临夏州农村公共产品供给优先序变化追踪研究——基于农户需求调查的视角

■/崔治文 张智和 武 林

临夏州农村公共产品供给优先序变化追踪研究
——基于农户需求调查的视角

■/崔治文 张智和 武 林

根据农户现实需求确定农村公共产品供给优先序并按需提供公共产品，有利于提高农村公共产品的供给效率和财政资金使用效率。文章运用聚类分析法对200份入户调研数据从重要性和需求紧迫性方面进行分层排序，综合测算得出当前农户对农村公共产品需求的优先序，并与2010年调研实证结果进行对比，发现农户在对公共产品的重要性判断和需求紧迫性的选择均发生了不同程度变化。且这些变化与当地政府近年来在各项农村公共产品的现实投入以及当地经济发展水平密切相关。因此，文章在实证对比结果的基础上结合相关因素综合分析，提出当地政府在现阶段应继续加大对农村公共产品的供给力度；优化供给优先序；建立有效的农民利益和需求表达机制等措施，以期改善该地区农村公共产品的供给现状。

临夏州 农村公共产品 农户需求 供给优先序

农村公共产品的有效供给对农村经济社会发展有重要的推动作用，但目前无论从政策目标还是从投资效率角度，公共产品供给的假设前提都是以决策者偏好代替需求意愿，这种“自上而下”的供给机制难以避免政府在农村社区公共产品供给中的“越位”，也就难以防止供需脱节的低效风险。因此，在可用财政资金紧缺的情况下，应及时了解农户的真实需求，结合政府投入现状根据农户需求提供公共产品，并根据不同时期的需求变化分析影响因素，探寻其优先序变化的原因，优化供给优先序，以期提高农村公共产品供给效率、促进农村社会经济和各项社会事业的发展。

临夏少数民族自治州（后文简称临夏州）作为我国经济发展落后的西北欠发达省份甘肃唯一的回族自治州，一方面自身经济总量小，每年用于支农的财政资金更是捉襟见肘，且当地贫困面大、贫困程度深、农村基础设施薄弱、农业技术严重落后；另一方面临夏州境内有回、汉、东乡、保安、撒拉、土、藏等31个民族成分，少数民族人口占总人口的59.2%，是典型的多民族聚居区，因当地民众受教育程度低、村庄座落分散，教派文化等多方面因素的影响，当地农村的经济发展情况与甘肃省其他市州相比还有一定的差距，因此及时了解多民族贫困聚居区农民的公共产品的需求特性，研究如何改善该地区农村公共产品的供给问题，提高财政支农资金使用效率，加快当地农村地区的经济发展，最大限度的满足当地农民自身需求显得尤为重要。为研究临夏州农村公共产品供给情况，在2010年我们曾对该地区的15个乡镇、26个自然村、200户农户进行入户调研，发现当地农村公共产品供给总量不足、供给结构不合理等问题，提出了农村公共产品供给应考虑农户的需求，并分析得出该地区供给优先序。出于探究该地区经济社会发展中农村公共产品供给状况改变及其对经济社会发展影响的考量，2016年对当地农户进行了跟踪调查，发现农村公共产品供给总量及供给结构均有不同程度的变化，因此，本文在需求变化程度及规范分析结果的基础上提出优化供给优先序，这对有效利用当地财政资源、提高公共产品供给效率有重要的现实意义。

一、临夏州农村公共产品供给变动状况分析

（一）供给总量大幅上升，但依然无法满足农户的基本需求

2010年以来，随着临夏州经济快速增长，财政预算收支、金融发展水平快速提高，农村公共产品供给水平相比有了大幅提升。截至2015年底，临夏州生产总值由106.38亿元增加至211.4亿元，增长近1倍；财政支出由86.9亿元增加到200.6亿元，增长1.3倍，年均增长18.2%；其中财政支农资金达30.5亿元，是2010年的2.7倍，金融机构涉农贷款余额313.8亿元，是2010年的4.26倍，发放精准扶贫专项贷款高达24.6亿元，由此可见，地方政府明显加大了对“三农”的资金投入力度。同时，截至2015年底，公路总里程数增加至6743公里，相比2010年净增加了2199公里；乡村道路通畅率由2010年的55%提高至91%；新增造林面积达39万亩；每千人拥有病床数（张）由1.8上升至3.9；农村自来水普及率由65.5%提高到89.6%，基本解决了绝大多数农户吃水难、用水难的历史难题；电视人口覆盖率达到97.8%；环境绿化、医疗卫生、教育等方面的投入也均有不同程度的提升（见表1）。

