汽车行政主管部门落实网约车行政监督的过程中，可能会造成各地对网约车管理度的严重不均。

三、域内外的比较：实证与规范分析

（一）交通领域分享经济的实证分析

位于洛杉矶的Uber科技公司，可谓交通领域分享经济的一大成果，成立不久便迅速扩大至各地。2011年底，Uber进入法国巴黎，这标志着Uber公司将市场开发至海外。而中国在公众出行方面也以雄厚的实力，推动着分享经济的进程。如2015年滴滴出行全平台（出租车、专车、快车、顺风车、代驾、巴士、试驾、企业版）订单总量达到14.3亿，这一数字相当于美国2015年所有出租车订单量的近两倍，也超越了已成立6年的Uber所实现的累计10亿的订单数。

（二）网约车的国外法律规定

英国、加拿大安大略省、欧洲议会工业、研发和能源委员会等国家、省市、国际间组织纷纷强调支持分享经济的发展。2014年，美国便有17个城市的议会和4个州通过了网约车合法化的条例。美国在网约车的准入上也作出了严格规定，但由于U-ber提供的是最基本的服务，司机并不需要所谓的出租车牌照，也就是说为了适应分享经济的发展，美国开辟了一条不同于传统行政管理模式的新路径。政府尝试定义传统监管框架下的Uber创新模式，由Uber公司和监管者去平衡创新与公众利益的需求。由政府与企业合作监管的公共服务模式是分享经济带来的创新，在这一方面的管理措施值得借鉴。

四、应对的策略：网约车行政监管的法治化转型

（一）加强行政机构的配合管理

行政组织和行政程序必须与监管手段相适应，“分散管理”往往致使行政监管不足，甚至引发侵害公众利益的群体性事件。网约车的行政监管应产生政府引导、企业配合、公众监督的效果。分权往往不利于管理，应当规范和完善管理制度，明晰各部门权限，适当的集中管理，将网约车管理从传统出租车管理中剥离开来，探讨在未来由一个独立部门承担网约车行政监管职责这一模式之可行性，让下位法和执法部门有据可循。

（二）规范和完善行政许可的设定及其依据

前文提到，国务院以决定的形式设定了核发“三证”的行政许可，该项许可从法律的角度上看，只具有临时性许可的效力，不利于网约车分享经济的发展。为了网约车分享经济的长远发展，应夯实法律基础，由国务院自行制定行政法规，明确“出租汽车”领域范围，并以此为依据规范网约车经营活动。

五、结语

分享经济下网约车发展与制度的矛盾是本文提出的重要问题，如何化解《网约车办法》中行政监管受到的挑战，使之在“互联网+”背景下能够发挥出应有的规范作用，是各界关注的问题。为行政机构选择最佳的管理模式，为行政许可的设定寻找充足的法律依据是当务之急，使行政机构更好地服务人民、服务社会才是最终目标。因此，行政执法机构和企业必须深入反思出租汽车行政监管体系，完善《网约车办法》找到最切合目标的发展途径。endprint