地方政府引导基金运作经验及对甘肃的启示

2017-09-16■/何眉

财会研究 2017年8期

■/何眉

地方政府引导基金运作经验及对甘肃的启示

■/何眉

政府引导基金是由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，旨在利用政府资金的引导作用和杠杆作用，引导金融资本和社会资本支持企业发展。发展政府引导基金是当前实施供给侧结构性改革、促进产业发展迈向中高端的重要举措，也是转变政府职能、提升财政治理能力与效率的重要制度创新。近年来，重庆、山东、湖北、厦门等地政府积极运用政府引导基金，不断提高引导基金的专业化和社会化水平，积累了可贵的经验。本文通过梳理各省市政府引导基金运作的实践经验，以期为甘肃省进一步发展完善政府引导基金提供借鉴。

地方政府引导基金经验启示

一、政府引导基金的概念及时代背景

政府引导基金是指由各级政府通过预算安排，单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。我国现行的政府引导基金可分为三大类：创业投资引导基金、产业投资引导基金和天使投资引导基金。创业投资引导基金，不以盈利为目的，也不直接参与创业投资，主要通过参股、融资担保、跟进投资等方式支持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。产业引导基金，通过向多数投资者发行基金份额设立基金公司，委托基金托管人托管基金资产，从事创业投资、企业重组投资和基础设施投资等实业投资，推动特定产业的新发展。天使投资引导基金，由政府设立、主要用以鼓励天使投资企业对初创期企业实施股权投资，带动社会资本参与天使投资母基金，激发创业创新的活力，助推创新型初创企业的发展。

在国外，政府产业引导基金是一种较为普遍、成熟的市场化融资机制和促进产业发展方式。美国中小企业管理局（SBA）1958年实施了中小企业投资公司计划（SBIC），以小企业局提供融资担保为主要募资方式，以美国本土的小企业为主要投资目标，重点投资创新型小企业，旨在缓解中小企业创新发展的融资压力，帮助企业渡过初创风险期，是美国创新型国家战略实现的重要助推器。SBIC计划现已发展成为美国政府最大的扶持小企业创新创业的风险投资项目，有效推动美国创新型国家战略的实现。微软、苹果、英特尔等著名科技公司都曾得到这一计划的资助。以色列为打造国内具有竞争力的风投行业，服务高新技术初创企业，于1992年组建了政府创业引导基金——YOZMA基金。YOZMA基金的运作包括两个部分：一是直接投资，即以2000万美元直接投资于起步阶段的创新型企业，二是成立子基金，即以8000万美元与国际知名的金融机构合作发起成立10个子基金。到2000年，YOZMA参股的10个子基金均实现了政府资金的完全退出，与此同时，国内外的大量资金也后续投入其中，子基金管理资金规模由1992年的2.1亿美元增加到2000年的40.35亿美元，有效解决了创新型企业资金不足的问题，成功打造了“第二个硅谷”，极大地推动了高科技产业的发展。从上述国家的成功发展经验可以看出，政府可以通过设立引导基金创新融资机制，优化资源配置，支持企业创新，推动产业与资本加速融合，增强经济发展的新动能。

当前，我国经济正在步入“新常态”，寻找经济中长期增长新动力成为促进经济成功转型的最关键一环，各地推进战略性新兴产业发展，深化供给侧结构性改革，促进“大众创业，万众创新”发展的需求非常迫切。在此背景下，中央和地方政府逐步开始将引导基金视为大力促进“双创”产业发展，推动产业优化升级，调整经济结构的有利工具。

