六问家庭农场——上海松江家庭农场的观察价值

刘守英

六问家庭农场
——上海松江家庭农场的观察价值

刘守英

中国人民大学教授。研究领域为制度变迁、土地制度与发展经济学。

一问，为什么要回访松江家庭农场？

5年前，笔者对松江的家庭农场进行了实地调查，写成了《上海市松江区家庭农场调查》调研报告。该报告是国内比较早对家庭农场的主要特征进行分析的一份研究，还提出了实现适度规模家庭农场的条件。

2013年，“家庭农场”作为一种农业经营形式写进中央一号文件，各地创办家庭农场成为趋势。后来，有关部门出台关于创办家庭农场的资格和相关条件，家庭农场成为农业经营体制创新中最为接受的经营形式。

5年来，对松江家庭农场的可持续性到底如何一直放心不下，尤其是对于家庭农场是否能成为未来中国农业经营的主要形式心里没底，对这一经营形式的演变无论从学术还是政策角度都值得进一步跟踪。

二问，松江的家庭农场是否是特例，是否具有可推广性？

大多数农区搞家庭农场是具备条件的，无非是各地的转移程度不同，农业服务的水平不一，家庭农场的规模可能不一样。

从政策意义来讲，松江的家庭农场从创办伊始，尽管受到广泛关注，但大多数人的看法是，这套做法在发达地区可以搞，在大多数农区不可行，理由有两个：一个是松江的务农劳动力只有百分之几，绝大多数农民已不再以农为生、为业，土地流转出去很容易；二是地方政府财力比较雄厚，拿钱出来补贴农场主不费太大劲。如果条件特殊，松江的家庭农场就是一个特例，没有太大政策价值。

第一次调研松江后，调研组在报告成文时也强调了发展阶段的适应性和推进适度规模家庭农场的条件。

从小规模家庭经营向适度规模家庭经营的转化，第一个条件当然是必要条件。也就是说，大部分农民不再以农为业、以地为生。事实上，这个条件不仅在发达地区的农村和城郊地区，在全国大多数农区也是具备的。

不过，有一个可以确定的结论是，农民的离土出村成不可逆趋势，第二代农民工是一代没有干过农活的非典型农民，与土地的关系模糊，已不再以地为生，非农收入是主要来源。近几年，农民工在城镇买房增加，结婚的条件是在城里有没有房，农民工回流也不是回到本乡本村。土地耕种要么是第一代农民工打理，要么是流转出去，土地的适度规模经营成不可逆之势。

因此，大多数农区搞家庭农场是具备条件的。无非是各地的转移程度不同，农业服务的水平不一，家庭农场的规模可能不一样。

第二个质疑实际上是致命的。如果松江的家庭农场主要靠地方财政补贴支撑，这种模式就没有可持续性。

5年前的调查中，我们对此进行了详细的“盘问”。当时的记录是，松江区的家庭农场在创办和维系中，各级政府补贴起了一定的作用。到农场主手上，主要是对种植水稻不超过200亩的家庭农场提供亩均200元的补贴，各项补贴加起来亩均补贴498元，家庭农场户均收入来自经营的占78%，来自补贴的占22%。

对此，松江农委前主任、现区委副巡视员封坚强给出了更为详细的答复。封坚强表示，松江正是因为实行适度规模的家庭农场，使这里的农业补贴比上海其他区都要低，也是上海市最低的。而且由于实行家庭农场，补贴的作用也和其他地方不一样。2008年—2012年，当时粮价低，为鼓励家庭农场发展、降低土地流转成本，实行了土地流转费补贴。随着粮价提高，家庭农场主收入增加。2013年起，将原来的土地流转费补贴调整为家庭农场奖励，以奖代补。根据考核结果，一年发放一次。2016年，各级财政资金补贴标准：水稻直补150元/亩、水稻农资综合直补112元、绿肥补贴150元/亩、水稻药剂补贴31元/亩、水稻良种补贴25元/亩；小麦良种补贴60元/亩、大麦良种补贴60元/亩。

从松江的情况来看，对家庭农场实行补贴是必要的，但补贴不是家庭农场的主要收入来源。从其他农区来看，国家层面的几项直补和相关补贴也是存在的，补贴是对农民提供粮食供给的收入平衡。地方之间的差别在于，地方层级的补贴，一些地方不一定能够提供，或者说补不了那么多。至于各地是否一定要实行那么大的补贴，还是取决于农场主规模扩大后的收入。

