中央与地方政府食品安全监管演化博弈及仿真研究

任建超

中央与地方政府食品安全监管演化博弈及仿真研究

任建超

（中国农业大学经济管理学院，北京100083）

通过梳理总结影响中央和地方政府食品监管的因素，建立了完全理性条件下的博弈模型，随后放松假设，对中央与地方政府的食品安全监管行为进行演化博弈分析，并对演化博弈过程进行仿真建模分析。结果表明，经济发展水平不同是造成中国各地区食品安全监管水平差异的重要因素，随着经济水平的提升，地方政府倾向于采取最为严格的食品安全监管措施。当前阶段，只有降低食品安全监管成本，提高食品安全监管收益等正向激励措施才有利于促进经济落后地区的食品安全监管，单纯提高对地方政府的失责惩罚会造成激励扭曲。

食品安全；政府监管；中央政府；地方政府

引 言

中国时有发生的食品安全事件突出表现为食品生产者的人为造假欺骗，其根源在于食品安全监管制度不完善和执法不严［1］。制度即为博弈规则［2］，在食品安全监管的反复博弈中，监管制度在中央和地方政府形成的共有信念和稳定预期中产生并维持演变，反过来起到协调中央和地方政府食品安全监管行动的作用。与中央政府相比，地方政府拥有信息优势，中央政府委托地方政府监管食品行业，以保证生产食品的安全性［3］。出于区域经济利益的考虑，地方政府不一定能够严格按照中央政府的要求执行，食品安全往往为地方招商引资和发展经济让路，食品安全监管投入不足，甚至放任当地食品企业的违法行为。

纵观发达国家的食品安全环境变化过程，均经历过一段市场和政府同时失灵导致的食品安全事件高发时期。中国正处于经济结构转型时期，食品安全问题频繁发生，未来能否形成良好的食品安全环境在很大程度上取决于各级食品安全监管部门所采取的管理策略。基于中央和地方政府博弈视角的政府监管行为分析还比较少，主要研究集中在多部门规制产生的“多头管理”问题［4］，对上下级政府间的纵向利益矛盾考虑不足。本文将基于演化博弈理论和仿真建模方法，考察中央和地方政府在食品安全中的委托代理关系及策略选择行为，为提高中国食品安全管理水平提供决策依据。

一、影响中央与地方政府食品安全监管行为的因素

现行体制下，中国食品安全监管采取以分级管理为主的混合管理体制［5］。地方食品监督管理机构由同级地方政府管理，业务上接受上级主管部门的指导。在中央政府委托地方政府完成食品安全管理的委托代理关系中，除了对全国范围内的食品生产经营活动进行监督管理之外，主要通过制定法规标准和协调指导工作，为规范企业经营和保障地方食品安全监管执法提供依据。由于无法全面观测地方政府的监管努力程度，中央政府通常只能根据当地整体食品安全水平作出奖励或惩罚决定，促使地方政府采取严格的食品安全监管措施［6］。作为代理人，地方政府负责统一领导、组织协调本区域内的各级食品安全监管机构共同完成监管工作，保障区域内食品安全。

食品行业占中国国民生产总值比例一直高达16%左右，历来受到地方政府，尤其是以食品、农产品生产加工为主地区的地方政府高度重视［7］。地方政府不愿设置较高的食品安全门槛，甚至选择在事故发生后，协助企业掩盖事实真相。另外，地方政府在食品安全监管中面临诸多难题，其中包括：第一，监管成本高，来自地方政府财政预算的食品安全工作经费有限，难以充分满足食品安全监管需要。第二，无力控制周边区域的食品安全大环境。地方政府对食品安全不计成本的严格监管不利于当地经济的发展，同时也不符合食品安全监管的成本收益考虑。第三，食品安全事件防不胜防。食品安全监管只能在一定程度上降低事件发生概率，并不能完全消除食品安全风险。另外，来自中央政府的奖惩激励也会对地方政府的监管策略选择产生影响。