通过表1数据可以看出，农村公共产品供给总量大幅上升，农村基础设施建设已初具规模。但由于甘肃省经济发展水平整体相对落后，临夏州作为甘肃省少数民族自治州，工业经济发展水平更是低于全省平均值，县域经济发展严重不平衡，各项公共产品的财政支出相比其他地区，仍有很大差距，本次调查中有76.4%的样本户认为产品政府投资供给主要问题是“投资总量不足”，可见在绝大多数农户心中农村公共产品目前的总体供给水平仍然很难满足当地农户的基本需求。

（二）供给结构整体有所改变，但依然未能与农户自身需求形成有效对接

随着临夏州近几年对各项农村公共产品的投入不断加大和调整，农村公共产品供给结构有了明显变化。与2008年相比，财政支出高达200.6亿元，增长了293.1%，其中农林水事务达26.02亿元，增长了359.7%，占总支出的12.97%，较2008年提高了近2个百分点；社会保障和就业支出达31.50亿元，增长了288.4%，占总支出中的15.70%，相比2008年总支出占比的15.89%，基本持平；教育方面的支出达33.91亿元，增长了253.2%，占总支出的16.90%，较2008年的18.81%下降了近2个百分点，2008年占比较少的科技支出更是持续减少至0.39亿元，仅占总支出的0.2%左右，相比2008年下降了0.8个百分点，而且在2008年调查中显示的农户需求最紧迫的医疗卫生支出仅为19.45亿元，占总支出的9.7%，相比2008年下降了0.4个百分点。同时在本次调查中有64.8%的样本户认为目前农村公共产品政府投资供给的问题是“投资结构不合理”，有高达76.9%的样本户认为目前政府提供的公共产品和自己的需求“部分一致”，有19.2%的样本户认为目前政府提供的公共产品和自己的需求“完全不一致”，由此说明政府对公共产品的供给未能与农户的需求形成有效对接，结构不合理问题依然存在。

表1 2008——2015年临夏州部分农村公共产品供给量

二、临夏州农村公共产品供给优先序

（一）问卷设计

为了追踪研究自2010年以来临夏州农村公共产品供给的变化情况，进一步了解现阶段农户对农村公共产品从重要性判断和需求紧迫性方面供给优先序的选择，笔者于2016年7月至9月，分别对临夏州的15个乡镇、26个自然村、200名农户进行了走访式问卷调查。问卷设计沿用了2010年调研期间沿用的“乡村道路建设、安全饮水、农村电网改造、农田水利建设、农业技术、农村医疗保健、劳务培训、广播电视、义务教育、农村社会保障、市场信息服务、计划生育、生态环境保护、文化娱乐健身”等14项公共产品作为基本选项，规避了其他的因素干扰；调研样本地的选择也与2010年所选样本地基本一致，以此确保了数据的连续性和相关性。同时考虑到少数民族地区农户绝大多数文化水平低的特征，本次调研问卷绝大多数以实地访谈的形式完成。本次调研共走访了200名农户，共完成问卷200份，其中有18名农户在访谈过程中由于缺乏主观判断意识，对公共产品的选择与问卷中公共产品的排序完全一致，不具有参考价值，因此剔除该18份问卷，共完成有效问卷182份。

农民是农村公共产品的使用者和最终受益者，因此农民对于各项公共产品的重要性判断及需求度在一定程度上为当地政府在农村公共产品投入上提供了投入方向。本文对上述的14项公共产品按顺序依次标记为1—14，调研访谈期间让当地农民按重要程度和需求紧迫程度分别对其依次进行排序。

（二）农户对农村公共产品的重要性选择排序

以农户的视角对影响他们生活的这14项公共产品以调研访谈的形式让农民自己按对其的重要程度进行依次排序，且对排在前五位的公共产品进行统计汇总（见表2）。

表2 农户视角下对自己及其所在村最重要公共产品的排序

从表2可看出，乡村道路建设出现44次位列第一位最高；第二位上出现最多的是农村医疗保健；第三位被选频次最高依然为农村医疗保健；第四位被选频次最高为义务教育，第五位被选频次最高亦为义务教育。