过去的补贴是为了弥补土地租金对农场收入的侵蚀，后来随着农场收入增加，补贴变成激励性的。给予农场补贴是因为农场提供了主粮；若是提供其他产品，则不发放补贴。补贴方式的变化也很有意思，除了主粮补，养地、用优良种子等也可以获得补贴。这一补贴被用来激励农民养地和用良种，对农业结构优化提供激励。

至于规模经营是否一定要靠补贴维系？松江的相关人士认为，最终还是取决于农民收入增加和劳动生产率的提高，这些又依赖于通过规模化经营来实现。他们的测算是松江家庭农场规模提至350亩，即便不要补贴，农民也有一份体面的收入，并愿意持续种粮下去。

三问，如何看待村社集体所有权的复归？

如何理解松江集体集中土地再统一流转的安排？笔者现在的认识是，它是在各种约束下的一种规模经营模式，在其他不存在同类约束的地方，适度规模经营就不一定需要集体承担这一职能了。

从松江案例来看，调研组在5年前的调查就非常关注集体所有权的作用了。实事求是来讲，松江的家庭农场实验在土地集中方式上是比较特别的。从现行制度和政策来讲，应该是以承包农户为主体的流转与接包者的规模经营，但松江的做法是：村社成员从集体获得一个地租后，集体组织将土地从成员手上流转回来，然后再将集中的土地转包给村内成员适度规模经营。谁来当农场主，集体选择的方式起很大作用。

这样，松江的试验就变得非常有意思。农地的流转是否一定要经过集体组织介入？土地转包的主体到底是集体组织出面好，还是由承包农户直接转包好？集体如何选出真正能种好地的农场主？

就为何选择了集体出面流转，两次调查有3点是相同的：一是因为土地原来也流转给外地人，但是外地人对土地不好好管理，把土地搞坏了；二是外地人不种粮食，把流转的土地用来种植花卉等，他们主要为了收入，不顾及政府粮食安全目标；三是搞家庭农场后，市区两级有各种补贴。如果这些补贴都给外地人，本村人觉得不合理。

这几条理由，第一条可能跟合约期限与产权预期有关。当时土地租给外地人，租约一般很短，而且外地人进村，本身心理和地位都很微妙，很难有长远打算。由此也带来第二条，外地人包地后，一般选择短期收入最大化，粮食亩均收入低，蔬菜和苗木、花卉收入高，他们当然会种作物价值高的，不会为政府粮食目标考虑。由此第三条也便成立，因为补贴主要是针对粮食的，外地人种经济作物不顾及什么粮食安全，当然政府和村民都会觉得他们拿补贴不合理。

如何理解松江集体集中土地再统一流转的安排？笔者现在的认识是，它是在各种约束下的一种规模经营模式，即在要求土地种植就是水稻、政府对农户提供特惠补贴的情况下的一种可选制度安排，在其他不存在这两种约束的地方，适度规模经营就不一定需要集体承担这一职能了。

至于集体是否能选出真正有经营能力的农场主？松江给出的回答是，农场主不是由少数几个干部来选择，而是由村民代表等集体投票。一般有20余个村民代表投票，而且还有一套技术指标。如，这个人对种地是否有感情、是否有拖拉机驾驶证、有没有种地的特长和技能等。从松江对农场主的实地调查来看，选出来的人还是可靠的，并不像有的地方搞规模经营的老板是为补贴而来的，政策偏饭吃光了就跑路。

之所以选出来的人八九不离十，因为是在村社范围内选，会不会种地、经验如何、是否真干，大家一目了然，而且在大多数人都非农化的情况下，一个村里真正种地的人就那么些，还是好甄别的。

松江未来是否一定要集体始终承担这一角色？这次回访调查中，松江地方的相关人士给予了笔者比较有意味的回应：这也只是一种过渡形式，现在局限在村内，是看这个地方的劳动力资源实际情况以及村民诉求，本村人到底愿不愿意种田，而随着规模的扩大和种田户数的减少，才可以突破村庄的界限，逐步扩大至镇乃至更大范围。