中央政府无法全面获悉地方政府监管努力程度，只能通过抽查监督和食品安全事件发生情况进行推断。中央政府的监督行为处于完全信任和严格监督之间，包括采取不同努力程度的监督措施。影响中央政府监督决策的因素主要包括：第一，监督成本。地方政府有隐瞒和谎报信息的倾向，如果中央政府要深入了解更多的真实信息，需要额外的监督成本。第二，食品安全事件可能造成的潜在损失。随着中国市场化程度不断提高，食品的生产与消费越来越呈现异地化趋势，食品安全事件的影响范围不断扩大，还会波及到国内其他地区，不仅造成直观的国民经济损失，还可能导致人们对政府公信力和管理水平的质疑。第三，降低食品安全事件发生概率的潜在收益。降低食品安全发生概率有利于对国民经济平稳发展和人们生活水平改善，还会给监管者带来很多诸如职位晋升、职称奖励等在内的非经济利益，形成监管动力。

二、中央与地方政府的演化博弈

假设地方政府的食品安全监管成本是C，不发生食品事故时的地方政府收益是V；发生食品安全事故后，地方政府受到来自中央政府的问责和惩罚为P1，事故本身给当地经济和地方政府带来的损失是P2；地方政府努力地严格执行食品安全监管政策，食品安全事故发生的概率为α，消极执行食品安全监管监管时的食品安全事件发生概率为β。显然，V、P等与地方经济发展水平、全国范围内的宏观食品安全环境关系密切；中央政府采取监督措施的成本是C＇，食品事件爆发后，采取应对措施的执行成本及造成的国民经济损失总计是L；如果没有发生食品事件，中央政府的潜在收益是V＇。上述变量所包含的具体内容及影响因素概括如表1（见下页）所示。

（一）食品安全监管的静态博弈

模型基本假设：中央和地方政府是完全理性人；地方政府采取监管措施有助于降低事件发生的概率，即0＜α＜β＜1；如果地方政府不监管，中央政府通过监督抽查发现潜在食品安全隐患，采取应对措施降低食品安全事件的发生概率，即β变为α。α和β的因素包括食品企业规模，食品安全法律标准制度完善程度、全国范围内其他地区的食品安全水平等，这些因素通过改变α和β进而改变中央和地方政府的收益。博弈模型如表2（见下页）所示。

在满足上述基本假设的前提下，还应当满足以下条件：

不等式（1）保证在地方政府不监管时，中央政府的收益矩阵满足监督收益大于信任收益；不等式（2）保证在任何条件下，中央政府选择监督策略时的地方政府收益不比中央政府选择信任策略时的地方政府收益小；不等式（3）确保中央政府采取监督策略时，地方政府有足够动力进行食品安全监管。

根据上述假设和表2可以得出，如果地方政府选择监管策略，中央政府的策略是信任地方政府；如果地方政府选择不监管，中央政府的策略是监督地方政府，不存在占优策略。同理，中央政府选择信任策略，地方政府的反应取决于（1－α）V－αP2－C和（1－β）V－βP2之间的大小。

表1 相关变量及其影响因素

表2 地方政府与中央政府的完全理性博弈

如果（1－α）V－αP2－C≥（1－β）V－βP2，即（β－α）（V＋P2）≥C，存在纯策略纳什均衡（监管，信任）。（β－α）（V＋P2）≥C意味着，采取食品安全监管策略的潜在收益大于监管成本，地方政府采取监管措施。α和β为外生变量，（βα）≥C／（V＋P2）意味着，在监管成本固定的条件下，随着地方经济实力的增强，为避免食品安全问题带来的经济损失，地方政府采取措施保障食品安全的动力会越来越充足。不同地区的经济发展水平存在很大差异，导致V也不尽相同，为保证各地区有相同水平的食品安全监管水平，对于经济发展水平相对落后的地区，中央政府应当通过加大对地方政府的惩罚力度来保障贫困地区的食品安全问题。