二、我国地方政府引导基金的发展现状及特点

（一）政府引导基金的基本情况

1.引导基金设立情况。我国政府引导基金起步较晚。2002年1月，北京市政府派出机构——中关村科技园区管委会借鉴以色列经验，在全国率先设立“中关村创业投资引导资金”。从2006年起，一系列规范性文件陆续出台，如《实施＜国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020）＞的若干配套政策》《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》《政府投资基金暂行管理办法》《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》《政府出资产业投资基金管理暂行办法》等，对我国政府引导资金产生了积极而深远的影响，从此我国政府引导基金进入了高速发展的轨道。从国家层面看，国务院总理李克强在2015年1月14日的国务院常务会议上决定设立400亿元的国家新兴产业创业投资引导基金，并在9月1日的国务院常务会议上决定中央财政将整合资金出资150亿元，吸引民营和国有企业、金融机构、地方政府等共同参与设立600亿元的国家中小企业发展基金。从地方政府层面看，地方政府纷纷积极主导设立政府引导基金，设立主体也由省级单位逐渐延伸至市级及区级单位，引导基金的数量和规模都呈现爆发式增长。根据投中集团旗下数据产品CVsource统计显示，2011到2016年期间，引导基金数量增加847支，年平均增长率为382.7%，目标设立总规模增加23243亿元，年平均增长率为746.9%（见图1）。增速最快的是2015年，数量和规模同比增长率分别为238.8%和395%。截止2016年底，国内共成立901支政府引导基金，总规模达23960.6亿元，平均单支基金规模约为26.6亿元。

图1 2011—2016年全国引导基金成立情况

2.地域分布。我国基金地域发展尚不平衡，目前经济发达的华东地区设立的基金个数多且密集，累计成立328支引导基金，居全国首位。华北地区成立引导基金193支，总目标规模为8280亿元，为全国之首（见表1）。西南、西北地区目前设立的基金个数远少于华东、华北地区，但也呈现活跃态势，且其平均目标规模都很大，还在不断涌现规模在10亿元以上的引导基金。

3.投资方向。从产业分布来看，2016年政府引导基金关注的投资方向以医疗健康、人工智能和TMT（Telecommunication，Media，Technology，电信、媒体和科技）为主，分别位列第一、第二，江苏、贵州等地还成立了专注医疗健康方向的产业基金；TMT占比为第三位，物联网、大数据成为新的投资热点（见图2）。

表1 截止2016年底全国政府引导基金地域分布（数量）

图2 2016年政府引导基金关注的投资方向

（二）地方政府引导基金的运作实践及特点

1.重庆市。2014年，重庆市设立产业引导股权投资基金（总体框架见图3），政府每年安排25亿元财政引导资金，拟连续安排5年，形成125亿元的引导基金母基金，并根据投资产业特点，通过1：1至1：4，甚至更高的杠杆吸引社会资本投入，总规模达到500亿元以上。引导基金通过市场化合作机制，引导和促进社会资本投入工业、农业、现代服务业、科技、文化、旅游等六大产业。运作方面，专门成立产业引导股权投资基金公司作为基金运作主体，公司按照“政府引导、市场运作、科学决策、防范风险”的原则，建立基金公司的运作机制。专项基金投资一般在3-5年退出，由合作基金管理公司根据市场实际决定退出时机、退出方式、退出价格等，产业引导基金公司全程参与投资退出决策。截至2017年3月底，引导基金母基金已发起设立23支专项基金，总规模230亿元，其中财政出资认缴引导基金54亿元，撬动资金综合杠杆率4.26倍。

重庆市政府投资基金的特点是，基金以市场化手段运作，让专业的人去做专业的事，招募的基金管理人都有丰富的投资经验，投资业绩很好，且在重庆有一些项目储备，以避免“水土不服”的现象。重庆市产业基金规模虽不是很大，但能够充分结合当地的产业发展特点，运作方式灵活，比如在具体操作中，有时会采取先找准投资标的、再募集资金投资的方式，因此基金做得很实，取得了很好的经济效益和社会效益。

图4 长江产业基金层次及资金规模

2.湖北省。2015年12月，湖北省财政发起设立湖北省长江经济带产业引导基金（以下简称“引导基金”），由省财政出资400亿元人民币作为引导基金，通过与国内外各类资金合作发起设立若干支产业投资基金，共同构成规模为2000亿元的湖北省长江经济带产业基金群，产业基金再通过设立子基金或重大项目直接投资的方式，力争带动约10000亿元的社会投资，重点支持外部性强，基础性、带动性、战略性特征明显的产业及中小企业创业成长（见图4）。设立“湖北省长江经济带产业基金管理有限公司”，负责湖北省长江经济带产业基金的运营和管理。引导基金、母基金、子基金由具备资质的银行托管，托管银行对基金账户进行动态监管，确保资金按照约定方向支出。引导基金中省政府出资的收益部分可对母基金中的社会出资人适当让利。

