“生态保护红线”的法定解释及其法律实现

陈海嵩

“生态保护红线”的法定解释及其法律实现

陈海嵩

（中南大学法学院，长沙410083）

新修订的《环境保护法》第29条将“生态保护红线”从原先的政策范畴提升至法律范畴，体现了国家强化生态保护、保障生态安全的坚定决心。在法律解释层面，为避免概念的重复和混乱，“生态保护红线”仅包括生态空间保护领域，不涉及环境质量与资源利用领域。在法律实现层面，目前国家层面的相关立法和一系列政策文件已经就生态保护红线问题进行了较为详细的规定与技术指引，各地也通过制定地方立法、规范性文件、发布相关法律文件等方式积极推进并落实生态保护红线的“落地”，取得了良好成效。下一阶段需要提高相关地方性规则的法律效力与法律位阶，实现生态保护红线保护与管理工作的法治化。

生态保护红线；《环境保护法》；生态安全；地方立法

2014年修订的新《环境保护法》第29条规定：“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护。”该条为新增条款，建立了生态保护红线制度，是我国生态环境保护领域的重大战略决策与制度创新，也是对政府环境保护职责提出的一项新要求，其实施具有重大性、紧迫性、全局性。①2016年11月环保部发布《全国生态保护“十三五”规划纲要》，要求加快划定生态保护红线，到2020年基本建立生态保护红线制度。而纵观本次《环境保护法》修改的全过程，在2012年8月、2013年6月、2013年10月的前三次审议的草案稿中，均无“生态保护红线”或类似的相关规定。这表明该条款是在最后一次审议时（2014年4月）所增设，无疑体现了国家以强制性手段强化生态保护、严守生态环境“底线”的坚定决心与政策导向。

但是，从法律解释与适用的角度看，新《环境保护法》第29条欲得到有效实施，就必须对“生态保护红线”的内涵与外延进行清晰的界定，而相关研究尚不充分。有必要看到，“生态保护红线”这一概念最早来源于2011年的国务院文件；②在《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》（国发［2011］35号）第二部分第十一点中，提出“在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线”。2013年底，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》用专章阐释“划定生态保护红线”。在《环境保护法》修订通过后，“生态保护红线”已经从原先的政策范畴提升至法律范畴，但第29条仅为一原则性条款，不可能仅依靠环境基本法的“统领”作用自动实现。③从实施角度看，基本法的“统领”作用不可能仅靠自身的原则性规定自动实现，而必须依靠具体制度的构建与完善。参见巩固《政府激励视角下的〈环境保护法〉修改》，载于《法学》2013年第1期。这就给环境法研究提出了两方面的任务：一是在法律解释层面对“生态保护红线”进行法律解释与论证；二是在法律实现层面对生态保护红线制度如何“落地”展开研究。本文即对此进行分析。

一、“生态保护红线”的法定解释

（一）“生态保护红线”概念界定的困惑

自2011年国务院在《关于加强环境保护重点工作的意见》中首次提出“生态保护红线”概念以来，理论与实务界在一致认可其为“中国生态安全的底线”的同时，对具体含义、范围、推进途径等基础问题存在较大争议，在水资源保护、海洋生态保护、森林资源保护等多个领域都出现了相应的“红线”概念，存在“交叉打架”的现象［1］。

然而，从字义上看，新《环境保护法》第29条的规定是在狭义上界定生态保护红线，仅仅涉及生态空间保护领域，即前述环保部定义中的“生态功能红线”。两相比较，作为政策概念的“生态保护红线”和作为法律概念的“生态保护红线”在内涵和外延上都存在较大差异。这一差异如果不加以澄清，不仅难以消除实践中生态环境领域不同“红线”的混乱，也容易在理论上产生误导，不利于新《环境保护法》的正确适用，需要进行深入辨析。