为进一步对以上14项公共产品在不同的位次上出现不同频次的现状进行更准确、更有效的排序，我们运用聚类分析中的“分层聚类”方法对其进行分类。通过表2中关于该14项公共产品在不同位次的分布情况以及在前五位的总次数作为参评依据，并结合实地调研走访时的感受对其进行聚类分层，聚类结果表明，其公共产品可以聚合为六个层次，具体结果如下：

第一层次为乡村道路建设和农村医疗保健，这两项在前五位中分别出现被选128次和137次，明显高于其他公共品出现的次数，因此应是当地农民最关心的问题。其中乡村道路建设在前三位中被选96次，说明当前道路建设比医疗保健更为重要。第二层次是义务教育和安全饮水，结合表2中各个位次上的被选次数，这两项应聚为一层。其中义务教育在前五位中共计被选109次，由此可见其在农民心中的重要程度，其次是农村用水安全，亦不容忽视。第三层次是农村社会保障、农田水利建设和农村电网改造，这三项分别在前五位中被选77次、70次和71次被聚类在该层级，且在该层级中农村社会保障最为重要，其次是农村电网改造，最后为农田水利建设。第四层次是农业技术和劳务培训，这两项分别在前五位被选55次和60次被聚类在该层级，依据总被选次数及各位次的数据考量，劳务培训在该层级中最重要，其次是农业技术。第五层次是市场信息服务和生态环境保护，这两项在前五位中出现的频次较低且出现的次数基本靠近，因此被列为第五层级，且在该层级生态环境保护更重要于市场信息服务。第六层次是广播电视、计划生育、文化娱乐健身，这三项在前五位中出现的次数都很低且位次均靠后，因此被聚类为第六层次，且在该层级中重要程度依次为广播电视、文化娱乐健身和计划生育。

综上所述，通过对问卷数据的汇总和按照农户对公共产品重要性判断进行聚类分析，得出当前农村公共产品供给的优先序为：乡村道路建设；农村医疗保健；义务教育；安全用水；农村社会保障；农村电网改造；农田水利建设；劳务培训；农业技术；生态环境保护；市场信息服务；广播电视；计划生育和文化娱乐健身。

表3 农户视角下急需政府投资的公共产品排序

（三）现阶段农村公共产品需求紧迫性排序

以农户的视角，若政府将进行农村公共的投资，调研对象需对这14项公共产品要求政府投资的先后顺序做出选择，统计汇总对位次前五项汇总（见表3）。

通过表3对比发现，在第一位中安全饮水出现38次位列第一位，但在前五位中总次数较低，且应考虑在调研期间咀头村正好出现自来水断水的状况。在当时调研访谈过程中当地参与访谈的29名农户均将用水安全列为重点整改对象，但其他地方并未有如此频繁断水的现象，因此，对该组数据在综合对比时应剔除该部分断水农户的影响。第二位中农村医疗保健出现32次，位列第二位最高，且各位次均有较大需求，第三位、第四位被选频次最高的均为农田水利建设，第五位被选频次最高的为农业技术。

为进一步对以上14项公共产品在不同位次上出现不同的频次需求现状进行更准确有效的排序，我们依然运用聚类分析中的“分层聚类”方法对其进行分类。通过实地调研考察，并结合14项公共产品在不同位次的分布情况（见表3）以及在前五位的总次数作为参评依据对其进行聚类分层，聚类结果表明，其公共产品可以明显的聚合为六个层次，具体结果如下：

第一层次是农村医疗保健和农田水利建设，其中农村医疗保健和农田水利建设分别在前五位中出现130次和111次，明显高于其他公共品，且在各位次上数据靠前，因此被聚类为第一层级，且农村医疗保健的紧迫性更强，同时安全饮水项目由于总次数及断水现状等因素未列入该层级。第二层次是乡村道路建设、安全饮水、义务教育和农村社会保障，这四项分别在前五位中被选86次、89次、84次和82次被聚类在该层级，结合不同位次上的分布情况综合分析可得，在该层级安全饮水最紧迫，其次为乡村道路建设，然后是义务教育，最后为农村社会保障。第三层次是农业技术和劳务培训，虽然农业技术在前五位中总次数略高于劳务培训，但劳务培训在位次的数据整体靠前，因此在该层级劳务培训更为紧迫。第四层次是生态环境保护，该项在前五位中共计出现55次，且与上下两个层级的数据均有一段距离，因此被单列为第四层级。第五层次文是化娱乐健身和市场信息服务，其中市场信息服务紧迫性更强。第六层次是农村电网改造、广播电视和计划生育，依据这三项在前五位中出现的次数及位次分布，紧迫性依次排序为农村电网改造、广播电视和计划生育。