湖北省长江经济带产业基金的特点是大规划、大资金、大手笔。另外，长江产业基金以利益绑定为核心，通过实施让利政策和风险分担措施，把政府政策目标和社会资本盈利目标最大限度地统一起来，努力实现多方共赢。截至目前，湖北省已通过核准的长江产业母基金共20支、总规模1030亿元；基金储备重点项目22个、总投资3600多亿元。

3.山东省。2014年，山东省以推进财政专项资金管理改革为契机，先后出台了《关于运用政府引导基金促进股权投资加快发展的意见》和《山东省省级股权投资引导基金管理暂行办法》，此后，政府引导基金管理运作进入了快速发展的轨道。自2015年起至2017年，省级财政预算安排支持工业、服务业、农业产业、科技创新等领域的专项资金，每年拿出30%左右的比例，设立政府引导基金。产业投资方向对种子期、初创期、成长期和成熟期等各阶段项目实现了全覆盖。在基金管理上，成立决策委员会，由省政府常务副省长任主任，分管省长任副主任，负责政府引导基金重大决策、协调解决政府引导基金管理中的重大事项；在省财政厅设立管理办公室，负责研究政策制度、投资方案，对基金投资运作进行监督管理和绩效评价；确定基金管理公司，承担政府引导基金市场操作，坚持市场化运作。截至2016年底，全省已设立政府引导基金132只，参股设立基金235只，基金总规模达到2845亿元。清科集团发布的2016年省级政府引导基金综合排名，山东居全国第2位。

山东省政府引导产业基金的特点：一是省委省政府高度重视，省委书记、省长、分管副省长等领导亲自研究、部署、推动；二是在全国较早出台《关于运用政府引导基金促进股权投资加快发展的意见》和《省级股权投资引导基金管理暂行办法》，之后陆续出台《省级引导基金管理工作流程》《省级引导基金绩效评价管理暂行办法》《加快省级政府引导基金投资运作若干政策措施》等20多个制度办法，形成了比较全面、系统规范的制度体系。三是实行差别化激励引导政策，突出精准调控和定向调节，比如，考虑到小微企业投资风险高、周期长、市场失灵问题较为突出，对投资于初创期小微企业的，引导基金要将其应享有基金增值收益的25%让渡给其他社会出资人。四是在全国率先创新设立省级直投基金，对2016年7月1日至12月31日在齐鲁股权交易中心挂牌的企业，给予每户企业平均300万元的股权投资支持。

4.厦门市。2014年3月，厦门市出台《厦门市打造千亿产业链（群）促进产业升级工作方案》，明确未来拟重点打造的十个千亿产业链（群）和发展目标。为了解决资金来源，发挥财政资金的杠杆放大效应，厦门市设立了产业引导基金。厦门市产业股权投资基金采用母子基金（1+N）模式，即在母基金下面设N支子基金。母基金首期规模100亿元，主要来源为统筹现有各类财政涉企专项资金、市财政局公共预算安排、市国有资本经营收益、上级补助资金、金圆集团筹集的资金等，其中财政资金50亿元。引导基金的投资运作模式有两种，一是投资于厦门市拟重点扶持的产业相关的子基金，二是直接投资于厦门市拟重点扶持的产业企业，或对接社会资本设立专项子基金进行投资。管理方面，采取决策、评审和日常管理相分离的管理体制。目前，厦门市已批复成立13支产业子基金，总规模158.6亿元，引导基金认缴22.7亿元，已投18家本地企业共5.7亿元。已投项目大部分基本情况良好，部分项目实现较大幅度账面浮盈。引导基金投资形成的股权或财产份额可采取上市、股权转让、企业回购等方式退出，引导基金参股产业子基金形成的股权或财产份额可根据各参股子基金投资协议约定的退出方式实现退出。

厦门市产业投资基金的特点：一是突出市场化运作。根据不同的基金情况，选择不一样的基金管理公司，如从全国40多家基金管理公司中公开遴选赛伯乐作为新兴产业创投引导基金、互联网基金的管理机构，进行市场化运作，相关部门不干涉子基金社会资金募集及投资运作。二是“两只手”有效结合。通过政府引导和基金投资项目的市场化运作，确保基金的有效投资。