（二）“生态保护红线”概念之辨析

必须指出，对“生态保护红线”概念进行辨析，并不适宜采取简单化的“法定主义”立场，即简单根据《环境保护法》作出判断、在狭义上定义“生态保护红线”而完全排斥环保部的界定。从生态、环境、资源三大领域相统一的整体性视角看，生态保护红线的主要功能在于通过明确“自然—经济—社会”系统能力的“阈值”或者说“底线”，实现人口资源环境相均衡、经济社会和生态效益相统一，本质上属于对生态经济系统“承载力”（Carrying Ca⁃pacity）的确认与保护。一般认为，生态承载力包括资源承载力、环境承载力、生态弹性力三个方面，分别构成了生态承载力的基础条件、约束条件和支持条件，三者缺一不可［4］。可见，如果仅仅确立“生态”领域的红线约束而忽视“环境”和“资源”领域的红线约束，就有“画地为牢”之嫌而不符合我国社会经济可持续发展的总体需求。

因此，环保部在公共政策角度上所界定的“生态保护红线”具有体系完整性和功能合理性，不能轻易否定。此时的关键问题在于：公共政策意义上的广义“生态保护红线”，是否比法律意义上的狭义“生态保护红线”更有助于具体制度的建构及其实施？从实践看，尽管环保部基于“生态承载力”的整体性视角提出了广义的“生态保护红线”概念，但相关实践均围绕“生态功能红线”而进行。2015年4月底，环保部在前述《生态功能基线划定技术指南（试行）》实施一年多的基础上，正式发布《生态保护红线划定技术指南》（环发［2015］56号，简称《指南》），适用于全国的生态保护红线划定工作，其中就明确将“生态保护红线”概念确定为“依法在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定的严格管控边界”，显然已经回到了在狭义（生态功能保障）上界定“生态保护红线”的立场。之所以发生这一转变，则有必要看到：“环境质量红线”和“资源利用红线”的相关规则已经确立而无需“另起炉灶”。对前者而言，主要涉及《环境保护法》中的环境标准制度（第15条、第16条）和污染物排放总量控制制度（第44条）；对后者而言，主要涉及《节约能源法》《水法》《土地管理法》等相关法律所规定的能源、水资源、土地资源利用及保护的法律制度。①参见陈海嵩《“生态红线”的规范效力与法治化路径》，载于《现代法学》2014年第3期。从这个意义上说，新《环境保护法》“新增设”的生态保护红线也只能是生态功能保障领域的“红线”。

综上，尽管广义的“生态保护红线”概念在理论上具有合理性，但从实际操作的角度看，《环境保护法》已经将“生态保护红线”界定为生态功能红线，环境质量红线和资源利用红线也分别具有明确的法律依据，此时再在广义上使用“生态保护红线”一词就造成了概念的混乱。为解决此问题，笔者认为可将原先广义上的“生态保护红线”改为“生态红线”，在公共政策层面强调生态、环境、资源三大领域的红线约束；“生态保护红线”则严格限定在生态空间保护与生态功能保障领域，与新《环境保护法》第二十九之规定相一致，在法律层面强化生态区域的保护。

上述概念的相互关系，参见图1：

图1 “生态保护红线”与相关概念之关系

基于上述界定，应统一在狭义上对“生态保护红线”概念进行解释，其内涵指为维护自然生态系统服务，保障国家和区域生态安全具有关键作用，在重要生态功能区、生态敏感区、脆弱区等区域划定的最小生态保护空间；①参见环保部2014年《生态功能基线划定技术指南（试行）》中对“生态功能红线”的界定和2015年《生态保护红线划定技术指南》中对“生态保护红线”的界定。其外延仅仅包括生态空间保护领域，不涉及环境质量与资源利用领域。这就明确了“生态保护红线”概念的内涵与外延，为新《环境保护法》第29条的具体落实提供了出发点与落脚点。

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二、“生态保护红线”在中央层面的落实

在新《环境保护法》确立生态红线保护制度之后，近年来中央层面所制定的相关法律法规明显加强了生态保护的内容，可以视为中央层面对新《环境保护法》第29条的实施。同时，相关部委也出台了相关的规范性文件，为生态保护红线制度的实施提供支撑。具体包括三个方面：