综上所述，依据农户意愿将该14项公共产品按需求紧迫性依次排序为：农村医疗保健；农田水利建设；安全饮水；乡村道路建设；义务教育；农村社会保障；劳务培训；农业技术；生态环境保护；市场信息服务；文化娱乐健身；农村电网改造；广播电视和计划生育。

（四）临夏州农村公共产品供给优先序

以上分别从重要性和需求紧迫性两个方面分析了当地农村公共产品的供给优先序。可以看出，经过聚类分析后，农民认为最重要的公共产品和最急需政府投资的公共产品大有不同，这也说明有些产品属于俱乐部产品，农村集体或农户自己可以投资或者投资一部分；最需要政府投资是农民自己急需但不愿意投资或无法投资的公共产品。因此政府应以农村公共产品的重要性选择次序为基础，重点考量当下农户急需而自身又无法提供的公共产品。本文将对14项农村公共产品在“重要性前五位的总被选次数×30%+需求紧迫性前五位的总被选次数×70%”进行综合测算，同时将各类农村公共产品在前五位中选择的分布情况及调研走访时的实地感受作为综合考量标准，结合当地农村发展现状，对农村公共产品供给从重要性和需求紧迫性方面进行综合分析，确定现阶段临夏州农村公共产品供给优先序应为：农村医疗保健；农田水利建设；乡村道路建设；义务教育；安全饮水；农村社会保障；劳务培训；农业技术；生态环境保护；市场信息服务；农村电网改造；文化娱乐健身；广播电视；计划生育。

图1 农村公共产品重要程度对比分析分析图示

三、临夏州农村公共产品的需求次序变化及原因

与2010年研究结论进行对比，发现农户对于所处环境中所需的公共产品的重要程度的认识和需求紧迫程度在不同时期存在一定差异。

（一）农村公共产品重要性优先序变化及影响因素分析（见图1）

通过图1对比发现，在农村公共产品重要性选择方面，乡村道路建设依然在农户心中认为是最重要的农村公共产品，义务教育也从2010年的第六位上升至第三位，重要性显著提升，农村医疗保健、农村社会保障、农村电网改造、生态环境保护等均上升两个位次，劳务培训和文化娱乐健身均上升一个位次，以上农村公共产品的重要性均有不同程度的提升；同时，农田水利建设从2010年的第二位下降至第七位，重要性下滑最为明显，其中，农业技术由原来的第五位下降至第九位，也下降了四个位次，广播电视下降两个位次，安全饮水和计划生育均下降一个位次，以上公共产品的重要性均有不同程度的减弱；市场信息服务的重要程度基本保持不变。

图2 农村公共产品需求紧迫程度对比分析图示

经上图对比研究发现，随着时间的推移，部分公共产品的重要性得到显著提升，也有部分公共产品的重要性明显减弱，还有部分农村公共产品的重要性基本保持不变。究其原因，在很大程度上与地方政府近年来在农村公共产品供给方面所实施的政策以及当地经济发展密切相关。在农村医疗保健方面，随着生活水平的不断提高，农民在基于满足自身生理需求的基础上，对于自身健康的重视程度也越来越高，同时随着医疗卫生体制改革的不断深入，新农合制度全面建立，当地参合农民达到156.7万人、参合率98.8%，农民从中也享受到了一定的福利，因此其重要程度有了明显的提升；在教育方面，临夏州近几年在全州财政自给率不足10%的情况下多措并举，每年投入免费教育资金达1.3亿元，自2013年开始，临夏州从幼儿园到高中，全面实施15年免费教育，极大的减轻了农民在教育支出方面的负担，同时，在教师队伍培养方面也将教师待遇得以极大的改善，积极地调动了广大人民教师献身教育事业的积极性和主动性，从而积极引导学生家长增强对义务教育重要性的认识；在农村社会保障方面，农村居民养老保险制度实现全覆盖，农村低保、五保户供养标准分别比2010年提高186%和157%，从而说明，国家在近几年对于农村养老保险、低保、五保、精准扶贫等政策的实施效果，也使农民从中享受到福利，确切感受到国家的关怀，从一定程度上改观了农民固有的家庭养老观念。同时，对于农田水利建设和农业技术方面，由于家庭作坊式的小农经济效率严重低下，同时临夏州为加快发展劳务经济，促进社会主义新农村建设而大力实施劳务输转工作，且近几年外出务工人员工资增长幅度较大，严重打击了农民农耕的积极性，因此其重要性明显减弱。