中央政府不可能针对各个地区制定不同的惩罚措施，这导致不同地区的食品安全水平明显不同。为调动地方政府维护本地区食品安全的自觉性，比较可行的政策是通过改变C和V——通过定向转移支付降低落后地区地方政府在食品安全监管方面的投入，通过发展地方经济增加保障食品安全的潜在收益V——来促进经济落后地区食品安全水平的提高。

（二）中央与地方政府的演化博弈行为路径

在（1－α）V－αP2－C＜（1－β）V－βP2条件下，不存在纯策略的纳什均衡。面对复杂的国内食品安全和经济社会环境，博弈参与者会受到许多非理性因素困扰，无法充分获取对方的完备信息，难以满足主流博弈论关于“完全理性”的前提假设。政府决策行为更多地表现为不断的学习和调整过程，即进行有限理性条件下的演化博弈。

初始博弈中，博弈双方均不知道对方采取何种策略，也无法确定自己的最优策略。假设地方政府采取食品安全监管策略的概率是γ，中央政府选择监督地方政府的概率是δ，如表3所示。

表3 地方政府与中央政府的演化博弈

作为演化稳定策略，δ∗的稳定点必须满足给一个小的绕动，复制动态仍会使其恢复到δ∗。即在δ∗处，dδ／dt的导数必须小于0。令dδ／dt＝F（δ），对F（δ）求导数。

如果γ＝（（β－α）（V＇＋L）＋P1－C＇））／（（βα）（V＇＋L）＋P1），dδ／dt＝0，意味着所有的δ都是稳定；若γ≠（（β－α）（V＇＋L）＋P1－C＇））／（（βα）（V＇＋L）＋P1），则γ∗＝0或者γ∗＝1是两个稳定状态，其中γ＞（（β－α）（V＇＋L）＋P1－C＇））／（（β－α）（V＇＋L）＋P1）时，δ∗＝0是演化稳定策略，当γ＜（（β－α）（V＇＋L）＋P1－C＇））／（（β－α）（V＇＋L）＋P1）时，δ∗＝1是演化稳定策略。

地方政府采取两种策略的平均收益是：

U1＝γ（（1－α）V－αP2－C）＋（1－γ）（δ（（1－α）V－αP2－P1）＋（1－δ）（（1－β）V－βP2））

相应的复制动态方程表示为：1．中央与政府的食品安全监管策略动态中央政府采取两种策略的平均效用是：

采取监督策略类型比例的复制动态方程表示为：

同理，令dγ／dt＝F（γ），式（2）中的（βα）（V＋P2）－δ（（β－α）（V＋P2）＋P1）－C＝A，则有F＇（γ）＝A－2Aγ＝A（1－2γ）。

当δ＝（（β－α）（V＋P2）－C）／（（β－α）（V＋P2）＋P1）时，dγ／dt＝0，所有的γ都是稳定；

当δ＞（（β－α）（V＋P2）－C）／（（β－α）（V＋P2）＋P1）时，A＜0，

F＇（γ）｜γ＝0＝A－2A×0＝A＜0，γ∗＝0是演化稳定策略；

当δ＜（（β－α）（V＋P2）－C）／（（β－α）（V＋P2）＋P1）时，A＞0，

F＇（γ）｜γ＝1＝A－2A×1＝－A＜0，γ∗＝1是演化稳定策略。

2．中央与地方政府的食品安全监管策略演化路径

令δ0＝（（β－α）（V＋P2）－C）／（（β－α）（V＋P2）＋P1），

γ0＝（（β－α）（V＇＋L）＋P1－C＇））／（（βα）（V＇＋L）＋P1），显然有0＜δ0＜1，0＜γ0＜1。把两个博弈主体选择策略比例变化的复制动态关系和稳定性，在以两个比例为坐标的平面图上表示出来，如图1所示。