（一）国家立法中的相关规定

自2014年4月新《环境保护法》颁布后，近年来通过或修改的国家立法中已经有两处专门提到“生态保护红线”。一是2015年7月颁布的《国家安全法》也专门规定了生态红线制度。其第30条规定：“国家完善生态环境保护制度体系，加大生态建设和环境保护力度，划定生态保护红线，强化生态风险的预警和防控，妥善处置突发环境事件，保障人民赖以生存发展的大气、水、土壤等自然环境和条件不受威胁和破坏，促进人与自然和谐发展。”二是2016年11月修订后的《海洋环境保护法》第3条规定：“国家在重点海洋生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等海域划定生态保护红线，实行严格保护。”上述条款都是在狭义上界定“生态保护红线”，与《环境保护法》第29条保持一致，为该制度的实施提供了坚实的基础。特别是《国家安全法》纳入生态保护红线的相关内容，将生态安全作为国家安全的一项重要内容，体现了环境法秩序价值对传统法理的突破［5］，值得高度肯定。

（二）相关党内法规的制定

党内法规和国家法律都是我国社会主义法治体系的重要组成部分。通过党内法规的方式制定生态保护红线的相关规范，能够丰富相应的规则体系，更加充分地体现党中央加强生态保护的决心和力度。在2016年11月1日召开的中央全面深化改革领导小组第二十九次会议上，审议通过了《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》（简称《意见》），并在2017年初以中共中央办公厅、国务院办公厅的名义联合印发，对各地方党委与政府的行为提出了全面的要求，在形式上突破了国家立法无法约束党委的局限而实现“党政同责”，是一个明显的创新。

在具体内容上，《意见》提出，划定并严守生态保护红线要按照山水林田湖系统保护的思路，实现一条红线管控重要生态空间，形成生态保护红线全国“一张图”。要统筹考虑自然生态整体性和系统性，开展科学评估，按生态功能重要性、生态环境敏感性脆弱性划定生态保护红线，并将生态保护红线作为编制空间规划的基础，明确管理责任，强化用途管制，加强生态保护和修复，加强监测监管，确保生态功能不弱化、面积不减少、性质不改变。这为新《环境保护法》第29条的实施提供了强有力的支撑。

（三）中央部委的相关规范性文件

除相关国家立法和党内法规外，中央部委也发布了一些规范性文件，对生态保护红线的具体问题进行细化。最具代表性的，是2016年5月30日由国家发改委、财政部、国土资源部、环保部等九部委联合发布的《关于加强资源环境生态红线管控的指导意见》（发改环资［2016］1162号）。该指导意见采取广义上的“生态红线”概念，对生态、环境、资源三大领域红线的划定与实施提出了具体的要求，“生态保护红线”是其中一个重要内容。具体包括三项内容：一是基本原则和总体要求：严格管控，保障发展；分类管理，因地制宜；部门协调，上下联动；立足当前，着眼长远。通过合理设置红线管控指标，构建红线管控体系，健全红线管控制度，保障国家能源资源和生态环境安全。二是生态红线管控的内涵与指标设置，即划定并严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线，强化资源环境生态红线指标约束，分别为：对能源、水、土地等战略性资源消耗总量实施管控；分阶段、分区域设置大气、水和土壤环境质量目标；依法在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线。三是生态红线管控制度，包括：建立红线管控目标确定及分解落实机制；完善与红线管控相适应的准入制度；加强资源环境生态红线实施监管；加强统计监测能力建设；建立资源环境承载能力监测预警机制；建立红线管控责任制。

三、“生态保护红线”在地方层面的落实

全国各地划定并实施生态保护红线的实践，可以从以下四个层面进行分析。

（一）生态保护红线的地方性法规

2016年7月，海南省第五届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过了《海南省生态保护红线管理规定》，这是目前唯一由省级人大常委会通过的生态保护红线地方性法规，赋予生态保护红线以明确和高位阶的法律效力。该法规采用了狭义的“生态保护红线”概念，保护对象限定在本行政区域内陆地和海洋重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域。该法规明确规定了生态保护红线分级分类管控制度。按照行政管理权限，生态保护红线分为省级生态保护红线和市县级生态保护红线（分级管控）；按照保护和管理的严格程度，生态保护红线区划分为Ⅰ类生态保护红线区和Ⅱ类生态保护红线区（分类管控）。该法规赋予生态保护红线以明确的法律效力及法律责任，有力地推动了新《环境保护法》第29条的实施及生态保护红线的“落地”。