（二）农村公共产品需求紧迫性变化对比及因素分析（见图2）

通过图2对比发现，在农村公共产品需求紧迫性选择方面，整体变化幅度不大，且农村医疗保健依然是最急需政府大力投资的农村公共产品，其中文化娱乐健身从最后一位上升至第十一位，上升了三个位次，上升幅度明显，安全饮水、农田水利建设、劳务培训、义务教育、农村社会保障均上升一个位次；同时，农业技术从第五位下降至八位，下降三个位次，下滑幅度明显，乡村道路建设、广播电视和计划生育的需求紧迫性均有不同程度的下降，其中乡村道路建设从第二位下降至第四位，需求紧迫性明显减弱；市场信息服务、生态环境保护需求层次基本保持不变。

由此可见，农户对各项公共产品需求的紧迫程度在不同时期也存在一定差异，究其原因，在很大程度上与地方政府近年来在农村公共产品供给领域所实施的政策以及与当地经济发展密切相关。在农村基础设施方面，乡村道路建设虽然是农户心中最重要的农村公共产品，但经过近几年各级财政在道路建设方面的不断投入，县乡级公路已全面贯通，乡村道路通畅率达至91%，部分临城村已实现道路“户户通”，因此其需求程度明显减弱；农村广播电视项目覆盖率达97.8%，已基本实现全覆盖；农业技术需求减弱与近几年外出务工人员工资的提升，并且临夏地区近年来大力发展劳务输转工作等有关，使得农民对于农耕的积极性大大减弱，也使得农户对于农业技术的需求性也大大降低。文化娱乐健身总体上升了三个位次，从一定程度说明，随着社会的不断发展，当基本的物质供给达到一定的程度时，农民对于精神层次的需求也慢慢开始显露，相应的农村公共产品的供给也应从以前的单一的基础物质供给转型为物质与精神双线并行的供给模式。

四、优化临夏州农村公共产品供给优先序的结论和建议

总体而言，农户对当地农村公共产品供给在重要性选择和需求紧迫性方面的变化无不与当地政府近几年对各项农村公共产品实施的各类政策及当地经济发展密切相关，因此要进一步提升当地农村公共产品的供给效率，应当在充分考虑农户实际需求的基础上确定供给优先序，结合当地财力水平按照优先序供给公共产品，以达到提高财政资金利用效率和农村公共产品供给效率。

因此，临夏州政府在今后几年内，应不断加大对农村公共产品领域的投资，并积极拓展资金来源渠道，鼓励私人部门参与对农村公共品的供给，实现农村公共品投资渠道、供给主体的多元化，增加农村公共品供给总量；应以“农村医疗保健➝农田水利建设➝乡村道路建设➝农村社会保障➝安全饮水➝劳务培训➝农业技术➝义务教育➝生态环境保护➝市场信息服务➝农村电网改造➝文化娱乐健身➝广播电视➝计划生育”的优先顺序来分批投入相应的资金，以确保能及时满足农户的基本需求，提高效用。应建立有效的农民利益和需求表达机制，让农民能够有渠道反馈自身的需求，当地政府也能够及时了解农民的需求动态，以便及时调整供给方向，提高支农财政资金的使用效率。

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◇作者信息：西北师范大学经济学院教授、硕士生导师 西北师范大学经济学院财政学专业硕士研究生，研究方向：财政理论与实践 西北师范大学经济学院财政学专业硕士研究生，研究方向：财政理论与实践

◇责任编辑：罗 敏

◇责任校对：罗 敏

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1004-6070（2017）08-0071-08