四问，如何看待松江家庭农场中的地租处理办法？

松江对地租的处理方式更有利于经营者。

在近几年的农地流转、规模经营加快与新主体进入农业以后，地租的过快上升是一个令许多人担忧的事情。松江家庭农场试验中，村集体将农民土地集中流转，支付给原承包户的是一个恒定的实物绝对地租，相比于其他地方动辄上千元且不断攀升的地租，松江家庭农场发展至今，其地租一直稳稳停留在按照市价折算的500公斤稻谷的水平。

对此，笔者一直心存困惑。原承包户只获得实物地租，与租期内土地级差地租无关，这种安排农民是怎样接受的？随着家庭农场主农业经营收入的提高，原承包农户就没想法？

松江地方相关人士给出的答案是，这里给老年农民提供了城乡一体的基本养老保障。最初，松江老年农民有150元/月的退地养老补助，后来又成立了一个资金量较大的城乡统筹基金，帮助松江所有农民实现了和城镇水平相当，1500元/月左右的养老金收入。一口人不用种地，每个月就能拿到1700元左右。

地租的稳定就排除了地租对经营者利润的影响。与其他流转形式相比，集体通过不变的实物地租保证原承包农户自己种地时的应得报酬，同时，对经营者的收入有更大保障：一是地租在租期内保持稳定；二是农业相关补贴以奖励方式支付给农场主，使补贴成为一种收入补贴和激励农场主好好经营和保护地力的方式。因此，松江对地租的处理方式更有利于经营者。

五问，经营者的利益和权利如何保障？

在严格准入、考核机制和退出机制约束的基础上，松江对经营者的保护已经在利益保障的基础上，进一步到了权利保护。

第一次去松江调研之前，一个令笔者疑惑的事是，这里的农民当农场主，有一套准入办法。比如，必须是本村的家庭才可以，并且家庭常年务农人员在两人以上。家庭男性务农人员年龄还要在25—60岁之间，女性则为25—55周岁之间。另外，还要具备相应的生产经营能力和一定的农业生产经验，会使用农机具，并且要依靠自身劳动完成耕、种、管、收等主要农业生产活动。

除此之外，它的准入办法还包括一整套村内投票选取家庭农场的严格程序。成为家庭农场主后，还有一套考核机制和退出机制来约束。它还明确了家庭农场经营者的续包条件，这和考核、退出机制又相互呼应。

这，实质是一个经营者的利益和权利保障机制问题。大多数小农对种地态度和行为的变化，是因为那点地带来的收入很少，他们只得出外打工或家庭内部分工。主劳力到外面挣钱，老人和妇女在家打理那点地，于是出现了“谁来种地”的问题。

松江的做法，第一步是让经营者搞农业有利可图，把经营规模扩大到适度，把地租稳住、把生产资料的提供价格和质量稳住。家庭农场主以家庭劳动力专业务农为主、不受雇工成本上升影响，这样经营者才会专心以农为业，而且还能体面地去搞农业。归结起来就是，松江的家庭农场主之所以愿意干，是因为政府的政策设计使农业成为有利可图且收入可观的行业。

既然政府提供那么好的条件，对“谁来搞农业”就要选择。由此看来，“谁来种地，老人种地”是否农业就一定完蛋，实际是个伪问题。农业只要有利可图、服务跟上，且农业成为一个体面的行当，自然会有人来干。

最近回访发现，在经营者问题上，松江又有了新的制度安排。他们把经营期限延长了，与农场主签订的合同，最开始是3年一签，后来期限变成5年，种地种得好、考核优秀的10年也有。

目前，70%的松江家庭农场承包期限都在5年以上，还有168户在10年以上，而50岁以上的家庭农场主合同期限签至60岁时的退休年龄。这个事非常重要，意味着松江对经营者的保护已经在利益保障的基础上进一步到了权利保护。

对于此种做法，封坚强的回答是：“从农业生产角度，期限越长越好。经营者队伍稳定，对中国农业好，所以要立法保护经营权。”

六问，松江家庭农场的未来会如何？

令笔者最为高兴的是，此次看到的农场主面貌和以前长期看到的农民不一样了。

这次重访调查最令人欣喜的是，松江家庭农场出现了一些有意思的演化。这些变化的影响因素是什么，还需要进一步研究。但从这些变化结合访谈中的感受，笔者对松江家庭农场的未来持乐观态度。