5.甘肃省。2011年8月，为实施新兴产业创投计划，财政部、国家发改委印发了《新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法》，中央财政安排资金与地方政府资金、社会资本共同发起设立创业投资基金或通过增资方式参与现有创业投资基金。在国家发改委和财政部的支持下，甘肃省相继设立4只基金（生物创投、现代农业、生物医药、新材料），基金首期规模11亿元，其中国家财政参股2亿元、省级财政参股2亿元，社会资本7亿元。截至2017年4月，甘肃省已设立或拟设立政府引导基金12支，总规模189.20亿元，到位资金69.50亿元，其中财政资金48.13亿元，募集社会资金21.37亿元。设立政府引导基金是甘肃省在经济新常态下对创新财政支持经济发展方式所做的有益探索，引导基金通过股权投资、增信担保、补助奖励、契约合作等方式，对产业发展和项目建设起到了一定的推动作用，但目前甘肃省政府引导基金的发展与其它一些省市还有较大差距，且随着基金数量的不断增加、规模的不断扩大，一些制约政府引导基金发展的问题日益凸显，如：基金规模偏小，资金来源缺少持续性；管理分散，缺少统筹和协同，无法形成“拳头”效应；产业基础差，优质项目资源少，基金募集困难；部分引导基金的政府干预色彩过浓，运作中市场化程度不够；专业基金管理机构较少，缺乏引进和留住高端人才的激励机制等。因此，甘肃省亟需学习和借鉴其他省市政府引导基金运作经验，通过优化政府引导基金运作机制，完善管理方式，明确风险责任分配，有效发挥政府引导基金杠杆作用，助力创新升级和经济转型跨越发展。

四、对甘肃省政府引导基金的几点启示

从重庆市、湖北省、山东省、厦门市政府引导基金各种发展模式及经验看，政府可以通过引导基金促进经济快速发展，其中的成功发展经验具有共性。在政府引导基金日益成为我国地方政府推动经济发展的重要方式的背景下，其他省市经验非常值得甘肃省参考和借鉴。

（一）领导高度重视，各部门密切配合

领导高度重视、各部门密切配合是各省成功开展政府引导基金工作的一条普遍经验。首先，主要领导、尤其是一把手领导的高度重视和坚强领导，可以克服部门利益，形成发展合力。重庆市产业引导股权投资基金在设立运作过程中，时任市长黄奇帆在关键环节亲自把关决策，各部门大力支持和配合，将原来多个部门主管的部分产业扶持资金统一归集、统一使用管理，有效形成了产业发展基金合力和规模效应。山东省时任省委书记书记姜异康、省长郭树清、常务副省长孙伟等领导亲自研究、部署、推动，特别是郭树清省长对重要文件亲自修改，敲定关键细节。其次，通过建立完善的部门工作协调机制，明晰各部门、各主体的职责，有利于发挥各主体的积极性。厦门市设立引导基金理事会作为引导基金的决策机构，由分管财政的市领导任理事长，由市财政局分管领导任秘书长，市发改委、市财政局、市经信局、市国资委、市金融办、市科技局、市商务局、火炬管委会、金圆集团为理事会成员单位。理事会下设办公室，负责引导基金日常事务。办公室设在市财政局，由市财政局和市发改委人员组成。

（二）建立健全规章制度

各省市为确保政府引导基金起好步、开好头，基金投资运作有规可循、风险可控，特别注重在加强顶层设计、建章立制上下功夫，基本形成了以省级母基金管理办法为核心，多层次、全方位的政府引导基金管理制度框架。在操作层面，各省市也出台了不少具体的管理制度，在成立子基金方面，重庆市有重庆市产业引导股权投资基金申请指南，厦门市制定了产业引导基金设立产业子基金管理暂行办法，在投资导向方面，湖北省设立了长江经济带产业基金投资负面清单，在子基金管理方面，山东省出台了新兴产业发展引导基金管理实施细则等多个行业的基金管理办法，在运作管理方面，湖北省制定了长江经济带产业基金管理办法实施细则（暂行）以及长江经济带产业基金政策审查委员会议事规则（暂行）等配套文件，在绩效评价方面，山东省印发了省级股权投资引导基金绩效评价管理暂行办法。这些制度、办法的出台，为政府引导基金法制化、规范化运作奠定了基础。