（二）生态保护红线的政府规章

除地方性法规外，目前一些地方政府专门制定发布了生态保护红线的政府规章，也是通过地方立法的形式推动新《环境保护法》第29条的实施。主要包括：

其一，2014年12月，沈阳市政府发布《沈阳市生态保护红线管理办法》，这是全国首个生态红线保护的专门性地方政府规章。该规章的特色在于建立了生态保护红线管理工作协调机制，明确规定“区、县（市）人民政府是维护本辖区内生态保护红线区完整的责任主体”（第5条），并对环境保护、发展改革、土地规划、财政、林业、水利、农业、城建、行政执法等相关部门在生态红线保护与管理上的具体职责进行了明确列举（第6条），值得其他地方加以借鉴。

其二，2005年10月，深圳市人民政府发布《深圳市基本生态控制线管理规定》。该规章所规定的“生态控制线”与生态保护红线具有一定的相似性，用意在于对基本生态控制线范围内各项土地利用、开发建设活动加以严格管理，在当时具有较大创新价值，也为当前的生态保护红线立法提供了有益的借鉴。按照其规定，基本生态控制线的划定应包括下列范围：一是一级水源保护区、风景名胜区、自然保护区、集中成片的基本农田保护区、森林及郊野公园；二是坡度大于25%的山地、林地以及特区内海拔超过50米、特区外海拔超过80米的高地；三是主干河流、水库及湿地；四是维护生态系统完整性的生态廊道和绿地；五是岛屿和具有生态保护价值的海滨陆域；六是其他需要进行基本生态控制的区域。为实现严格控制，该规章规定：除下列情形外，禁止在基本生态控制线范围内进行建设：重大道路交通设施，市政公用设施，旅游设施，公园，与生态环境保护相适宜的农业、教育、科研等设施。与此相类似的政府规章有：2012年3月，武汉市政府出台《武汉市基本生态控制线管理规定》，也基本遵循了深圳市划定基本生态控制线的思路及措施，对基本生态控制线的监督与管理进行了更为精细的规定。2014年8月，天津市政府出台《天津市永久性保护生态区域管理规定》，规定在红线区内，除已经市政府批复和审定的规划建设用地外，禁止一切与保护无关的建设活动。在黄线区内，从事建设活动应当经市政府审查同意。

其三，2016年11月，湖北省人民政府发布《湖北省生态红线管理办法（试行）》，在生态保护红线范围和管理体制上有所创新。该规章规定“按照生态系统的完整性和整体性要求，全省生态保护红线的划定覆盖山、水、林、田、湖等不同的生态要素”（第8条），在红线保护范围上进一步体现了科学性与系统性。在保护与管理上，该规章规定“全省各级人民政府对本行政区域内生态保护红线的保护和管理负责”（第3条），构建了系统的生态保护红线管理体制，即由省环境保护委员会负责领导、组织全省生态保护红线划定、调整和管理工作，省环境保护委员会办公室承担日常管理工作（第4条），省人民政府有关职能部门（包括环境保护部门、发展改革部门、国土资源部门、住房与建设部门、水利部门、农业部门、林业部门、其他部门）依照法律法规规定和职责分工，行使生态保护红线划定与管理职责（第5条）。这些都为生态保护红线的地方立法提供了很好的参考与示范。

其四，2016年7月，吉林省人民政府发布了《吉林省生态保护红线区管理办法（试行）》。该规章规定县级以上政府是生态保护红线区行政管理责任主体，负责生态保护、恢复、建设和管理，指导和监督相关责任单位落实生态保护责任。依法设立的自然保护区、森林公园、风景名胜区、地质公园、湿地公园等管理机构具体负责生态保护红线区管理工作。对生态保护红线区内的自然保护区、风景名胜区、饮用水水源保护区等区域，实行最严格的生态监察制度，从严打击生态环境违法问题；强化生态环境行政执法与司法衔接，开展生态环境公益诉讼；对涉嫌犯罪的，移交司法机关依法处理。