图1 博弈的复制动态关系和稳定性

在满足C＜（β－α）（V＋P2）的条件下，对于地方政府来说，当δ0＝（（β－α）（V＋P2）－C）／（（β－α）（V＋P2）＋P1）时，C或P1越大、C越接近于（β－α）（V＋P2），δ＞δ0的概率越大，经过长期演化博弈，地方政府越趋向于采取不监管策略。这意味着，越是贫困的地区，经过演化博弈，当地政府越趋向于采取不监管策略。这与Holtkamp et al得出的结论一致：经济发展水平越低、政府支出越少的省份食品安全问题越严重。Li et al［8］的研究结论也证实，受限于缺乏独立性的政府部门设置和地方资源的约束，地方食品监管部门存在不同程度的规制俘获问题，缺乏执行国家标准的合理激励。

为保证地方政府能够严格实施食品安全监管，很多研究提出中央政府应当通过增加问责和惩罚力度P1来实现。根据本文分析结果，中央政府的惩罚力度越大，地方政府越趋向于采取不监管策略，即严厉的惩罚会导致激励机制的失效。该结论表明，中央政府单纯的问责惩罚等负向激励不能有效解决地方政府食品安全监管中存在的问题，反而导致地方政府的消极监管。该结论证实了周应恒和王二朋（2013）［9］的观点，加大惩罚属于食品安全监管绩效考核体系的激励扭曲行为，存在负面单向激励时，中央政府要想激励地方政府严格监管就需要花费额外成本［10］。

对于中央政府，在满足C＇＜（β－α）（V＇＋L）的前提下，当时，γ＞γ0的概率变大，经过长期演化博弈，中央政府趋向于采取信任策略。保持中央政府的监督成本不变，随着（β－α）（V＇＋L）＋P1的增加，γ0趋向于1。随着国民经济的发展，保障国内食品安全对国民经济整体带来直接利益和潜在收益越来越大，中央政府倾向于采取监督策略。

三、基于演化博弈的仿真实验

结合前文的影响因素分析，假设食品安全事件不发生概率与地方政府监管努力程度γ和中央政府的监督努力程度δ成正比；食品安全事件造成的地方损失P2和不发生食品安全事件的潜在收益V与地区经济发展水平g成正比；事件造成的国民福利损失L和没有发生事件的潜在收益V＇与国民经济发展水平成正比；中央政府的监督成本P与其监督努力程度C＇成正比。构造满足上述博弈假设条件的相关变量及影响因素系数公式如表4所示。

根据公式（1）和（2）分别得到中央和地方政府采取相应策略的复制动态方程（3）和（4）。

表4 影响因素及参数说明

基于微分方程（3）式和（4）式，对演化博弈过程进行模拟。最初条件下，地方经济发展水平g和整个国家的国民经济发展水平G均较低。假设初始状态下的地方经济总量为g＝50，整个国家的国民经济总量为G＝1000。演化博弈模拟结果如图2（见下页）所示。在经济发展低水平阶段，初始策略的不同导致中央与地方政府的监管策略演化路径存在显著差异。无论中央政府和地方政府选择哪种策略，演化博弈的最终结果都将是中央政府选择放弃对地方政府的食品安全监督，地方政府在较低努力程度的维持食品安全监管。只有在δ和γ满足特定条件时，均衡状态下的中央政府才会对地方政府采取有限监督，此时δ∗＝0．3。

图2模拟结果符合人们的直观印象。无论是在欠发达国家或地区，还是发达国家的早期经济发展阶段，食品安全问题通常都比较严重。小范围区域的地方政府往往只维持本地区的食品安全环境处于较低水平，相对较弱的中央政府不会对当地食品安全监管做太多干预。

随着地区经济水平的不断提升，地方政府有足够能力和财力满足消费者的食品安全需求。当G＝1000，g＝800时，中央政府对地方政府食品安全监管的监督水平不断提高。由于整体上仍然受限于经济水平约束，无论中央政府最初下定多大决心治理食品安全问题，实现均衡时的监督将始终维持在相对较低水平；同时期，地方政府的食品安全监管水平与其初始监管努力程度具有显著的关联性，即如果存在均衡，均衡水平的监管努力程度通常会处于初始水平范围内，均衡水平能否实现取决于δ和γ的初始值，详情如图3所示。