（三）设置合理的引导基金管理架构

通过引导基金管理架构的科学设计，保证引导基金的决策及经营的独立性和商业化运作。上述四省市在这方面都做出了较好的尝试。以厦门市为例：厦门市政府引导基金管理架构包括引导基金理事会、引导基金专家评审委员会、引导基金受托管理机构。其中，理事会为引导基金的决策机构，负责审议重要的规章制度，下设办公室负责办理引导基金日常事务；引导基金专家评审委员会负责对引导基金拟投资的方案进行独立评审，以确保引导基金决策的民主性和科学性；引导基金受托管理机构具体实施经理事会批准的投资方案，并负责引导基金的日常运营管理。

（四）处理好政府与市场的关系

政府想在市场经济中按市场化方式扶持产业经济发展，就应该遵循市场规律，按照市场化机制运作管理引导基金，让市场在资源配置中起决定性作用。各省市政府引导基金在运行中，特别关注这个问题，都以政府引导、市场运作作为基金运作的关键：首先，在功能定位和项目选择范围上，明确政府引导基金以贯彻国家产业政策、落实省委省政府重大发展战略为宗旨，聚焦转方式调结构重点领域和关键环节，不以营利为目的，实行差别化的激励引导政策，突出精准调控和定向调节。其次，坚持市场化运作，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。从机制设计上就避免对引导基金实施过多的行政干预，规定引导基金只作有限合伙人，在参股子基金中参股不控股，不独资发起设立股权投资企业，出资额原则上不超过参股基金注册资本或承诺出资额的25%，从企业治理的角度建立起防范不当行政干预的“防火墙”。再次，坚持“让专业的人做专业的事”，建设一支懂市场、会投资的引导基金管理团队，参照市场做法建立投资决策、绩效考核等机制，借助专业人才提升引导基金运作绩效。最后，实行市场化退出机制。四省市均为政府引导基金建立了市场化退出机制，如重庆市引导基金按约定退出后，资金回母基金进行滚动发展。厦门市规定引导基金投资形成的股权或财产份额可采取上市、股权转让、企业回购等方式退出，引导基金参股子基金形成的股权或财产份额可根据各参股子基金投资协议约定的退出方式实现退出。

（五）注重管理和运营的风险防控

各省市为确保财政资金安全，在引导基金管理框架中，构建了全方位、多层次的风险防控机制：一是以利益共享、风险共担为原则，明确引导基金出资的子基金在收益处理和亏损负担的方式，收益方面政府可以让渡部分权益，亏损则严格以各方出资额为限分担有限责任，政府资金不能作为劣后资金。二是按照企业管理制度，建立严格的基金财务制度、内控制度、监管制度，有效防范运行风险。三是规范投资决策机制，减少投资风险。四是严格执行资金托管制度，由托管银行负责资金的账号管理、资金清算、资产保管。

（六）因地制宜，有序发展政府引导基金

从国际经验及我国其他地方省市发展实际来看，政府引导基金通常期望同时发挥“引导效应”和“撬动效应”，但是目前部分地区存在盲目发展政府引导基金现象。一方面，自2010年发布《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》以来，地方政府、企业纷纷着力打造包括光伏、核能、新能源、新材料、生物医药等行业在内的新兴产业，但是投资是有一个周期的，如果每个省都在投资国家战略产业、新兴产业，那么三年以后这些产业就会成为过剩产能。另一方面，一些地区基金规模激增但管理能力不足。在中央示范、政策倒逼等因素作用下，各地区纷纷设立各种名目的引导基金，但部分地区或者还未对如何利用好引导基金做出翔实可行的规划，没有足够的专业投资能力，或者客观上优质项目储备不足，但引导基金又对投资地区有严格限定，暂时陷入无项目可投的情况等。为避免上述问题，各级政府应根据自身经济发展状况，结合国家、地方产业布局中重点领域和薄弱环节，适时调整和明确不同政府引导基金的作用领域，不得在同一行业或领域重复设立基金，并且要合理扩大政府引导基金规模，制定政府引导基金发展的长期规划，确保财政资金支持的持续性。由县（市、区）统计可投资的项目应逐级上报至市级、省级政府产业基金管理机构，统筹规划，对同一项目明应确各级政府投资比例，避免重复投资。

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