其五，2016年11月，广西壮族自治区政府发布《广西生态保护红线管理办法（试行）》。该规章规定“县级以上人民政府负责本行政区域内生态保护红线的监督管理工作，负责将生态保护红线纳入相关规划并施行”（第3条），并在协调机构上具有一定创新。其第4条规定：“自治区人民政府组织环境保护、发展改革、财政、国土资源、住房城乡建设、交通运输、水利、农业、林业、文化、旅游发展、测绘、海洋、水产畜牧兽医、气象等行政主管部门成立生态保护红线划定工作协调组及总技术组，研究决定生态保护红线管理的重大事项，组织、指导生态保护红线划定和实施工作。市、县（市、区）人民政府应当建立相应的生态保护红线划定和管理协调机制。”该规定值得各地加以参考。

（三）各地政府制定的生态保护红线规范性文件

可归纳为以下三种情况：

其一，政府在生态红线保护与管理上制定的“实施意见”、“管理办法”等规范性文件。主要有：2016年3月，深圳市人民政府发布《关于进一步规范基本生态控制线管理的实施意见》，按照中共十八大、十八届三中全会精神和新《环境保护法》等国家立法，对原有基本生态控制线的保护力度加以强化，对管理制度予以精细化，进一步优化基本生态控制线动态调整程序。2016年9月，四川省人民政府发布《关于印发四川省生态保护红线实施意见的通知》，对四川省划定生态保护红线的指导思想、基本原则、总体目标、划定方法、管控区域、管控要求、生态保护红线区块类型及保护重点、组织实施等方面进行了具体规定。

其二，政府发布的生态红线区域保护规划或具有类似效力的规范性文件。政府主要是制定本行政区域内划定生态空间保护的行政规划并加以发布。值得注意的是，就行政规划的法律行政而言，传统认为其并不以现实地产生、变更或消灭权利义务关系为目的，因此规划本身不具法律效果，但从行政实践看，影响和限制也是行政机关追求的效果，某些细部的、具体的强制性规划的影响和限制具有“直接性”和“必然性”，应视为具有一定的法律效果［6］。就生态红线相关规划而言，根据发布主体的不同，其对所辖政府或相关部门明确规定了管理与保护职责，应当认可其具有约束行政机关行为的法律约束力；政府及其工作人员如果违反该规定，应当承担相应的责任，包括政治责任、行政责任、声誉责任、管理行为责任等［7］。目前各地发布的生态红线保护规划见下页表1。

其三，政府相关职能部门发布的生态红线划定工作方案。除了制定地方立法、发布规划外，目前各地在落实生态保护红线上的一种重要措施，是根据环保部发布的一系列技术指南，制定本地生态保护红线划定的工作方案或技术方案。目前各地发布的生态保护红线划定工作方案主要见下页表2。

表1 各地发布的生态红线保护规划（截至2016年12月31日）

表2 各地发布的生态保护红线划定工作方案（截至2016年12月31日）

（四）其他方式发布的生态保护红线法律文件

值得注意的是，除了通过制定地方性法规、政府规章、规范性文件等方式落实新《环境保护法》第29条外，一些地方还采取了一些创新举措推进生态保护红线划定与“落地”。2014年2月，在天津市第十六届人大常委会第八次会议上，天津市人大常委会审议了《市政府关于划定永久性保护生态区域工作情况的报告》，同意该报告，并作出相关决定（《天津市人民代表大会常务委员会关于批准划定永久性保护生态区域的决定》）。该决定将天津市永久性保护生态区域分为红线区与黄线区，一共划定山地、河流、水库和湖泊、湿地和盐田、郊野公园和城市公园、林带六类区域，其界限分别以市人民政府批准的《天津市生态用地保护红线划定方案》中确定的界线为准。这意味着天津市在全国首次通过人大常委会决定，并以发布《天津市人大常委会公告》的方式赋予《天津市生态用地保护红线划定方案》具有与省级地方性法规类似的法律效力，具有一定创新意义。该方式随后在南京市和常州市得以实践，两地分别发布《南京市人民代表大会常务委员会关于加强生态红线区域保护的决定》《常州市人民代表大会常务委员会关于加强生态红线区域保护的决定》（见表3），取得良好成效。从制定程序上看，由省级人大常委会作出的“决定”是经过人大常委会议审议后、由省人大常委会《公报》的方式向社会公布，这与地方性法规的制定与发布程序相类似（《立法法》第77—79条）。因此笔者认为，应当将前述省人大常委会作出的“决定”的法律效力，认定为与地方性法规具有相类似的法律效力。具体体现为：本行政区域内的各级政府应当严格遵循该“决定”所明确规定的事项，并定期就执行情况向人大常委会报告，听取人大常委会委员的意见。概言之，省级或市级人大常委会在生态保护红线问题上所作“决定”，是一种特殊形式的法律文件，法律效力应当比照同级人大常委会所通过并发布的地方性法规，对各级政府提出明确的履职要求。