图2 中央与地方政府的演化博弈模拟结果（G＝1000，g＝50）

图3 中央与地方政府的演化博弈模拟结果（G＝1000，g＝800）

如图4所示，当国家综合经济实力和区域经济实力均达到较高水平，经过整个演化博弈过程的学习和总结，中央政府和地方政府的食品安全监管均会达到均衡状态。均衡状态条件下的策略选择与初始策略密切相关。如果中央和地方政府在初始状态下均选择积极的监督和监管策略，达到均衡状态时，中央政府对地方政府采取较低程度的有限监督，地方政府则采取最大努力或最小努力程度的食品安全监管。反之，如果两级政府的初始策略均为低于临界水平，达到均衡状态时的策略是信任和不监管。

综合图2、图3和图4，随着经济发展水平的不断提高以及初始策略的不断调整，中央政府越来越趋向于维持较低水平且稳定的食品安全监督，地方政府倾向于采取较为严格的食品安全监管措施。在整个演化博弈过程中，中央和地方政府达到博弈均衡状态的用时越来越短，这意味着，随着整体国民经济发展水平和区域经济实力的不断增加，在食品安全监管过程中，中央与地方政府能够越来越熟练的调整监管策略，通过优化监督监管模式促进食品安全监管效率的加速提升。

图4 中央与地方政府的演化博弈模拟结果（G＝100000，g＝80000）

四、结论与启示

基于演化博弈视角，采用有限理性假设，对中国中央和地方政府的食品安全监管行为进行分析，得出以下结论：一是食品安全监管博弈是一个复杂的动态过程，经济社会形势等外界条件的变化导致双方收益不断调整，最终可能产生完全不同的结果，甚至不存在稳定博弈策略；二是经济发展水平不同是造成中国各地区地方政府食品安全监管水平差异的重要因素，随着经济水平的提升，地方政府趋向于采取最为严格的食品安全监管措施；三是当前阶段，降低食品安全监管成本，提高食品安全监管收益等正向激励措施能够促进经济落后地区的地方政府采取高努力监管策略，单纯加大惩罚力度会造成激励扭曲，不能解决食品安全问题。对此，中央政府可以考虑通过财政返还和定向转移支付，支持贫困地区的地方政府购置食品安全检测设备及组织人员培训，降低地方政府食品质量安全监管的成本。实现食品安全环境的长久持续改善，根本解决途径在于通过提高经济发展水平，增加保障食品安全的潜在收益和食品安全问题造成的损失，促使地方政府对食品安全监管形成足够重视。

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［4］张肇中．我国食品安全规制效果评价及规制体制重构研究［D］．济南：山东大学，2014．

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Evolution Game Analysis and Simulation between Central and Local Government in Food Safety Regulation System

REN Jian⁃chao
（College of Economics and Management，China Agricultural University，Beijing 100083，China）

After summarizing the factors affecting food regulation behavior of the central and local govern⁃ments，this paper established game model under the condition of complete rationality．After relaxing the hy⁃pothesis，we analyzed the food safety supervision behavior of the central and local governments and give out the evolutionary modeling process with MATLAB．The results show that the different levels of economic develop⁃ment are the important factors that lead to the differences in food safety supervision in various regions of China．With the improvement of economy，local governments tend to adopt the much more stringent food safety super⁃vision measures．At present，only positive incentives such as reducing the cost of food safety supervision and improving the safety of food safety supervision are conducive to promoting food safety supervision in developing areas，while simply raising the penalty for local government will be distorted．

food safety；government regulation；central government；local government

F062．6

A

1009－1971（2017）04－0127－07

［责任编辑：王 春］

2017－04－03

北京市自然科学基金项目“特大城市农产品质量安全公共危机事件发生、演化机理及应急管理研究”（9152012）；中国农业大学基本科研业务费专项基金项目

任建超（1988—），男，山东菏泽人，博士研究生，从事农产品质量安全管理研究。