一是家庭农场规模在进一步扩大。在松江，家庭农场主户数在减少，经营规模在扩大。目前，松江一共有966户家庭农场主，经营着全区近14万亩耕地。据松江农委副主任顾晓峰介绍，2013年是户数最高的拐点，有1267户家庭农场主，其后慢慢降了下来，平均每户的经营规模也从最低时的113亩增加至目前的143.3亩。

农场主减少的直接原因是一些年老的农场主到龄后，村集体不再续租土地。因为松江有一条规定，农场主到60岁就退休，不再增加新的家庭农场了。更根本的原因是，地方政府希望通过农场规模的扩大来提高劳动生产率。正如封坚强所说：“全世界家庭农场的趋势，都是农场经营规模不断扩大、户数越来越少、劳动生产率持续提高，这是时代的发展方向和市场竞争的需要。”

二是农场主规模报酬实现方式与农场主合作紧密程度的提高。农业经营的最困难问题是规模报酬的实现与合作的组织。在此次回访中，发现这两方面都在朝好的方向演进。

一个是家庭农场从单纯的种植家庭农场向种养结合及机农一体化方向发展。单纯扩大种植规模的农场靠种植水稻的收入比种养结合和机农一体方式要低，农户理性地选择了向另外两种方式演变。种养结合农场尽管比较辛苦，但农场收入比较高。另外，农户喂养的生猪由地方品牌公司提供种猪、饲料、防疫，销售也全部卖给公司，收入有保障、经营风险低。因此，农户也愿意采取这种经营农场模式。

增加最多的是机农一体家庭农场。机农一体家庭农场占比达62.7%。农业机械化水平不断提高，全区水稻机械化水平从2012年的74.6%提升至95.9%，这样使松江家庭农场劳动生产率大大提高，也增加了规模扩增的效益。

松江这几年还将原来的农机合作社改造成100个机农互助点。其运作模式是：1个点由1户家庭农场主购买所有的农机来经营，然后按照规模测算，组织附近的三五个家庭农场主，并为它们服务。但是，服务方式是互助合作型的，即这个家庭农场主没有农机，但有农机驾驶证，他就可以去开互助点的拖拉机耕自己的田。结算有两种方式：双方互帮互助，或者付给相应的报酬。这样就解决了农机投资的不可分性问题。

互助点的农场主机械和用工互助互换，既节省了户户购买机械的成本，也提高了机械利用效率。由于农场主之间互换的长期合约，也避免了纯市场下的欺骗等机会主义行为，解决了农场之间的合作问题。

支撑这套服务体系的还有政府农机维修服务中心，政府通过设施、设备扶持，服务中心按照企业自负盈亏的经营方式运转，维修农机是主业，另外就是要负责农机手培训、农机销售和处置。服务中心为家庭农场主提供全程和全面的农机维修，不仅包括售前、售后服务，全部农机机型也在服务范围内。农忙时做维修保养，农闲的时候做培训。而农民往往容易忽视农机延保，服务中心就做延保，并通过它来培养农民常规的农机保养意识。

三是农场主的变化令人喜悦。在回访中，令笔者最为高兴的是，此次看到的农场主面貌和以前长期看到的农民不一样了。

在长期的农村研究中，最令人内心沉重的是农民这个群体的状态。传统小农由于常年面朝黄土背朝天，一生劳累，还得不到好的收成，劳累到不能下地了就老去。近年来，其他一些地方发展起一些家庭农场主，规模扩大、投入也增加，年景好时，从农业中能获得一定收入，但一旦遇到粮价下跌，加上雇工费用上升、服务跟不上，农场主收入不稳定且更加费心费力。很多农场主干几年就退出，还不如出去打工省心。

在松江这次看到的情况出现了很大的变化，家庭农场主的平均年龄从2012年的51岁降至48岁，年轻的农场主思维非常活跃，无论在业态、品种、经营、管理等方面，都有很多创新。年纪大一些的农场主明显流露出不愿意到点（退休）就退出的心愿，他们有丰富的农业经验，对土地的热爱使他们想多干几年。另外，一些农场主在技术创新上还有了一些重大突破，显示出农业企业家精神。笔者所到之处，见到的每一个农场主，各个精神状态非常好，聊起他们的农场状况、经营和收入，都有一种满足感、自豪感，这是笔者多年都没有看到的农民状态。从这一点来看，松江的家庭农场令笔者看到农业经营的方向，并对家庭农场的未来发展表示乐观。