表3 通过人大常委会发布的生态保护红线法律文件（截至2016年12月31日）

结 语

从总体上看，目前国家层面的立法和政策文件已经就生态保护红线问题进行了较为详细的规定与技术指引，新《环境保护法》第29条的实施取决于生态保护红线能否在地方层面得以有效划定并得到普遍落实，而生态保护红线的划定、特别是生态保护红线划定后如何守住“红线”的关键在于建立健全法律制度保障体系［8］。根据本文研究，目前全国各地通过地方立法、制定规范性文件、用其他方式积极推进并落实生态保护红线的“落地”，取得了良好成效；尤其值得一提的是，一些地方通过人大常委会“决定”的方式发布生态保护红线相关法律文件，强化了相关规范的法律效力，具有较大创新，值得加以借鉴参考。但是也必须看到，除海南、沈阳、湖北、吉林等少数地方外，目前各地在推进生态保护红线工作中更多采取的是制定相关规划或规范性文件等方式，具有较强法律效力的相关地方立法总体上仍然较少，需要在下一阶段予以修补，及时将保护与管理生态保护红线的实践经验提炼、“上升”为地方立法，切实推进生态保护红线保护与管理工作的“法治化”与规范化。

［1］陈海嵩．“生态红线”的规范效力与法治化路径［J］．现代法学，2014，（3）：85－97．

［2］环境保护部．红线是实线，关键在执行［N］．中国环境报，2014－01－28（3）．

［3］李干杰．生态保护红线——确保国家生态安全的生命线［J］．求是，2014，（2）：44－46．

［4］高吉喜．可持续发展理论探索——生态承载力的理论、方法与应用［M］．北京：中国环境科学出版社，2001：8－23．

［5］陈海嵩．环境法生态安全原则研究［J］．西部法学评论，2009，（2）：13－19．

［6］郭庆珠．行政规划的法律性质研究——与王青斌先生商榷［J］．现代法学，2008，（6）：29．

［7］陈海嵩．国家环境保护义务的溯源与展开［J］．法学研究，2014，（3）：80．

［8］王灿发，江钦辉．论生态红线的法律制度保障［J］．环境保护，2014，（1）：30－33．

The Statutory Interpretation and Legal Practice of“Ecological Red－line”

CHEN Hai⁃song
（School of Law，Central South University，Changsha 410083，China）

The article 29 of Environment Law Act promotes the“ecological protection red－line”from the original policy to the legal category，which reflects the country's strong determination to strengthen ecological protection and ecological security．At the level of legal interpretation，“Ecological red－line”only includes the protection of ecological space．At the level of legal practice，the national level of relevant legislation and a se⁃ries of policy documents already have more detailed provisions and technical guidelines on the issue of ecologi⁃cal protection red line，which achieved good results．In the next stage，it needs to improve the degree of pro⁃tection of ecological protection red line and the legalization of management．

ecological red－line；Environment Law Act；ecological safety；local legislation

D922．6

A

1009－1971（2017）04－0029－07

［责任编辑：张莲英］

2017－04－19

国家社会科学基金项目“环境质量改善的国家义务及其法律制度体系研究”（16CFX052）

陈海嵩（1982—），男，湖北武汉人，教授，博士生导师，法学博士，从事环境资源法研究。